馮應(yīng)斌

(貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

引言

國土空間規(guī)劃在國土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的引領(lǐng)作用。2018年，第十三屆全國人民代表大會審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門，其主要職責(zé)之一就是建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。自然資源部的成立，使我國國土空間用途管制處于多、散、亂狀態(tài)，各種規(guī)劃難以真正落地的管理體制得到根本性改變。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。2019年5月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)[2019]18號)，這是黨中央國務(wù)院關(guān)于國土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計，真正形式“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。當(dāng)前，我國國土空間規(guī)劃的“四梁八柱”已基本形成，構(gòu)建了與我國行政管理體系相對應(yīng)的“五級”規(guī)劃體系，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃“三類”規(guī)劃類型，規(guī)劃編制審批、政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督實施“四體系”。自2020年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第18條明確提出：“已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃?！?/p>

土地資源管理專業(yè)將為土地資源調(diào)查評價規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理、不動產(chǎn)經(jīng)營與評估等相關(guān)行業(yè)培養(yǎng)具有較強(qiáng)實踐能力的應(yīng)用型專門人才作為主要培養(yǎng)目標(biāo)，《土地利用規(guī)劃學(xué)》一直以來，都是土地資源管理專業(yè)的核心課程?，F(xiàn)行的《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程重點介紹土地利用總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃等方面的理論與實踐，以及規(guī)劃方法和實施管理等內(nèi)容。國土空間規(guī)劃體系的建立，無疑將對我國規(guī)劃類學(xué)科及課程建設(shè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。因此，本文在系統(tǒng)剖析國土空間規(guī)劃背景下《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)改革必然性基礎(chǔ)上，提出該門課程教學(xué)改革可行路徑、教學(xué)內(nèi)容體系重構(gòu)思路、教學(xué)手段優(yōu)化模式以及教學(xué)評價方式探索，以期為新時代《土地利用規(guī)劃學(xué)》“金課”建設(shè)提供相關(guān)借鑒。

1 國土空間規(guī)劃背景下《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)改革趨勢分析

1.1 《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)改革必然性分析

國土空間規(guī)劃體系對綜合實用型規(guī)劃管理人才有著巨大的需求，而高校的專業(yè)及課程培養(yǎng)體系直接決定著輸送出規(guī)劃管理人才的質(zhì)量和數(shù)量，這對高校專業(yè)及課程培養(yǎng)提出新的、更高的要求?，F(xiàn)行的《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)主要要求學(xué)生掌握土地利用規(guī)劃基本理論、編制方法、內(nèi)容和程序，重點掌握對各部門、各行業(yè)的土地利用進(jìn)行時空合理配置[1]；此外，主要通過土地利用規(guī)劃實踐課程使學(xué)生熟悉土地利用分析與規(guī)劃的基本內(nèi)容、主要方法。國土空間規(guī)劃是“多規(guī)合一”的全域、全要素規(guī)劃，具有顯著的綜合性特征，但目前的《土地利用規(guī)劃學(xué)》教學(xué)內(nèi)容仍主要限于傳統(tǒng)教材內(nèi)容。為適應(yīng)國土空間規(guī)劃復(fù)合型人才培養(yǎng)現(xiàn)實需要，通過增加一些輔助教材和設(shè)置交叉學(xué)科培訓(xùn)課程模式，不斷夯實包括自然生態(tài)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、人文歷史等基礎(chǔ)理論和規(guī)劃方法與技術(shù)方面課程內(nèi)容的有機(jī)融入。

1.2 《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)改革路徑分析

為適應(yīng)我國國土空間規(guī)劃體系建設(shè)需求，需要構(gòu)建適合“綜合+專業(yè)”國土空間規(guī)劃學(xué)科特征的“專才+通才”新型知識體系[2]。當(dāng)前，各高校開展了形式多樣的教學(xué)改革。土地利用規(guī)劃作為華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理專業(yè)的核心課程，其教學(xué)改革以建立全面、科學(xué)、統(tǒng)一、高效的空間規(guī)劃體系為目標(biāo)，將主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等核心內(nèi)容相統(tǒng)一，真正實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖[3]。浙江大學(xué)土地資源管理專業(yè)原來的《土地利用規(guī)劃》課程改成了《國土空間規(guī)劃》，系統(tǒng)涉及國土空間的規(guī)劃、修復(fù)、管制等內(nèi)容[4]?；趪量臻g規(guī)劃基礎(chǔ)理論源流的“多學(xué)科性”和規(guī)劃設(shè)計分析方法手段不斷推陳出新，客觀上要求學(xué)生不僅要掌握國土空間規(guī)劃基本原理，更要懂得相關(guān)規(guī)劃技能運(yùn)用。因此，在專業(yè)人才培養(yǎng)過程中，除了系統(tǒng)設(shè)置有關(guān)自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)分析等方面的前置課程外，近期可采取在《土地利用規(guī)劃學(xué)》傳統(tǒng)內(nèi)容體系基礎(chǔ)上開設(shè)國土空間規(guī)劃相關(guān)專題講座的形式；待本輪國土空間規(guī)劃編制完成和相關(guān)技術(shù)體系完善后，逐步形成“規(guī)劃理論基礎(chǔ)+技術(shù)支撐”、“總體規(guī)劃+專項規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃”以及規(guī)劃實施管理等融為一體的《國土空間規(guī)劃》課程或課程群。在教學(xué)方法和手段方面圍繞“以學(xué)生為中心”進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，進(jìn)一步強(qiáng)化實踐教學(xué)。

2 國土空間規(guī)劃背景下《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)改革總體框架構(gòu)建

2.1 《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)內(nèi)容體系重構(gòu)

當(dāng)前，我國相關(guān)高校土地資源管理專業(yè)使用頻率較高的教材主要有王萬茂和韓桐魁主編的《土地利用規(guī)劃學(xué)(第8版)》、董德顯和雷國平主編的《土地利用規(guī)劃學(xué)》、彭補(bǔ)拙主編的《土地利用規(guī)劃學(xué)(修訂版)》、郝晉珉主編的《土地利用規(guī)劃學(xué)》、張占錄和張正峰主編的《土地利用規(guī)劃學(xué)》等。此外，相關(guān)高校也結(jié)合自身專業(yè)特點和人才培養(yǎng)需求，編寫了《土地利用規(guī)劃實習(xí)手冊》、《土地利用規(guī)劃學(xué)實驗教程》、《城市土地利用與規(guī)劃》、《城市土地利用規(guī)劃》等配套教材或?qū)Ｓ媒滩?。面對“多?guī)合一”和國土空間規(guī)劃與用途管制的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，王萬茂和王群主編的《土地利用規(guī)劃學(xué)(第9版)》形成了由“總論-總體規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃-專項規(guī)劃-規(guī)劃實施”5篇、24章組成的教材體系，吸納了相關(guān)學(xué)科有關(guān)土地利用與保護(hù)(修復(fù))的研究成果并加以異質(zhì)整合，拓展與細(xì)化新型用地規(guī)劃類型，在規(guī)劃方法方面增加了“雙評價”、“三區(qū)三線”劃定等內(nèi)容[5]。

《土地利用規(guī)劃學(xué)》在土地資源管理本科專業(yè)人才培養(yǎng)、實施土地管理全過程中都處于控制和龍頭地位。根據(jù)知識-能力-素質(zhì)“三位一體”人才培養(yǎng)要求和國土空間規(guī)劃體系實踐現(xiàn)實需求，本文認(rèn)為現(xiàn)階段《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)內(nèi)容體系重構(gòu)既要堅持原有土地利用規(guī)劃體系的精髓，又要適應(yīng)“多規(guī)合一”管理體制改革的現(xiàn)實需求；其教學(xué)內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)概念與理論模塊、總體規(guī)劃編制模塊、專項規(guī)劃編制模塊、詳細(xì)規(guī)劃編制模塊、規(guī)劃實施監(jiān)督管理模塊。具體而言，基礎(chǔ)概念與理論模塊除了介紹土地利用相關(guān)概念外，應(yīng)增加有關(guān)“多規(guī)合一”、“國土空間規(guī)劃”等概念內(nèi)涵與外延和資源環(huán)境承載力評價、生態(tài)紅線劃定等相關(guān)理論基礎(chǔ)的介紹；在總體規(guī)劃編制模塊，除了強(qiáng)調(diào)各類用地(空間)的布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化方法、原則外，還應(yīng)重點介紹“全國-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級規(guī)劃編制內(nèi)容的側(cè)重點及其編制實踐(案例)剖析；在專項規(guī)劃編制模塊，在充分吸收原有課程內(nèi)容體系中按照用地類型(如居民點用地、交通水利用地、農(nóng)業(yè)用地等)來進(jìn)行教學(xué)設(shè)計的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加有關(guān)“三生空間”、自然保護(hù)地、海岸帶開發(fā)利用、國土空間生態(tài)修復(fù)等專項內(nèi)容；在詳細(xì)規(guī)劃編制模塊，重點介紹城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制；在規(guī)劃實施監(jiān)管模塊，除了介紹國土空間分區(qū)分類實施用途管制和動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警機(jī)制外，還要按照國土空間規(guī)劃“一張圖”要求，增加有關(guān)大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)在規(guī)劃編制實施全過程中的運(yùn)用。

2.2 《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)手段優(yōu)化

《土地利用規(guī)劃學(xué)》是一門理論與實踐并重的綜合性課程，一般安排3～5個學(xué)分，其中理論(課堂)教學(xué)為2～3個學(xué)分，實踐(實習(xí))教學(xué)為1～2個學(xué)分。理論(課堂)教學(xué)側(cè)重對土地利用規(guī)劃相關(guān)概念、理論、原則、編制方法等方面的介紹，實踐(實習(xí))教學(xué)強(qiáng)調(diào)對真實區(qū)域(通常以某縣、某鄉(xiāng)、某村為例)土地利用規(guī)劃成果編制或仿真實驗的實操過程，以此來檢驗學(xué)生對理論教學(xué)的掌握情況和實際動手能力。當(dāng)前大多數(shù)高校土地資源管理專業(yè)的《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)存在著重理論輕實踐、教學(xué)方法手段較為陳舊、教學(xué)過程中師生缺乏互動等突出問題[6]。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，MOOC、SPOC等在線開放課程越來越普及和不再稀缺，學(xué)生的學(xué)習(xí)習(xí)慣、態(tài)度和方式也越來越多樣化，迫切需要教師改變教學(xué)方法，更新教學(xué)手段；依托在線優(yōu)質(zhì)教育資源，采取線上學(xué)習(xí)和線下學(xué)習(xí)混合，促進(jìn)學(xué)生在課下和課上行為翻轉(zhuǎn)。在理論教學(xué)環(huán)節(jié)，按照“課前預(yù)習(xí)-課上討論-課后總結(jié)”的教學(xué)模式，通過引入案例教學(xué)、討論教學(xué)等互動式教學(xué)方法，使學(xué)生能夠熟練掌握土地利用規(guī)劃的相關(guān)概念、主要內(nèi)容、編制方法。在實踐教學(xué)環(huán)節(jié)，依托各類實踐、實訓(xùn)平臺，以真實案例為基礎(chǔ)，通過編制土地利用總體規(guī)劃成果的“實戰(zhàn)”來提高學(xué)生的動手能力；同時，鼓勵學(xué)生參加“全國大學(xué)生國土空間規(guī)劃技能大賽”、“全國大學(xué)生土地國情調(diào)查大賽”等行業(yè)內(nèi)全國性賽事，以及參與教師科研課題和在生產(chǎn)單位頂崗實習(xí)。

2.3 《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)評價方式改革

知識與能力建設(shè)是新時代培養(yǎng)國土空間規(guī)劃人才的迫切需求[7]，要求學(xué)生具備扎實的專業(yè)基礎(chǔ)能力、動手實踐能力以及綜合素養(yǎng)。基于“項目導(dǎo)向、任務(wù)驅(qū)動”的《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)改變了以往課程講授的單向填鴨式教學(xué)方式，充分體現(xiàn)操作性和實踐性[8]。因此，基于國土空間規(guī)劃背景下《土地利用規(guī)劃學(xué)》教學(xué)內(nèi)容重構(gòu)與教學(xué)手段優(yōu)化，其課程教學(xué)評價方式也亟需改革。在理論(課堂)教學(xué)評價方面，期中、期末考試試卷應(yīng)側(cè)重對基本概念、土地利用規(guī)劃編制理論與方法的考察，此外，還應(yīng)重點在區(qū)域人口、社會經(jīng)濟(jì)、各類用地需求預(yù)測以及空間布局優(yōu)化等方面安排2～3次學(xué)生小組匯報等互動式教學(xué)考核；其中，試卷考試成績權(quán)重約為50%～60%，小組匯報等平時成績權(quán)重約為40%～50%。在實踐(實習(xí))教學(xué)評價方面，通過4～6周的“頂崗”實習(xí)或?qū)嵱?xùn)，主要考察學(xué)生的實際動手能力，如對某縣、某鄉(xiāng)、某村土地利用規(guī)劃文本編寫和圖件制作等方面的準(zhǔn)確性、熟練程度等；實踐成果評價階段的成績權(quán)重約為60%～70%，而成果匯報階段的成績權(quán)重約為30%～40%。通過上述多元化的教學(xué)評價改革，以期提升學(xué)生對《土地利用規(guī)劃學(xué)》基礎(chǔ)知識和主要技能的掌握，以及鍛煉培養(yǎng)學(xué)生的溝通表達(dá)能力，實現(xiàn)以學(xué)生為中心的教學(xué)目的。

3 總結(jié)

隨著我國“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系建立和實施，作為土地資源管理專業(yè)核心課程之一的《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)改革迫在眉睫?，F(xiàn)階段《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)內(nèi)容體系重構(gòu)主要包括基礎(chǔ)概念與理論模塊、總體規(guī)劃編制模塊、專項規(guī)劃編制模塊、詳細(xì)規(guī)劃編制模塊、規(guī)劃實施監(jiān)督管理模塊。理論(課堂)教學(xué)側(cè)重對土地利用規(guī)劃相關(guān)概念、理論、原則、編制方法等方面的介紹，依托在線優(yōu)質(zhì)教育資源，采取線上學(xué)習(xí)和線下學(xué)習(xí)混合，引入案例教學(xué)、討論教學(xué)等互動式教學(xué)方法；實踐(實習(xí))教學(xué)以某縣、某鄉(xiāng)、某村土地利用規(guī)劃成果編制或仿真實驗的實操過程為手段。同時，強(qiáng)調(diào)多元化教學(xué)評價方式改革，在傳統(tǒng)的期中、期末試卷考試基礎(chǔ)上，增加小組匯報、討論等學(xué)習(xí)過程性考核，并適當(dāng)增加其分值權(quán)重；實踐(實習(xí))教學(xué)的評價則注重學(xué)生的實際動手能力和溝通表達(dá)能力。通過對《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程內(nèi)容體系與教學(xué)模式的改革創(chuàng)新，以期能夠適應(yīng)新時期國土空間規(guī)劃復(fù)合型人才培養(yǎng)現(xiàn)實需要，不斷提升人才培養(yǎng)質(zhì)量。