劉 磊

一、 問(wèn)題與進(jìn)路

司法機(jī)關(guān)在政制(constitutional)結(jié)構(gòu)中的定位是法治建構(gòu)中的重要問(wèn)題，而政制結(jié)構(gòu)則會(huì)直接地塑造相應(yīng)的司法體制。(1)參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《新一輪司法改革的可能與限度》，載《政法論壇》2015年第5期。按照經(jīng)典“三權(quán)分立”純粹分權(quán)理論，以立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分立為基礎(chǔ)而形成的司法獨(dú)立，能夠忠實(shí)、有效地保證法律的實(shí)施。這種意義上的司法獨(dú)立是關(guān)于法院的“理想化模型”的核心所在。(2)參見(jiàn)[美]馬丁·夏皮羅：《法院：比較法上和政治學(xué)上的分析》，張生、李彤譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版。在當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境中，司法機(jī)關(guān)在政制結(jié)構(gòu)中的定位突出地體現(xiàn)為法院與地方黨政系統(tǒng)之間的關(guān)系。對(duì)此問(wèn)題，學(xué)術(shù)界形成了司法地方保護(hù)主義話語(yǔ)，認(rèn)為目前存在的主要問(wèn)題是司法的“地方化”，要加強(qiáng)法院在地方的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)“去地方化”，并且認(rèn)為這是重塑司法權(quán)威、維護(hù)司法公正的關(guān)鍵所在。近幾年的司法改革以司法權(quán)是中央事權(quán)為基本定位而展開(kāi)，這在一定程度上也體現(xiàn)了此種思路。不過(guò)，這并不意味著理論界所言的基于“去地方化”而加強(qiáng)“司法獨(dú)立”的主張與決策者的改革布局完全一致。

從研究范式來(lái)看，理論界主要采取個(gè)體本位范式來(lái)探究這一問(wèn)題。前面提及的司法地方保護(hù)主義話語(yǔ)在很大程度上遵循的也是此種范式。由個(gè)體本位看，法官以個(gè)體名義直接裁判，對(duì)外部社會(huì)承擔(dān)司法責(zé)任，不僅法官行權(quán)不應(yīng)受到內(nèi)部組織形態(tài)的約束，而且法院應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于外部體系架構(gòu)。個(gè)體本位范式的改革指向是實(shí)現(xiàn)以“法官獨(dú)立”為核心內(nèi)容的“法院獨(dú)立”。(3)參見(jiàn)蔣惠嶺：《“法院獨(dú)立”與“法官獨(dú)立”：一個(gè)中式命題的終結(jié)之辯》，載《法律科學(xué)》2015年第1期。采取個(gè)體本位范式認(rèn)識(shí)司法機(jī)關(guān)在中國(guó)政制結(jié)構(gòu)中的定位，會(huì)將這一問(wèn)題視為可以離開(kāi)外在體制架構(gòu)的普適性問(wèn)題，而忽視中國(guó)司法制度和體制架構(gòu)之間的內(nèi)在聯(lián)系。晚近以來(lái)，有學(xué)者對(duì)個(gè)體本位范式提出了質(zhì)疑，提倡采取整體本位范式來(lái)把握中國(guó)司法機(jī)關(guān)在政制結(jié)構(gòu)中的定位。例如，蘇力較早地采取整體性視角討論司法機(jī)關(guān)與中國(guó)共產(chǎn)黨之間的關(guān)系；(4)參見(jiàn)蘇力：《中國(guó)司法中的政黨》，載《法律和社會(huì)科學(xué)》(第1卷)，法律出版社2006年版，第256-284頁(yè)。喻中反思了“司法中心主義”存在的局限性，對(duì)中國(guó)的“司法—行政”關(guān)系模式、“治—綜治”取向的法治模式展開(kāi)討論；(5)參見(jiàn)喻中：《從“行政兼理司法”到“司法兼理行政”：我國(guó)“司法—行政”關(guān)系模式的變遷》，載《清華法學(xué)》2012年第5期；喻中：《從立法中心主義轉(zhuǎn)向司法中心主義？——關(guān)于幾種“中心主義”研究范式的反思、延伸與比較》，載《法商研究》2008年第1期；喻中：《論“治—綜治”取向的中國(guó)法治模式》，載《法商研究》2011年第3期。侯猛從政法傳統(tǒng)的角度研究了政法體制的形成過(guò)程、政法體制中的民主集中制、最高人民法院的功能定位等問(wèn)題；(6)參見(jiàn)侯猛：《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》，載《法學(xué)研究》2016年第6期；侯猛：《政法傳統(tǒng)中的民主集中制》，載《法商研究》2011年第1期；侯猛：《最高人民法院的功能定位：以其規(guī)制經(jīng)濟(jì)的司法過(guò)程切入》，載《清華法學(xué)》2006年第1期。劉忠從條塊關(guān)系角度探討了法院院長(zhǎng)的產(chǎn)生，研究了政法委的構(gòu)成與運(yùn)作；(7)參見(jiàn)劉忠：《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期；劉忠：《政法委的構(gòu)成與運(yùn)作》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第3期。陳柏峰從地方治理的角度討論了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)司法權(quán)行使產(chǎn)生的復(fù)雜影響，認(rèn)為要區(qū)分“治理性干預(yù)”和“腐敗性干預(yù)”這兩種不同類型的干預(yù)。(8)參見(jiàn)陳柏峰：《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的制度預(yù)防及其挑戰(zhàn)》，載《法學(xué)》2015年第7期。這些研究在不同程度以及不同側(cè)面采取了帶有整體性取向的研究范式。明確提出整體本位范式的是顧培東。在顧培東看來(lái)，中國(guó)法院建構(gòu)與運(yùn)行模式的實(shí)然狀態(tài)體現(xiàn)的是“法院整體本位”，無(wú)論是從憲法制度安排，還是從法院在政制結(jié)構(gòu)中的地位，抑或從司法生態(tài)來(lái)看，考察中國(guó)法院都更適宜采取法院整體本位。(9)參見(jiàn)顧培東：《法官個(gè)體本位抑或法院整體本位——我國(guó)法院建構(gòu)與運(yùn)行的基本模式選擇》，載《法學(xué)研究》2019年第1期。從域外研究來(lái)看，司法機(jī)關(guān)“不能被孤立地看待，而應(yīng)被視為作為政府權(quán)力的來(lái)源之一的大規(guī)模政治體系的組成部分”，(10)[美]歐文·費(fèi)斯：《如法所能》，師帥譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第68頁(yè)。其運(yùn)行模式深受特定的國(guó)家體制的影響,實(shí)際上普遍存在的模式是，審判是作為政權(quán)主體中的一部分來(lái)運(yùn)行的，而不是作為一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體存在的。(11)參見(jiàn)前引②，夏皮羅書，第29頁(yè)。就研究范式而言，本文采取的是整體本位范式，將法院的建構(gòu)和運(yùn)行置于中國(guó)整體的政制結(jié)構(gòu)和治理體系中來(lái)把握。在研究的具體操作化層面，文章以基層法院為研究對(duì)象，將基層法院置于縣域治理場(chǎng)域中展開(kāi)討論。

在我國(guó)的國(guó)家治理層級(jí)中，縣域治理具有基礎(chǔ)意義，構(gòu)成國(guó)家政權(quán)體系最為完整的基層結(jié)構(gòu)，“處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)”。(12)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第140頁(yè)?；鶎臃ㄔ禾幱诳h域治理的體制結(jié)構(gòu)之中，其運(yùn)作形態(tài)亦受此影響。實(shí)際上，最高人民法院也強(qiáng)調(diào)基層法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮在縣域治理中的作用。(13)參見(jiàn)周強(qiáng)：《在縣域治理中發(fā)揮好司法作用》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年7月21日。就影響基層法院運(yùn)行的體制因素而言，最為重要的是黨政體制。(14)參加景躍進(jìn)等主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第13頁(yè)以下。黨政體制中的法院和其他的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系與西方體制中法院和其他的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系存在顯著差別，這種結(jié)構(gòu)性關(guān)系構(gòu)成塑造中國(guó)各級(jí)法院基本運(yùn)行機(jī)理的體制性因素。中國(guó)的縣域治理具有明顯的統(tǒng)合性，這種統(tǒng)合性依托黨政體制展開(kāi)并實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)由黨委進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域治理的主體、資源等的整合與協(xié)調(diào)。在此意義上，從縣域治理的視角考察基層法院，能夠體現(xiàn)出整體性，而不會(huì)將基層法院的建構(gòu)和運(yùn)行視為孤立的問(wèn)題。

本文的分析表明，在縣域治理中，黨政體制是基層法院賴以建構(gòu)和運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性因素，基層法院所依托的條塊關(guān)系均在黨政體制中展開(kāi)。在這樣的結(jié)構(gòu)性因素影響下，以中央、司法系統(tǒng)、地方黨委系統(tǒng)為構(gòu)成要素的“一體雙軌”司法調(diào)節(jié)機(jī)制得以形成，一方面能夠保證地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的縣域治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的完整性，另一方面能夠保證基層法院有較大的獨(dú)立審判空間?？傮w而言，在基層實(shí)踐中，黨政體制對(duì)于保障司法機(jī)關(guān)一定程度上的獨(dú)立性起到積極作用，但在某些情況下也會(huì)存在一定程度的張力。對(duì)于此種張力，需要通過(guò)政治生態(tài)治理和司法體制改革加以調(diào)節(jié)和克服，而非通過(guò)單純強(qiáng)調(diào)“司法機(jī)關(guān)獨(dú)立”抑或“司法去地方化”就可以實(shí)現(xiàn)。進(jìn)而言之，從國(guó)家治理的制度邏輯來(lái)看，對(duì)于基層法院在政制結(jié)構(gòu)中的定位問(wèn)題，其方向并不在于將基層法院從地方黨政系統(tǒng)的影響中脫離。

二、 塊塊結(jié)構(gòu)中的基層法院

依循中國(guó)共產(chǎn)黨的組織原則，縣域治理是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的，無(wú)論是人大、政府、監(jiān)察委還是法院、檢察院，都在同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。基層法院是在由黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，人大、政府、監(jiān)察委為主要構(gòu)成部分的塊塊結(jié)構(gòu)中運(yùn)行。(15)黨的十九屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，此后經(jīng)由憲法確認(rèn)，形成了人民代表大會(huì)制度下的“一府一委兩院制”的新格局。監(jiān)察委的制度實(shí)踐還沒(méi)有長(zhǎng)期展開(kāi)，其中的實(shí)踐機(jī)理并未充分呈現(xiàn)。本文研究的是長(zhǎng)期歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基本邏輯具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，不會(huì)因設(shè)置監(jiān)察委而發(fā)生明顯改變，故在此暫不討論監(jiān)察委與法院的關(guān)系。

(一) 黨委對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)

基層法院與地方黨委之間的基本關(guān)系是：黨委領(lǐng)導(dǎo)法院，法院參與黨委統(tǒng)領(lǐng)的地方治理中。黨委對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，黨委通過(guò)“黨管干部”的組織人事原則實(shí)現(xiàn)對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)。法院系統(tǒng)實(shí)行干部雙重管理，即地方黨委和法院黨組共同管理，(16)參見(jiàn)《中共最高人民法院黨組關(guān)于各級(jí)人民法院黨組協(xié)助黨委管理法院干部的辦法》(法組字〔1984〕3號(hào))。其中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員采取以上級(jí)法院黨組為主、地方黨委協(xié)助管理的模式。(17)這種做法從1980年代后期即開(kāi)始在一些地區(qū)試行，《人民法院(第一個(gè)五年)改革綱要》指出，“肯定試點(diǎn)取得的成果，認(rèn)真研究試點(diǎn)中存在的問(wèn)題，提出解決的辦法”。就法院與地方治理的關(guān)系來(lái)看，最為重要的是黨委對(duì)法院院長(zhǎng)任命的影響。按照下管一級(jí)的干部管理原則，基層法院院長(zhǎng)的選任由市委主管決定，具體由市委組織部負(fù)責(zé)，市中院協(xié)管，縣級(jí)人大選舉產(chǎn)生。隨著法官法的出臺(tái)和修改，上級(jí)法院在下級(jí)法院院長(zhǎng)任命上的話語(yǔ)權(quán)更為突出。雖然正式?jīng)Q定者是市委，但是與市委相比，中院更為熟悉擬任基層法院院長(zhǎng)人選的情況，因此市委也會(huì)尊重中院的意見(jiàn)。盡管上級(jí)黨委對(duì)基層法院院長(zhǎng)選任有決定權(quán)，中院意見(jiàn)在基層法院院長(zhǎng)任命中起主導(dǎo)作用，不過(guò)基層法院同級(jí)地方黨委對(duì)法院院長(zhǎng)的選任有建議權(quán)。(18)參見(jiàn)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》(1995)第27條、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2002)第32條、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2019)第35條。在市委對(duì)基層法院院長(zhǎng)人選的考慮因素中，縣委的意見(jiàn)和建議會(huì)有重要影響。一般來(lái)說(shuō)，法院的院長(zhǎng)和黨組書記由同一人擔(dān)任。在黨組書記和院長(zhǎng)身份合一的情況下，為了避免可能出現(xiàn)的僵局，市委會(huì)重視縣委對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄔ涸洪L(zhǎng)人選的意見(jiàn)和建議，市中院也會(huì)就基層法院院長(zhǎng)人選問(wèn)題與縣委溝通。在實(shí)際操作中，基層法院院長(zhǎng)人選一般是市委、中院、縣委均能接受的人選。

第二，黨委通過(guò)法院黨組實(shí)現(xiàn)對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)。在對(duì)法院院長(zhǎng)人選任免話語(yǔ)權(quán)弱化的情況下，縣委對(duì)基層法院的影響力主要依靠黨的組織體系實(shí)現(xiàn)，其中最為重要的是設(shè)置在基層法院內(nèi)的黨組?；鶎臃ㄔ狐h組的實(shí)際功能非常廣泛，覆蓋了法院各個(gè)方面的重要工作。(19)筆者在調(diào)研中了解到，江蘇省H區(qū)的黨組工作規(guī)則規(guī)定的黨組會(huì)議研究決定事項(xiàng)包括：(1) 決定全院審判工作；(2) 決定全院隊(duì)伍建設(shè)的重大事項(xiàng)；(3) 決定本院物質(zhì)建設(shè)的重大事項(xiàng)；(4) 提出全院法官管理制度改革的意見(jiàn)；(5) 制定全院隊(duì)伍培訓(xùn)規(guī)劃和重要制度、措施；(6) 研究決定本院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制；(7) 研究確定提請(qǐng)區(qū)人大常委會(huì)任免的本院審委會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員人選；(8) 研究決定本院助理審判員的任免；(9) 指導(dǎo)院機(jī)關(guān)黨委和紀(jì)檢組的工作，定期聽(tīng)取機(jī)關(guān)黨委和紀(jì)檢組的工作匯報(bào)，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)；(10) 研究落實(shí)區(qū)委、區(qū)人大、上級(jí)法院交辦的其他事項(xiàng)。按照黨的組織原則，基層法院黨組是縣委的派出機(jī)構(gòu)，接受縣委的領(lǐng)導(dǎo)，法院黨組書記以及其他黨組成員由縣委決定。黨委通過(guò)對(duì)包括黨組書記在內(nèi)的黨組成員的任命，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)黨組對(duì)基層法院構(gòu)成約束?？h委與基層法院黨組之間存在制度性的聯(lián)系渠道，例如派員列席法院黨組會(huì)議、聽(tīng)取法院黨組書記報(bào)告履職情況、對(duì)法院黨組及其成員履職情況進(jìn)行考核。按照黨內(nèi)組織原則，基層法院黨組需要參與同級(jí)地方黨委的一些會(huì)議和活動(dòng)，主動(dòng)以多種方式向黨委遞交信息材料、請(qǐng)示匯報(bào)工作(如審判執(zhí)行業(yè)務(wù)專項(xiàng)報(bào)告，關(guān)于編制、職級(jí)、待遇、干部晉升等問(wèn)題的報(bào)告)，法院院長(zhǎng)以黨組書記身份參加黨委中心組學(xué)習(xí)，傳達(dá)黨委中心組會(huì)議要求。黨委和黨組的這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不僅為法院黨組貫徹黨委要求提供了制度性渠道，而且為法院黨組向黨委反映法院面臨的問(wèn)題、提出建議提供了制度性渠道。

第三，黨委通過(guò)政法委“歸口管理”實(shí)現(xiàn)對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)?！皻w口管理”是黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行重組，將職能相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)整合入黨的管理體系之中，依靠黨的對(duì)應(yīng)職能部門來(lái)具體實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。在對(duì)政法系統(tǒng)的歸口管理中，政法委的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是實(shí)施和確?？h委的領(lǐng)導(dǎo)作用；二是協(xié)調(diào)各政法部門的相互關(guān)系，防止權(quán)力運(yùn)行的“孤島化”。法院院長(zhǎng)是政法委員會(huì)成員(政法委副書記或者政法委委員)，法院可以通過(guò)政法委員會(huì)向黨委常委或者常委會(huì)報(bào)告，也可以直接向黨委常委或常委會(huì)請(qǐng)示、匯報(bào)。政法委的基本工作制度有協(xié)管干部制度、聯(lián)席會(huì)議制度、執(zhí)法監(jiān)督制度等。目前，政法委協(xié)管干部的職能已經(jīng)普遍弱化，這一職能實(shí)際上主要掌握在組織部門。聯(lián)席會(huì)議制度與執(zhí)法監(jiān)督制度之間存在一定的交集，這種交集主要體現(xiàn)為對(duì)各政法機(jī)關(guān)之間存在重大分歧，或者是政策性強(qiáng)、社會(huì)敏感度高、社會(huì)影響大的疑難、重大案件，召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)和督辦。在一些案件的協(xié)調(diào)和督辦過(guò)程中，政法委協(xié)調(diào)政法系統(tǒng)各機(jī)關(guān)以及政法系統(tǒng)以外的有關(guān)主體，推動(dòng)黨委決策的具體實(shí)施。近年來(lái)，由于政法委遭受較多批評(píng)，政法委的職能開(kāi)始轉(zhuǎn)變，案件協(xié)調(diào)職能弱化。隨著公檢法的專業(yè)分化日益深入，政法委員會(huì)人員少、財(cái)政撥款有限，對(duì)很多問(wèn)題無(wú)力顧及，協(xié)調(diào)能力存在不足。調(diào)研中了解到，許多縣級(jí)政法委的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，現(xiàn)在政法委對(duì)法院、檢察院的影響力已經(jīng)普遍較弱。

在上述幾個(gè)主要方面之外，縣委對(duì)基層法院的領(lǐng)導(dǎo)作用還體現(xiàn)在一系列考核中，例如文明城市創(chuàng)建考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)考核(上級(jí)法院黨組也抓下級(jí)法院的黨風(fēng)廉政工作)、法治縣(市、區(qū))建設(shè)考核等，這些考核均納入塊塊系統(tǒng)中開(kāi)展。鑒于法院在地方治理中的重要位置，黨委在考核中通常都會(huì)給法院比較高的評(píng)價(jià)。由于這些考核與年終獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，法院總體上愿意參加與考核相關(guān)的活動(dòng)。與此同時(shí)，這些考核也有助于黨政系統(tǒng)對(duì)法院形成一定程度上的約束。

(二) 人大對(duì)法院的監(jiān)督

各級(jí)人大常委會(huì)有“聽(tīng)取和審查本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報(bào)告”，“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表、受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的申訴和意見(jiàn)”，以及依法選舉或罷免“兩院”院長(zhǎng)、任免或撤銷“兩院”工作人員法律職務(wù)等法定職權(quán)。人大及其常委會(huì)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，人大對(duì)法院的監(jiān)督實(shí)際上也是黨委對(duì)法院發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的重要途徑。黨委可以通過(guò)在人大常委會(huì)設(shè)置的黨組以及在人大設(shè)置的黨的基層組織，確保黨的意志在人大得以體現(xiàn)。在人大代表的構(gòu)成中，來(lái)自行政系統(tǒng)的代表所占比例很高，人大在很大程度上也成為行政系統(tǒng)對(duì)基層法院進(jìn)行制約的重要渠道。

從法定權(quán)力和職責(zé)上看，人大對(duì)基層法院的監(jiān)督主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是任免基層法院人員。基層法院院長(zhǎng)由市委決定任命，但是在法定程序上，需要以縣委向人大提請(qǐng)任命建議的方式，經(jīng)過(guò)縣級(jí)人大選舉、表決?，F(xiàn)在的一般做法是實(shí)行等額選舉，就黨委推薦的唯一人選進(jìn)行投票?？h委除了可以通過(guò)黨的組織渠道向市委提出建議影響基層法院院長(zhǎng)人選之外，還可以通過(guò)人大施加影響。為了保證市委決定的人選在縣級(jí)人大會(huì)議上通過(guò)，人大常委會(huì)需要依靠地方黨委設(shè)置在人大的黨組織來(lái)開(kāi)展(開(kāi)會(huì)期間是臨時(shí)黨委、(20)臨時(shí)黨委的書記一般由縣委書記兼任，副書記一般由縣人大常委會(huì)主任、縣長(zhǎng)(一般同時(shí)是縣委常務(wù)副書記)兼任，委員包括縣人大常委會(huì)副主任、政協(xié)部分常委在內(nèi)。各代表團(tuán)的黨支部，閉會(huì)期間是人大常委會(huì)黨組)，對(duì)與會(huì)代表做工作，以確保擬任命人選得到代表們的廣泛認(rèn)同。在基層法院院長(zhǎng)人選問(wèn)題上，如果縣委(縣委在很大程度上會(huì)吸納縣域行政系統(tǒng)的意見(jiàn))與中院的分歧較大，中院卻執(zhí)意使用自己的人選，可能會(huì)在人大這一層面遇到阻礙。法院院長(zhǎng)人選能否以高票在人大會(huì)議上當(dāng)選，對(duì)其在該院以及在當(dāng)?shù)氐恼瓮艜?huì)有重要影響。此種政治威信不僅僅是象征性層面的，而且在某種程度上也會(huì)成為法院院長(zhǎng)在當(dāng)?shù)厮哂械恼文芰看笮〉闹匾碚?，?huì)影響到其實(shí)際工作的開(kāi)展。因此，一般來(lái)說(shuō)，基層法院院長(zhǎng)人選都會(huì)在市委、市中院、縣委三者之間的共識(shí)地帶產(chǎn)生。除此之外，基層法院副院長(zhǎng)(本級(jí)黨委決定，征求市中院黨組意見(jiàn))、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等中層干部(法院黨組決定，報(bào)同級(jí)黨委組織部審批)，審判員(法院黨組決定)均需經(jīng)由人大常委會(huì)任命。

二是審議基層法院工作報(bào)告。在人大的諸多監(jiān)督方式中，聽(tīng)取審議法院工作報(bào)告在政治象征層面以及實(shí)際效果層面均十分重要。為了確保法院工作報(bào)告能在人大會(huì)議順利且高票通過(guò)，各級(jí)法院都會(huì)采取多種工作方法。例如，在每年的人代會(huì)召開(kāi)前夕，法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員會(huì)對(duì)人大代表進(jìn)行拜訪、座談；在人代會(huì)上，法院會(huì)派出中層以上干部到代表討論組，旁聽(tīng)代表的意見(jiàn)和建議；在人代會(huì)后，法院會(huì)加大整理、辦理、回復(fù)人大代表的意見(jiàn)和建議的力度。除了由人大會(huì)議對(duì)法院年度工作報(bào)告進(jìn)行審議之外，人大常委會(huì)還會(huì)對(duì)法院的專題報(bào)告進(jìn)行審議，對(duì)法院副職的述職報(bào)告進(jìn)行評(píng)議。

三是通過(guò)監(jiān)察與司法委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱監(jiān)司委)實(shí)現(xiàn)常規(guī)性監(jiān)督。監(jiān)司委是設(shè)置在人大常委會(huì)內(nèi)的專業(yè)性工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)口聯(lián)系監(jiān)察、公安、法院、檢察院、司法行政、民政和民族、宗教、僑務(wù)等部門。人大常委會(huì)對(duì)法院的常規(guī)性監(jiān)督，如開(kāi)展執(zhí)法檢查、進(jìn)行專題調(diào)研評(píng)議、督促重要涉法涉訴信訪件辦理、督促法院糾正錯(cuò)誤判決等工作，由分管監(jiān)司委的副主任具體負(fù)責(zé)推動(dòng)實(shí)施。人大可以通過(guò)常委會(huì)或內(nèi)司委，審議、跟蹤、問(wèn)效法院對(duì)人大整改意見(jiàn)的落實(shí)情況。關(guān)于人大以何種方式對(duì)司法進(jìn)行監(jiān)督，在很長(zhǎng)一段時(shí)間中存在爭(zhēng)論。有論者認(rèn)為人大只能對(duì)司法機(jī)關(guān)的宏觀工作進(jìn)行原則性的監(jiān)督，而不能介入具體案件，否則會(huì)影響?yīng)毩⑺痉ā?21)參見(jiàn)李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》(下)，新華出版社2006年版，第487-565頁(yè)。

在很多情況下，人大對(duì)法院的監(jiān)督，實(shí)際上反映的是黨政系統(tǒng)的意志。一般來(lái)說(shuō)，人大常委會(huì)會(huì)自覺(jué)吸納黨委的施政要求，并通過(guò)人大系統(tǒng)表達(dá)和傳輸。人大在評(píng)議法院工作時(shí)，會(huì)把法院服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、廉政建設(shè)等情況作為重點(diǎn)評(píng)議內(nèi)容。這些工作往往事關(guān)黨委的中心工作，是對(duì)黨委總體工作部署的具體實(shí)施。人大對(duì)這些工作進(jìn)行評(píng)議，既能夠得到縣委的支持，也能夠引導(dǎo)基層法院的工作重點(diǎn)。在另一層面，人大對(duì)法院的監(jiān)督反映的是以人大代表為中介的地方“民意”的表達(dá)和監(jiān)督意志。人大代表提建議案是人大對(duì)法院進(jìn)行監(jiān)督的重要方式，也會(huì)成為法院參與地方治理的重要?jiǎng)右?。例如，湖北省C區(qū)法院針對(duì)部分農(nóng)村人大代表希望法院多到農(nóng)村開(kāi)展法制宣傳的提案，召開(kāi)黨組會(huì)專題研究具體落實(shí)方案，陸續(xù)出臺(tái)一系列規(guī)定，定期開(kāi)展法律宣傳、巡回審判、庭審觀摩等活動(dòng)。

鑒于人大的重要地位，法院也會(huì)積極采取多種方式密切與人大及人大代表的聯(lián)系。例如走訪人大代表、舉行法院開(kāi)放日活動(dòng)、組織代表旁聽(tīng)評(píng)議庭審、召開(kāi)座談會(huì)。從法院的角度看，積極主動(dòng)與人大及其常委會(huì)、人大代表建立聯(lián)系，有益于法院工作的開(kāi)展，尤為突出地體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是增加人大對(duì)法院工作的了解和支持。例如，法院在人大會(huì)議上的工作報(bào)告能夠高票通過(guò)，可以借助人大代表的社會(huì)關(guān)系資源有效化解糾紛。二是構(gòu)建與社會(huì)公眾進(jìn)行溝通的媒介。在當(dāng)前司法公信力不高、涉訴信訪壓力大的情況下，法院可以通過(guò)人大代表這一特殊群體搭建與社會(huì)公眾進(jìn)行溝通的橋梁。

(三) 政府與法院的互動(dòng)

法院與行政系統(tǒng)之間的聯(lián)系主要發(fā)生在幾個(gè)方面：一是審理行政訴訟案件，二是受理非訴行政執(zhí)行案件，三是法院在人財(cái)物等方面對(duì)地方行政系統(tǒng)的依賴，四是法院在執(zhí)法辦案過(guò)程中需要得到地方行政系統(tǒng)的支持。前兩個(gè)方面主要體現(xiàn)為法院對(duì)行政系統(tǒng)的制約，后兩個(gè)方面主要體現(xiàn)為法院對(duì)行政系統(tǒng)的依賴。實(shí)際上，無(wú)論是哪一個(gè)方面，法院與行政系統(tǒng)之間總體上呈現(xiàn)良性互動(dòng)的狀態(tài)。

按照行政訴訟法的規(guī)定，基層法院管轄第一審行政案件，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的第一審行政案件由中院管轄，基層法院受理的第一審行政案件的行政主體主要是縣級(jí)各行政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在對(duì)這類行政訴訟案件的審理中，基層法院通常不會(huì)對(duì)各行政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為實(shí)行剛性制約。在行政訴訟案件審理上，協(xié)調(diào)撤訴率高、行政機(jī)關(guān)被判敗訴率低是普遍現(xiàn)象。近年來(lái)，對(duì)行政訴訟案件的考核導(dǎo)向已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再考核行政訴訟案件的協(xié)調(diào)撤訴率。盡管如此，行政訴訟案件實(shí)際的協(xié)調(diào)撤訴率依然很高。無(wú)論是行政訴訟案件的審理還是非訴行政執(zhí)行案件的審理，法院都沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)行政機(jī)關(guān)施加剛性制約的傾向，而是會(huì)通過(guò)多種渠道增進(jìn)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)。例如，以召開(kāi)行政機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議、發(fā)送司法建議、組織座談交流、開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等相對(duì)帶有柔性的方式，注重行政爭(zhēng)議“實(shí)質(zhì)性化解”，而不是簡(jiǎn)單采取一紙判決的方式督促行政機(jī)關(guān)依法行政。這表明在司法實(shí)踐中，司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系并不是行政訴訟法所預(yù)設(shè)的由司法主導(dǎo)的對(duì)抗—沖突關(guān)系，行政審判實(shí)踐也不是“封閉對(duì)抗型行政審判模式”。(22)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《開(kāi)放合作型行政審判模式之建構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2013年第1期。實(shí)際上，行政庭成為法院與行政系統(tǒng)建立聯(lián)系的重要紐帶，便于法院與行政系統(tǒng)建立互惠性、經(jīng)常性的互動(dòng)。目前，許多地方在嘗試推行行政案件集中管轄、交叉管轄，這一舉措如果得到全面推廣，會(huì)對(duì)大多數(shù)基層法院與當(dāng)?shù)匦姓到y(tǒng)之間的關(guān)系產(chǎn)生影響。

廣為學(xué)界詬病的是法院在人財(cái)物方面受制于地方政府?，F(xiàn)在的實(shí)際情形是，地方政府在人財(cái)物方面對(duì)法院所能構(gòu)成的約束在逐漸弱化，各級(jí)法院在人財(cái)物方面的自主性日益增強(qiáng)。基層法院增編需要逐層報(bào)中央編委、編辦批準(zhǔn)，僅編制內(nèi)用編需要報(bào)地方編辦核準(zhǔn)；(23)參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的通知》，廳字〔2002〕7號(hào)。2004年以后，主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)初任法官一律實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一招考，考錄工作由省委組織部主管，基層法院進(jìn)人計(jì)劃報(bào)高院，由高院統(tǒng)一審核匯總，報(bào)省委組織部審批，統(tǒng)一向社會(huì)公布，分?jǐn)?shù)由高院商省委組織部確定，擬錄取名單經(jīng)高院審核，報(bào)省委組織部審批。至于財(cái)政方面，目前各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)保障采取的是“多級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)”的差異供給模式，(24)參見(jiàn)左衛(wèi)民等：《中國(guó)基層法院司法財(cái)政變遷實(shí)證研究(1949—2008)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第341-345頁(yè)。分別由中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、市級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政予以保障。近幾年的司法改革推行省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)一管理，但是在改革舉措全面落實(shí)之前，地方財(cái)政對(duì)于法院依然有一定的意義，法院會(huì)積極與地方黨委、政府溝通，爭(zhēng)取獲得地方財(cái)政更多的支持。隨著法院在地方治理中的地位日益持重，地方政府一般來(lái)說(shuō)會(huì)在財(cái)政能力承受范圍之內(nèi)盡可能地給法院提供較為充分的財(cái)政保障。法院在日常的執(zhí)法辦案和運(yùn)行管理中需要地方行政系統(tǒng)的支持配合。例如，在化解“執(zhí)行難”、處理突發(fā)事件、應(yīng)對(duì)涉法涉訪、開(kāi)展基礎(chǔ)建設(shè)、調(diào)整工資和福利待遇、返還經(jīng)費(fèi)等方面，法院會(huì)積極通過(guò)地方黨委或政法委獲得行政系統(tǒng)的支持。

三、 條塊互動(dòng)中的基層法院

縣域治理并非只是在塊塊層面展開(kāi)，也會(huì)受到塊塊的層級(jí)性以及條線關(guān)系的影響。法院系統(tǒng)的“條條”與地方“塊塊”之間并不是分立關(guān)系，而是形成“條塊結(jié)合”的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，基層法院的運(yùn)行亦受到此種互動(dòng)結(jié)構(gòu)的影響。

(一) 上下級(jí)法院關(guān)系的權(quán)力架構(gòu)

按照憲法和人民法院組織法的規(guī)定，上下級(jí)法院之間是“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”的關(guān)系。對(duì)上下級(jí)法院關(guān)系的這種定位，主要是基于審級(jí)關(guān)系作出的界定，指的是因上訴、再審、死刑核準(zhǔn)、減輕處罰核準(zhǔn)等與審級(jí)相關(guān)的審判關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行中，上下級(jí)法院之間的關(guān)系并不是審級(jí)關(guān)系所能完全涵蓋的。若要理解上下級(jí)法院在實(shí)踐中呈現(xiàn)的關(guān)系，需要將之置于黨政體制中來(lái)認(rèn)識(shí)。

上下級(jí)法院關(guān)系經(jīng)歷了由相對(duì)疏遠(yuǎn)到日趨緊密的變化過(guò)程。從條塊關(guān)系的角度看，法院的人員選任和工作管理由縣委占支配地位逐漸轉(zhuǎn)向由中院占支配地位，條條的影響力超過(guò)塊塊的影響力。這個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)以1995年法官法頒布和2001年法官法修訂為標(biāo)志。2001年法官法關(guān)于擔(dān)任法官的必備條件中第6項(xiàng)規(guī)定：“高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)具有法律專業(yè)知識(shí)，從事法律工作滿二年，其中擔(dān)任高級(jí)人民法院、最高人民法院法官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿三年；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位或者非法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位具有法律專業(yè)知識(shí)，從事法律工作滿一年，其中擔(dān)任高級(jí)人民法院、最高人民法院法官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿二年?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于印發(fā)〈關(guān)于貫徹中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政法干部隊(duì)伍建設(shè)的決定》建設(shè)一支高素質(zhì)法官隊(duì)伍的若干意見(jiàn)〉的通知》(法發(fā)〔1999〕22號(hào))進(jìn)一步明確規(guī)定：“法院的主要領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有法官任職資格?！边@一規(guī)定極大地限縮了地方黨委對(duì)同級(jí)法院院長(zhǎng)人選的影響，地方黨委不再具有對(duì)法院院長(zhǎng)人選的實(shí)質(zhì)性決定權(quán)，而“上級(jí)人民法院黨組協(xié)助管理”這一權(quán)力則成為實(shí)質(zhì)性權(quán)力。除了法官法和最高人民法院文件強(qiáng)化了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院院長(zhǎng)人選的影響力之外，黨的有關(guān)干部任職管理的規(guī)定也強(qiáng)化了上級(jí)法院的影響力，其中非常重要的是關(guān)于實(shí)行異地交流任職的規(guī)定。如2006年8月6日中共中央辦公廳頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中規(guī)定，異地交流任職的重點(diǎn)對(duì)象是“縣級(jí)以上地方黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員及其他領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的正職領(lǐng)導(dǎo)成員”。目前，基層法院的普遍情況是法院院長(zhǎng)的籍貫多是本市其他區(qū)縣，這就減少了法院院長(zhǎng)與法院所在地的聯(lián)系，降低了地方黨政系統(tǒng)與擬任人選的熟悉程度，從而便于中院下派干部任職。

條條系統(tǒng)的強(qiáng)化增加了法院系統(tǒng)自上而下的支配力，使得法院管理體制的縱向一體化特點(diǎn)日益顯現(xiàn)。下級(jí)法院的權(quán)力向上級(jí)法院集中，地方法院的權(quán)力向最高人民法院集中，從而形成了一種上命下從的金字塔形的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。正是依靠這種管理體制，一方面經(jīng)由最高人民法院吸納的中央意志能夠在法院系統(tǒng)順利傳遞；另一方面各級(jí)地方法院可以提升法院在同級(jí)政權(quán)體系中的地位，增強(qiáng)司法權(quán)的獨(dú)立性，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的中央事權(quán)屬性。

(二) 法院系統(tǒng)對(duì)縣域治理任務(wù)的識(shí)別與傳輸

縣域治理并不是孤立的，而是嵌在上下級(jí)關(guān)系之中。某一個(gè)縣的治理任務(wù)，既有其特殊性，同時(shí)也是上一級(jí)黨委政府治理任務(wù)的重要組成部分。與上一級(jí)黨委政府相比，縣級(jí)黨委政府主要是執(zhí)行者，上一級(jí)的治理任務(wù)一般也需要通過(guò)縣域政權(quán)體系推動(dòng)和實(shí)施。這樣一來(lái)，基層法院與縣域治理的關(guān)系就會(huì)變得比較復(fù)雜，如何識(shí)別、吸納、傳遞縣域治理的“大局”便會(huì)成為基層法院經(jīng)常面臨的問(wèn)題?！按缶帧痹诳h域治理中也被稱為“中心工作”或者“政治任務(wù)”。來(lái)自各個(gè)層級(jí)的要求都可能在縣域治理中成為影響“大局”的“中心工作”或“政治任務(wù)”。有效識(shí)別“中心工作”或“政治任務(wù)”是基層法院在縣域治理中發(fā)揮作用的前提。目前，被學(xué)術(shù)界普遍詬病的是地方黨政系統(tǒng)干預(yù)司法個(gè)案。然而，從對(duì)一些基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員、一線法官的訪談來(lái)看，現(xiàn)在地方黨委政府出于縣域治理考量，通過(guò)縣級(jí)黨政系統(tǒng)的制度性渠道影響司法個(gè)案的情況很少發(fā)生。不過(guò)，這并不意味著縣域治理考量不會(huì)進(jìn)入基層法院的工作之中。實(shí)際上，這種吸納和傳輸日益主要依靠法院系統(tǒng)的自主吸收和轉(zhuǎn)化。一方面，上下級(jí)法院之間存在審判業(yè)務(wù)上的聯(lián)系；另一方面，黨委通過(guò)設(shè)置在同級(jí)法院的黨組保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)力。由此，縣域治理任務(wù)不僅會(huì)通過(guò)縣級(jí)黨政系統(tǒng)對(duì)基層法院產(chǎn)生影響，還會(huì)通過(guò)嵌入黨政體制的上下級(jí)法院關(guān)系產(chǎn)生影響。

由于存在“司法中心主義”“司法地方保護(hù)主義”等強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)的影響，為了避免可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，縣委更傾向于通過(guò)黨的組織渠道將縣域治理考量傳遞到上級(jí)黨委，經(jīng)由市委傳遞到市中院，再經(jīng)由市中院傳遞到基層法院；在有些重要問(wèn)題上，如果市委難以權(quán)衡其中的風(fēng)險(xiǎn)或利弊，會(huì)進(jìn)一步向省委反映，由省委作出權(quán)衡，進(jìn)而經(jīng)由省委轉(zhuǎn)化為省高院的司法政策，再通過(guò)省高院的司法政策指導(dǎo)下級(jí)法院的審判執(zhí)行業(yè)務(wù)工作。除此之外，塊塊系統(tǒng)有其他可以制約條條系統(tǒng)的方法。例如，在具體操作中，地方黨委可以通過(guò)“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流”的方式，將不積極配合地方治理體系總體工作布局的法院院長(zhǎng)調(diào)到其他地方任職。(25)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》(2006)第4條規(guī)定，“交流的對(duì)象主要是下列人員：(一) 因工作需要交流的；(二) 需要通過(guò)交流鍛煉提高領(lǐng)導(dǎo)能力的；(三) 在一個(gè)地方或者部門工作時(shí)間較長(zhǎng)的；(四) 按照規(guī)定需要回避的；(五) 其他原因需要交流的”。

在實(shí)踐中，對(duì)于地方治理“大局”的判斷實(shí)際上是一種政治判斷。對(duì)此，最高人民法院時(shí)任院長(zhǎng)肖揚(yáng)曾言：“大局與政治密不可分的，凡屬全局性的問(wèn)題，都具有重大的政治意義。因此，大局意識(shí)在很大程度上又往往表現(xiàn)為政治意識(shí)，兩者在本質(zhì)要求上是一致的……大局不是平面的，而是立體的；不是局部的，而是全局的；不是靜止的，固定不變的，而是不斷發(fā)展變化的。”(26)肖揚(yáng)：《審時(shí)度勢(shì) 因勢(shì)利導(dǎo) 把握隊(duì)伍建設(shè)主動(dòng)權(quán)》，載最高人民法院辦公廳編：《最高人民法院歷任院長(zhǎng)文選》，人民法院出版社2010年版，第297頁(yè)。最高院、省高院出臺(tái)的一系列司法政策，從宏觀上指導(dǎo)司法實(shí)踐，增強(qiáng)各級(jí)法院對(duì)社會(huì)治理大局的宏觀把握和駕馭能力，其中既有地方大局和全國(guó)大局的關(guān)系，也有條條和塊塊的關(guān)系。對(duì)于在當(dāng)?shù)厥裁词谴缶?、什么不是大局，什么是地方保護(hù)主義、什么不是地方保護(hù)主義，基層法院缺乏充分的政治能力和相關(guān)知識(shí)，法官對(duì)政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體趨勢(shì)和要求往往缺少宏觀把握能力，通常需要由地方黨委根據(jù)多方面因素綜合考量取舍并傳輸?shù)椒ㄔ合到y(tǒng)。一般而言，即便地方黨委對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出一定的判斷和選擇，為避免因“干預(yù)司法”而出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)，黨委一般只是在法律框架內(nèi)提出原則性意見(jiàn)，而不會(huì)對(duì)案件的具體處理給出結(jié)論。

(三) “一體雙軌”的司法調(diào)節(jié)機(jī)制

法院系統(tǒng)自上而下的調(diào)控力增強(qiáng)，并不意味著地方各級(jí)法院脫離了黨政系統(tǒng)的影響。實(shí)際上，法院“條條”關(guān)系強(qiáng)化的內(nèi)在邏輯依然從屬于黨政體制中“條塊”關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整。法院系統(tǒng)自上而下貫徹執(zhí)行力的增強(qiáng)，為中央依托法院系統(tǒng)調(diào)整條塊關(guān)系、調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系提供了重要渠道。在我國(guó)，中央出臺(tái)的制度和政策在地方實(shí)施之前，需要各層級(jí)政權(quán)體系對(duì)制度和政策進(jìn)行細(xì)化、調(diào)適。在此過(guò)程中，發(fā)揮細(xì)化、調(diào)適功能的主要是省級(jí)和市級(jí)。具體到司法問(wèn)題上，最高人民法院出臺(tái)的相關(guān)政策要求，經(jīng)過(guò)省高院、市中院的細(xì)化和調(diào)適，成為縣級(jí)政權(quán)體系(包括基層法院)行為的具體依據(jù)。在各層級(jí)法院中，最高人民法院發(fā)揮著圍繞黨和國(guó)家政策制定并推動(dòng)實(shí)施司法政策的職能，高級(jí)法院、中級(jí)法院充當(dāng)最高人民法院的“政策助手”，(27)參見(jiàn)杜豫蘇：《上下級(jí)法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第181頁(yè)。基層法院主要扮演具體實(shí)施相應(yīng)司法政策的角色。

在黨政體制中，以民主集中制為基礎(chǔ)，依托條塊關(guān)系，形成了“一體雙軌”的司法調(diào)節(jié)機(jī)制，保障司法權(quán)的中央事權(quán)屬性的實(shí)現(xiàn)。這里所言的“一體”是指中央，“雙軌”是指司法系統(tǒng)與地方黨委系統(tǒng)。根據(jù)不同時(shí)期的需要，“一體雙軌”司法調(diào)節(jié)機(jī)制通過(guò)司法系統(tǒng)調(diào)節(jié)中央和地方的關(guān)系，調(diào)整地方治理結(jié)構(gòu)，確?；鶎铀痉ㄗ罱K不偏離中央事權(quán)屬性。一方面是最高人民法院吸收中央對(duì)各個(gè)時(shí)期條塊關(guān)系、中央與地方關(guān)系的要求，將之體現(xiàn)在一系列司法政策中，通過(guò)各級(jí)法院貫徹司法政策，實(shí)現(xiàn)以司法手段調(diào)控條塊關(guān)系、調(diào)節(jié)中央與地方的關(guān)系。另一方面是中央依靠黨的組織體系和紀(jì)律規(guī)范，要求省、市、縣各級(jí)地方黨委將中央的要求吸收到本層級(jí)的決策中，并將其中的一些事務(wù)上升為本層級(jí)的政治任務(wù)，通過(guò)同級(jí)法院黨組將本層級(jí)政治任務(wù)傳遞到法院，法院根據(jù)接收到的要求調(diào)整審判執(zhí)行的尺度。在“一體雙軌”司法調(diào)節(jié)機(jī)制中，法院的條條系統(tǒng)并不處于完全獨(dú)立的位置，而是受中央以及地方黨委影響，形成、傳輸和實(shí)施體現(xiàn)政治意志的司法政策。例如2003年8月，江蘇省N市市委為了貫徹黨的十六大“關(guān)于切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題”的指示精神，在全市范圍開(kāi)展了案件集中執(zhí)行活動(dòng)，A區(qū)區(qū)委按照市委的要求在本轄區(qū)開(kāi)展工作部署，A區(qū)法院響應(yīng)市委和區(qū)委的部署，開(kāi)展集中執(zhí)行活動(dòng)，經(jīng)過(guò)70余天的奮戰(zhàn)，列入集中執(zhí)行活動(dòng)的176件重點(diǎn)案件被攻克144件，執(zhí)結(jié)標(biāo)的380萬(wàn)元。

需要指出的是，這樣的調(diào)節(jié)機(jī)制也能夠成為基層法院克服地方黨委政府不當(dāng)干預(yù)的重要機(jī)制。例如，由于面臨征地拆遷的壓力，江蘇省無(wú)錫市委曾經(jīng)要求無(wú)錫兩級(jí)法院對(duì)在該地發(fā)生的與征地拆遷有關(guān)的行政案件不立不裁。江蘇省高院于2014年3月向省人大常委會(huì)專題匯報(bào)了全省法院行政審判工作，行政審判中存在的不立不裁、過(guò)度協(xié)調(diào)以及行政機(jī)關(guān)敗訴率過(guò)低等問(wèn)題引起了人大代表的關(guān)注，當(dāng)時(shí)的省委書記、省人大常委會(huì)主任明確要求全省法院主動(dòng)適應(yīng)深化司法體制改革的要求，全省行政機(jī)關(guān)要增強(qiáng)接受司法監(jiān)督的自覺(jué)性，積極配合各級(jí)法院依法履行行政審判職能，尊重法院提出的解決問(wèn)題方案，配合支持法院解決不立不裁等問(wèn)題。2014年5月，江蘇省高院到無(wú)錫進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，與當(dāng)?shù)攸h委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)面交換意見(jiàn)，要求無(wú)錫兩級(jí)法院以“依法受理、依法裁判”為原則，積極穩(wěn)妥地疏導(dǎo)一批、判決一批、化解一批，徹底清理，不留死角。同時(shí)，省高院黨組還派出專門工作組，進(jìn)駐無(wú)錫進(jìn)行駐點(diǎn)督辦。截至2014年10月底，無(wú)錫地區(qū)行政不立不裁案件已經(jīng)徹底得到清理。(28)參見(jiàn)《積極推進(jìn)管轄制度改革 努力破解行政審判工作難題——在全國(guó)法院行政審判工作視頻會(huì)議上的交流發(fā)言》，載《江蘇省高級(jí)人民法院公報(bào)》(第6輯)，法律出版社2015年版。

不僅如此，這種“一體雙軌”司法調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)于化解跨區(qū)域案件中的地方保護(hù)主義也具有積極意義?；鶎臃ㄔ簩徖淼慕^大多數(shù)民事、刑事、行政案件基本是同一縣域范圍內(nèi)主體之間發(fā)生的糾紛，而不太會(huì)溢出縣域范圍，然而有相當(dāng)部分的商事案件會(huì)溢出縣域范圍，涉及跨區(qū)域的不同主體，再加之商事案件對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有明顯影響，案件審理中也更易出現(xiàn)地方保護(hù)主義。從對(duì)審理商事案件的基層法院法官訪談了解的情況看，商事案件審理中的地方保護(hù)主義經(jīng)常出現(xiàn)，而且多會(huì)對(duì)案件公正審理產(chǎn)生消極影響，由此就會(huì)產(chǎn)生一對(duì)矛盾：一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求打破區(qū)域之間的壁壘，商事法律的統(tǒng)一性要求也會(huì)比較高；另一方面，在既有制度結(jié)構(gòu)中，基層法院無(wú)法對(duì)跨區(qū)域的其他市、縣黨政系統(tǒng)直接施加影響，較為缺乏自主應(yīng)對(duì)此種地方保護(hù)主義的能力。在這種情況下，“一體雙軌”司法調(diào)節(jié)機(jī)制在很大程度上有助于化解跨區(qū)域案件中的地方保護(hù)主義，從而保障法律的普適性。對(duì)于此類案件，基層法院以及法官采取的主要方法或策略是，對(duì)于本市范圍內(nèi)、跨不同縣(區(qū)、市)的案件，將地方保護(hù)主義問(wèn)題反映至中院，由中院向?qū)?yīng)縣級(jí)政府作批示；對(duì)于本省范圍內(nèi)、跨不同地級(jí)市的案件，則將地方保護(hù)主義問(wèn)題反映至高院，由高院向?qū)?yīng)地級(jí)市政府作批示；至于跨省域案件中的地方保護(hù)主義，則可以通過(guò)層報(bào)最高法院解決。對(duì)于本省范圍內(nèi)的案件，一般而言層報(bào)至高院一級(jí)即可解決。當(dāng)然，由于是層報(bào)上級(jí)法院，所耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，可能不利于正義的及時(shí)實(shí)現(xiàn)。正因如此，從司法體制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，省級(jí)統(tǒng)管是解決跨區(qū)域案件中地方保護(hù)主義的治本之策，但這一改革舉措的徹底實(shí)施仍需時(shí)日，無(wú)法一蹴而就。

從司法調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)看，基層法院實(shí)施中央的要求、依法行使司法權(quán)，不只是依靠最高人民法院自上而下傳輸，也依靠地方黨委系統(tǒng)。2016年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》就明確了黨政主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)第一責(zé)任人。各級(jí)地方黨委并不是完全被動(dòng)地吸收中央的要求，而是根據(jù)中央要求的強(qiáng)度、組織紀(jì)律手段的剛性程度，將當(dāng)?shù)鼐唧w情況融入傳輸過(guò)程，或者將政策執(zhí)行過(guò)程中遇到的困難通過(guò)組織渠道逐級(jí)向上級(jí)黨委和中央反映，從而促成條塊關(guān)系的調(diào)整。這一點(diǎn)在行政案件審判中體現(xiàn)得尤為明顯。基層法院若要通過(guò)審判(特別是行政審判)順利實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，需要得到黨委的支持。近年來(lái)，隨著法治建設(shè)日益成為中央關(guān)注的重點(diǎn)，不少地方建立了“法治縣(市、區(qū))”考核體系。2006年江蘇省政法委將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴納入“法治江蘇合格縣(市、區(qū))”考核體系，將之作為縣(市、區(qū))黨委法治建設(shè)工作的重要內(nèi)容。正是通過(guò)將有關(guān)行政審判的一些要求納入各級(jí)黨委政府的關(guān)注點(diǎn)和議題之中，行政審判活動(dòng)的開(kāi)展才能得到保障。

四、 黨政體制中的司法機(jī)關(guān)

上文細(xì)致呈現(xiàn)了基層法院與地方黨政系統(tǒng)、基層法院與上級(jí)法院之間的互動(dòng)形態(tài)以及具體機(jī)制的深層的制度邏輯。對(duì)這種制度邏輯的把握，我們需要進(jìn)入黨政體制主導(dǎo)的國(guó)家治理體系之中來(lái)理解。

(一) 黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的一元化領(lǐng)導(dǎo)

黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)社會(huì)面臨整體性危機(jī)的背景下形成的政治運(yùn)行機(jī)制。中國(guó)一度形成政黨與國(guó)家、政黨與社會(huì)、國(guó)家與社會(huì)高度整合的“總體性社會(huì)”，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，國(guó)家治理模式隨之調(diào)整，改革前的總體性支配權(quán)力為技術(shù)化的治理權(quán)力取代。(29)參見(jiàn)渠敬東等：《從總體支配到技術(shù)治理：基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。然而，中國(guó)的黨與國(guó)家、黨與社會(huì)、國(guó)家與社會(huì)之間并未變?yōu)榉蛛x關(guān)系，依然存在較高程度的整合，形成了以黨為中心的緊密聯(lián)系的治理體系，這種治理體系帶有顯著的一體化的組織結(jié)構(gòu)特征，有助于完成超常規(guī)的戰(zhàn)略任務(wù)。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”

黨政體制形成了分權(quán)結(jié)構(gòu)與集權(quán)結(jié)構(gòu)并存，以集權(quán)結(jié)構(gòu)為主導(dǎo)的格局。分權(quán)結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)相互制衡，集權(quán)結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)相互協(xié)調(diào)、配合以形成合力。就地方治理而言，集權(quán)結(jié)構(gòu)主要有兩層含義：一是地方黨委有對(duì)同級(jí)政權(quán)組織體系的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，地方治理權(quán)由黨委掌握；二是黨中央對(duì)各級(jí)地方黨委掌握治理權(quán)的方式和程度有最終決定權(quán)，即“全黨服從中央”。在這兩者中，前者也是后者的重要實(shí)現(xiàn)方式。(30)把各級(jí)黨委拋開(kāi)，服從黨中央就名存實(shí)亡。參見(jiàn)《彭真年譜》(第3卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第295頁(yè)。這里所言的分權(quán)結(jié)構(gòu)是指國(guó)家機(jī)構(gòu)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成分工而非分立的關(guān)系模式，黨的組織體系是不同國(guó)家機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)配合的重要機(jī)制。在這樣的體制中，司法體制改革所要面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題是如何“把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，同審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)”。(31)前引，習(xí)近平書，第131頁(yè)。

黨對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)力的維系，依托三個(gè)層面的重要機(jī)制。一是憲法及法律、黨內(nèi)法規(guī)共同設(shè)置的權(quán)威結(jié)構(gòu)。嵌入黨政體制的法院與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)都是在雙重制度中運(yùn)行：一套是以憲法為基礎(chǔ)所設(shè)定的國(guó)家法律制度，另一套是黨內(nèi)規(guī)范性文件所設(shè)定的黨的組織制度。在一般的具體業(yè)務(wù)中，主要是前一套制度發(fā)揮作用。后一套制度主要體現(xiàn)為黨通過(guò)在法院設(shè)立黨的基層組織以及黨組，將黨的組織體系和紀(jì)律規(guī)范延伸到法院。對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而言，最為重要的是法院黨組。(32)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》(2015)第3條第4項(xiàng)使用的是“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”一詞，此后頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》(2019)將試行條例中有關(guān)黨組的“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”改為“領(lǐng)導(dǎo)作用”。關(guān)于黨組在非黨組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨的十六大修改的黨章中第一次提出，十八大修改的黨章中沿用這一表述。二是基于共產(chǎn)黨掌握的各種資源所形成的利益配置機(jī)制。在黨掌握的資源中，最為重要的是對(duì)人員任用的決定權(quán)，亦即“黨管干部”。黨管干部采取的是分級(jí)管理、層層負(fù)責(zé)、適當(dāng)下放人事管理權(quán)的方式，不同層級(jí)的法院院長(zhǎng)、同一法院內(nèi)不同級(jí)別的干部，分別被納入相應(yīng)的干部管理序列，接受一級(jí)黨委管理。除人事權(quán)外，各級(jí)黨委還掌握編制、福利待遇等方面的最終決定權(quán)。三是“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的意識(shí)形態(tài)。無(wú)論是中央、地方各級(jí)黨委，還是法院系統(tǒng)，都會(huì)強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”“服務(wù)大局”等話語(yǔ)，這種話語(yǔ)在很大程度上會(huì)塑造中國(guó)法院的運(yùn)作形態(tài)。

(二) 中央 — 地方關(guān)系與條塊關(guān)系

對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，處理中央與地方關(guān)系的一個(gè)重要的憲法原則是“兩個(gè)積極性”。中央與地方關(guān)系可以進(jìn)一步延伸到各級(jí)地方上下級(jí)關(guān)系?！皟蓚€(gè)積極性”是動(dòng)態(tài)的，而非靜態(tài)的，不同時(shí)期中央和地方“積極性”的定位會(huì)有調(diào)整。這種動(dòng)態(tài)調(diào)整主要依靠條塊關(guān)系調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)，并且最終要體現(xiàn)在縣一級(jí)。(33)政策要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況具體化，誰(shuí)來(lái)“化”？主要是縣委。參見(jiàn)《陳云文選》(第3卷)，人民出版社1995年版，第31頁(yè)?？h一級(jí)的積極性直接關(guān)系到中央與地方關(guān)系調(diào)整的成效以及社會(huì)治理效果。

在具體的運(yùn)行過(guò)程中，中央與地方關(guān)系的調(diào)節(jié)是通過(guò)條塊關(guān)系變動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。在中國(guó)的黨政體制中，通常講的“條塊關(guān)系”是在強(qiáng)調(diào)“以塊為主”的基本格局下，通過(guò)條條系統(tǒng)的權(quán)力收縮與擴(kuò)張，動(dòng)態(tài)平衡中央與地方的關(guān)系，調(diào)整地方治理的權(quán)力格局，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。在條塊關(guān)系中之所以強(qiáng)調(diào)“以塊為主”，與共產(chǎn)黨組織體系的運(yùn)行原則有緊密關(guān)聯(lián)。每個(gè)條條內(nèi)部都會(huì)設(shè)置黨組(特殊情況會(huì)設(shè)置黨組性質(zhì)的黨委)。從黨的組織關(guān)系的角度來(lái)看，條條里的各級(jí)黨組并不是服從條條中的上級(jí)黨組，而是服從本級(jí)黨委，從而保證本級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。(34)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》(2015)第4條及第6條第1款。就地方治理而言，最為重要的是條塊關(guān)系。近幾年的司法改革體現(xiàn)了中央試圖通過(guò)司法系統(tǒng)的“條條關(guān)系”來(lái)調(diào)整收縮地方“塊塊”權(quán)力，加強(qiáng)中央權(quán)威。

中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系的處理都需要通過(guò)一定的管理責(zé)任機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。在諸多管理責(zé)任機(jī)制中，屬地管理責(zé)任的重要性最為顯著。中國(guó)的中央與地方之間形成上下分治的治理格局，中央主要掌握選拔、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力，而管治各地事務(wù)和民眾的權(quán)力則由地方具體掌握。這種上下分治的體制，能夠分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)節(jié)集權(quán)程度，既保證中央對(duì)地方的制約與管控，也給予地方較大的自主空間。(35)參見(jiàn)曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，載《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。為了落實(shí)治理責(zé)任，國(guó)家強(qiáng)調(diào)屬地管理，以建構(gòu)有助于壓實(shí)地方治理責(zé)任的權(quán)責(zé)體系，調(diào)動(dòng)地方“塊塊”治理的主動(dòng)性，將矛盾化解在基層。在屬地管理的責(zé)任體系中，縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)黨委政府的責(zé)任尤為沉重。之所以將屬地管理作為基本治理原則，很重要的原因是，地方治理需要有能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)主體。屬地管理意味著地方黨委政府承擔(dān)治理責(zé)任，這要求地方黨委能夠掌握比較完整的治理權(quán)。在這樣的管理責(zé)任機(jī)制中，黨委依據(jù)黨的組織原則承擔(dān)政治輸出的功能，有對(duì)其他機(jī)構(gòu)和部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；政府掌握大量行政資源和其他社會(huì)治理資源，主要是黨委決策的執(zhí)行者，既承擔(dān)一般的行政性事務(wù)，也參與黨委的政治動(dòng)員，完成政治任務(wù)。這種治理責(zé)任和壓力在地方各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間并非均質(zhì)分布。與黨委政府相比，法院是地方治理的重要參與主體，但是并不處于責(zé)任體系的中心地帶。

如果地方黨委掌握的治理權(quán)被地方政權(quán)體系各個(gè)組成部分分割，且各個(gè)組成部分之間難以達(dá)成協(xié)調(diào)與合作，就會(huì)阻礙地方治理體系的有效運(yùn)行，削弱地方治理能力。從司法體制與地方治理體制的適應(yīng)性來(lái)看，如果法院按照形式法治的邏輯運(yùn)行，會(huì)對(duì)地方黨政系統(tǒng)構(gòu)成硬性約束，可能會(huì)影響地方黨委政府及時(shí)有效應(yīng)對(duì)一些治理問(wèn)題的能力，制約黨委“集中力量辦大事、辦好事”的政治優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。然而如果法院對(duì)地方黨政系統(tǒng)的制約力很弱，也容易導(dǎo)致司法權(quán)的中央事權(quán)屬性弱化，地方行政權(quán)運(yùn)行突破法治邊界，出現(xiàn)地方保護(hù)主義。因此，司法體制改革帶來(lái)的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，既要與屬地管理的責(zé)任體系相適應(yīng)，保障地方黨委所統(tǒng)領(lǐng)的地方治理權(quán)的有效性，也要有助于保證法院對(duì)地方黨政系統(tǒng)施加必要的制約，保障司法權(quán)的中央事權(quán)屬性的實(shí)現(xiàn)。前面所言的“一體雙軌”司法調(diào)節(jié)機(jī)制正是依托此種制度邏輯展開(kāi)的。

(三) 對(duì)“司法去地方化”的重新審視

在黨政體制中，我國(guó)的地方治理實(shí)行的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的治理結(jié)構(gòu)，法院的建構(gòu)與運(yùn)行亦嵌入此種治理結(jié)構(gòu)之中。從前面討論的制度邏輯來(lái)看，期望通過(guò)推動(dòng)法院從地方黨政系統(tǒng)中完全獨(dú)立從而實(shí)現(xiàn)“司法去地方化”的主張缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。

首先來(lái)看地方黨委對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)。地方黨委對(duì)地方的權(quán)力體系實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，這是共產(chǎn)黨在革命年代探索出的實(shí)踐模式，在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期和改革開(kāi)放中不斷發(fā)展并日漸成熟。各級(jí)黨委對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，能夠有助于實(shí)現(xiàn)政權(quán)體系各個(gè)組成部分之間的整合，避免出現(xiàn)相互掣肘的政治僵局，有利于發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使也可能會(huì)出現(xiàn)異變，偏離中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在司法領(lǐng)域?qū)е滤痉ǖ牡胤奖Ｗo(hù)主義，損害司法權(quán)的中央事權(quán)屬性，影響司法公正。

就此而言，有兩個(gè)問(wèn)題需要加以討論。一是來(lái)自黨委對(duì)司法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)或者徇私干預(yù)是普遍問(wèn)題還是個(gè)別問(wèn)題。目前，直接來(lái)自黨委基于地方治理考量對(duì)法院實(shí)施的“治理性干預(yù)”越來(lái)越少，而徇私干預(yù)的實(shí)質(zhì)是腐敗，必定存在利益交易，與基于地方治理考量所作出的“干預(yù)”存在本質(zhì)差異。(36)參見(jiàn)前引⑧，陳柏峰文。實(shí)際上，徇私干預(yù)的現(xiàn)象并不是依靠弱化或取消地方黨委對(duì)法院的制度性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就能夠避免的。二是來(lái)自地方黨委對(duì)法院的影響是否就是消極的?！八痉ㄈサ胤交庇^點(diǎn)的潛在假設(shè)是褒揚(yáng)法院和法官，貶抑黨政系統(tǒng)和黨政干部。但是，這一假設(shè)在經(jīng)驗(yàn)上無(wú)法成立，是在用非人格化的抽象符號(hào)代替對(duì)真實(shí)經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)知。在實(shí)踐中，不能簡(jiǎn)單地遵循純粹的司法中心主義立場(chǎng)來(lái)判斷地方黨委對(duì)法院影響的利弊，而是需要采取綜合性的立場(chǎng)統(tǒng)籌考量，將地方治理需要與司法權(quán)獨(dú)立公正行使相結(jié)合。特別是在我國(guó)的治理結(jié)構(gòu)中，地方黨委居于地方治理的核心地帶，所要承擔(dān)的地方治理責(zé)任尤為沉重，不應(yīng)片面地認(rèn)為其治理考量就不具有正當(dāng)性。

再來(lái)看人大對(duì)法院的監(jiān)督。在人民代表大會(huì)制度下的“一府一委兩院”格局中，人大有對(duì)同級(jí)法院進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。有論者認(rèn)為人大對(duì)法院的監(jiān)督是導(dǎo)致“司法地方化”的重要因素，因此要改革人大的監(jiān)督方式。對(duì)此，有學(xué)者提出應(yīng)該將最高院和高院在同級(jí)人大會(huì)議上的工作報(bào)告的內(nèi)容調(diào)整為主要針對(duì)年度經(jīng)費(fèi)支出、日常行政事務(wù)管理、轄區(qū)法官隊(duì)伍情況，而不應(yīng)涉及法院的審判執(zhí)行業(yè)務(wù)工作。在法院人財(cái)物實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管之后，市、縣兩級(jí)法院向同級(jí)人大匯報(bào)將無(wú)必要，應(yīng)逐步取消。(37)參見(jiàn)張澤濤：《法院向人大匯報(bào)工作的法理分析及其改革》，載《法律科學(xué)》2015年第1期。還有學(xué)者提出，如果地方人民代表大會(huì)否決法院的工作報(bào)告，法院院長(zhǎng)無(wú)須承擔(dān)政治責(zé)任。(38)參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《司法“去地方化”：司法體制改革的邏輯、挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第1期。這樣的設(shè)想無(wú)疑會(huì)弱化人大對(duì)法院的監(jiān)督，在現(xiàn)有政制結(jié)構(gòu)中不具有可行性。

更為重要的是，弱化甚或取消人大對(duì)法院監(jiān)督的觀點(diǎn)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到人大監(jiān)督的必要性。實(shí)際上，加強(qiáng)人大的司法監(jiān)督的基本背景正是針對(duì)司法不公的問(wèn)題。時(shí)任第九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬曾言：“目前司法不公問(wèn)題比較突出，人民群眾有意見(jiàn)。八屆全國(guó)人大對(duì)高法、高檢報(bào)告贊成票逐年降低，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)高檢贊成票也只剛過(guò)半數(shù)?！瓕?duì)公檢法如何實(shí)施監(jiān)督，是一個(gè)沒(méi)有解決好的問(wèn)題?！?39)參見(jiàn)前引，李鵬書，第487頁(yè)。自“人民法院四五改革綱要”開(kāi)始，司法改革推動(dòng)省級(jí)以下法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，這會(huì)讓省級(jí)以下法院行使司法權(quán)的獨(dú)立性因法院系統(tǒng)層級(jí)監(jiān)督的強(qiáng)化而減弱，因上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院干預(yù)而導(dǎo)致的司法不公的可能性反而會(huì)增大。在這種情況下，地方人大行使監(jiān)督權(quán)可以在一定程度上弱化甚或消弭這種負(fù)面影響。這種制約平衡機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的中央事權(quán)屬性，促進(jìn)法治統(tǒng)一。實(shí)際上，人大監(jiān)督并不是要替代法院審判。人大的個(gè)案監(jiān)督是依靠法定程序向司法機(jī)關(guān)提出詢問(wèn)和質(zhì)詢、提出意見(jiàn)，而不是干預(yù)正常的司法程序，更不是替代司法機(jī)關(guān)辦案。針對(duì)個(gè)案監(jiān)督中存在的偏差，有些地方人大在探索建立人大個(gè)案監(jiān)督工作回避制度，以保證法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

同樣重要的是需要重新認(rèn)識(shí)基層法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約。在縣域治理中，除了黨建、人事任免等工作由黨委常委會(huì)獨(dú)立決定外，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、信訪、科教文衛(wèi)等各方面的工作都是實(shí)行“黨委一把手負(fù)總責(zé)，行政一把手具體抓”的工作模式。在這種模式中，黨委和政府的職能有差別，更有統(tǒng)合性，形成集政治表達(dá)和行政執(zhí)行于一體的黨政組織體系。從組織原則上看，法院沒(méi)有制約同級(jí)黨委的權(quán)力，但是法院可以通過(guò)在訴訟活動(dòng)中對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查來(lái)制約和規(guī)范行政權(quán)力，通過(guò)這種方式可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)黨委的約束。

對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，需要注意兩點(diǎn)。一是在行政權(quán)行使的規(guī)范性和靈活性之間保持一定的平衡。與省、市級(jí)行政主要定位在宏觀管理層面相比，縣域的基層行政更多的是末端執(zhí)行?；鶎有姓哂芯C合性、風(fēng)險(xiǎn)性、不規(guī)則性等特點(diǎn)，難以完全與科層體制和現(xiàn)代法治要求相匹配。一方面需要通過(guò)司法權(quán)規(guī)范縣域行政主體的權(quán)力運(yùn)行，另一方面要給予縣域行政主體一定的靈活空間。正如社會(huì)學(xué)家周雪光所言，獨(dú)立的司法裁決“對(duì)地方政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力加以剛性約束，從而限制了有效治理的靈活性”。(40)參見(jiàn)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。二是關(guān)于跨行政區(qū)劃法院的必要性問(wèn)題。目前，針對(duì)縣級(jí)政府行政行為的訴訟由中院審理，這在很大程度上可以有效避免因基層法院在地方政制結(jié)構(gòu)中的相對(duì)弱勢(shì)而產(chǎn)生監(jiān)督難題，而無(wú)須通過(guò)改變法院的行政區(qū)劃設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和約束。對(duì)于司法改革中正在探索的跨行政區(qū)劃改革的實(shí)踐效果，目前還不能簡(jiǎn)單地作出評(píng)判，需要進(jìn)一步觀察，其中有一些問(wèn)題需要深入思考。例如，如何對(duì)跨行政區(qū)劃法院實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何處理跨行政區(qū)劃法院與現(xiàn)有“條塊結(jié)合，以塊為主”的地方治理格局之間的關(guān)系。

從上述分析來(lái)看，在黨委統(tǒng)領(lǐng)的地方治理體系中，各個(gè)組成部分之間存在一定程度的相互制約，不僅法院有制約其他主體的權(quán)力，其他主體也有制約法院的權(quán)力；與此同時(shí)，彼此之間的協(xié)調(diào)與合作在很大程度上正是依托黨委領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)合機(jī)制以及相互之間存在的制約機(jī)制而得以實(shí)現(xiàn)。這種關(guān)系與許多理論研究者所期待的由法院對(duì)其他主體實(shí)施單向度制約存在顯著差別。然而，正如有學(xué)者所言：“不同權(quán)力主體之間的相互糾纏或相互‘干預(yù)’，恰好還構(gòu)成了一個(gè)政權(quán)內(nèi)部各個(gè)分支機(jī)構(gòu)之間相互聯(lián)系、相互交往的紐帶，構(gòu)成了一個(gè)政治共同體內(nèi)部的黏合劑。”(41)參見(jiàn)前引⑤，喻中文。

五、 結(jié) 語(yǔ)

從整體本位范式來(lái)看，法院在政制結(jié)構(gòu)中的定位絕非“司法去地方化”抑或“司法地方保護(hù)主義”(42)相關(guān)反思，參見(jiàn)劉忠：《司法地方保護(hù)主義話語(yǔ)批評(píng)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第6期；劉磊：《基層法院對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回應(yīng)形態(tài)及其形塑機(jī)理：兼評(píng)司法地方保護(hù)主義話語(yǔ)》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期。這樣的口號(hào)式吶喊那么簡(jiǎn)單。在黨政體制統(tǒng)攝的國(guó)家治理體系中，國(guó)家以及地方治理帶有很大程度的整體性和統(tǒng)合性，需要由一定的主體(黨委)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌，否則就難以實(shí)現(xiàn)有效治理?；鶎臃ㄔ涸诘胤街卫眢w系中的位置，尤其是與地方黨政系統(tǒng)的關(guān)系，并不存在“黃金分割點(diǎn)”，更多的是政治性權(quán)衡，取決于決策層對(duì)特定時(shí)期治理狀況的判斷。依托黨政體制運(yùn)行的“一體雙軌”司法調(diào)節(jié)機(jī)制，一方面有助于保證基層法院有較高程度的獨(dú)立審判空間，提升司法能力；(43)有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)以提升司法能力作為法院改革的基本取向，而不應(yīng)以形式主義法治司法模式作為取向。參見(jiàn)顧培東：《人民法院改革取向的審視與思考》，載《法學(xué)研究》2020年第1期。另一方面有助于保證地方黨委主導(dǎo)的縣域治理權(quán)力的完整性。如果說(shuō)對(duì)于較高層級(jí)的地方國(guó)家權(quán)力體系需要加強(qiáng)權(quán)力制衡，防止可能出現(xiàn)的地方權(quán)力分割化的憲制危機(jī)，那么縣一級(jí)國(guó)家權(quán)力體系的政治能量低，不足以引發(fā)上述危機(jī)。但是，縣一級(jí)國(guó)家權(quán)力體系需要直接面對(duì)和處理諸多社會(huì)治理難題，保持這一層級(jí)權(quán)力在較高程度上的統(tǒng)合力和靈活性就顯得尤為必要。進(jìn)一步地看，盡管本文是以縣域治理作為考察法院定位與運(yùn)行的切入點(diǎn)，縣域治理與市域、省域等更高層級(jí)治理也有明顯差別，但鑒于縣域治理的基礎(chǔ)性地位以及我國(guó)各個(gè)治理層級(jí)的職責(zé)同構(gòu)性，文中基于條塊關(guān)系對(duì)基層法院展開(kāi)分析所揭示的制度邏輯亦并不限于縣域治理，對(duì)跨區(qū)域乃至“全域”治理也具有一定意義。甚至可以認(rèn)為，基于這種制度邏輯而運(yùn)行的基層法院，實(shí)際上成為各個(gè)層級(jí)法院在我國(guó)整體治理體系中的一個(gè)縮影?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(2018)中指出，“強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位”；《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)對(duì)于地方黨委在貫徹黨中央精神的前提下，對(duì)本地區(qū)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任也作出了明確規(guī)定。這些都表明，黨政體制依然構(gòu)成影響和塑造中國(guó)司法運(yùn)行實(shí)然狀態(tài)的結(jié)構(gòu)性因素，司法權(quán)的中央事權(quán)屬性的實(shí)現(xiàn)依然要依托此種體制架構(gòu)。進(jìn)一步來(lái)看，這一邏輯也體現(xiàn)了地方法院具有一定程度的地方性，而這種地方性是國(guó)家司法權(quán)的空間表達(dá)，(44)參見(jiàn)李小萍：《論法院的地方性》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第3期。與“地方保護(hù)主義”存在本質(zhì)差別。盡管有些地方保護(hù)主義亦會(huì)借助此種制度結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生，但現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)仍有應(yīng)對(duì)地方保護(hù)主義的方法策略以及制度舉措?！叭嗣穹ㄔ何逦甯母锞V要”已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，對(duì)新一輪司法改革的方向和具體舉措的把握，需要建立在對(duì)國(guó)家治理制度邏輯深入理解的基礎(chǔ)之上。