張青波

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》均提出建設(shè)“守法誠(chéng)信的法治政府”。后者還將誠(chéng)實(shí)守信作為依法行政的基本要求之一。那么，誠(chéng)信對(duì)政府所提出的具體要求是什么？政府如何行政才能符合誠(chéng)信？(1)國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！钡渲械某蜂N、變更條件尚須進(jìn)一步明確，而且行政決定的外延也未必等同于行政行為。對(duì)此予以明確，不僅將有助于實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和法治政府建設(shè)的一大目標(biāo)，督促政府有章可循地行使權(quán)力，而且也將為法院開(kāi)展司法審查、合理監(jiān)督行政提供判斷標(biāo)準(zhǔn)。

一、 從比較法到司法實(shí)踐

基于對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)法制的借鑒，在學(xué)理上理解“誠(chéng)信政府”主要有兩個(gè)方向。很多學(xué)者按照德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的傳統(tǒng)，主張將信賴保護(hù)作為“誠(chéng)信政府”的規(guī)范準(zhǔn)繩，如主張誠(chéng)信原則在行政法中直接體現(xiàn)、演繹為信賴保護(hù)，(2)參見(jiàn)黃學(xué)賢：《行政法中的信賴保護(hù)原則》，載《法學(xué)》2002年第5期；周佑勇：《行政許可法中的信賴保護(hù)原則》，載《江海學(xué)刊》2005年第1期；孫麗巖：《信賴保護(hù)與相對(duì)人授益權(quán)的實(shí)現(xiàn)》，載《政法論壇》2007年第3期。確立信賴保護(hù)原則是建立“誠(chéng)信政府”的需要。(3)參見(jiàn)傅江浩：《行政信賴保護(hù)原則淺析》，載《理論月刊》2010年第2期。還有學(xué)者認(rèn)為行政許可法第8條大致表述了政府誠(chéng)信和信賴保護(hù)的內(nèi)容，(4)參見(jiàn)李曉暉、尹建國(guó)：《論信賴保護(hù)原則及其在行政法中的適用》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第3期。信賴保護(hù)是誠(chéng)信原則對(duì)公民權(quán)益之法律保障。(5)參見(jiàn)楊臨宏：《行政法中的信賴保護(hù)原則研究》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2006年第1期。這些觀點(diǎn)大多仿照德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通說(shuō)設(shè)定了如下信賴保護(hù)要件：(6)參見(jiàn)吳坤城：《公法上信賴保護(hù)原則初探》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(二)，臺(tái)北三民書(shū)局1997年版，第239-242頁(yè)；翁岳生主編：《行政法》(上冊(cè))，中國(guó)法制出版社2009年版，第166頁(yè)；林三欽：《法令變遷、信賴保護(hù)與法令溯及適用》，臺(tái)北新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第10-14頁(yè)。也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為要件(2)應(yīng)為信賴之存在，參見(jiàn)洪家殷：《論信賴保護(hù)原則之適用》，載《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》2001年第27期。(1) 作為信賴基礎(chǔ)的(合法甚至違法的)公權(quán)力行為；(2) 相對(duì)人對(duì)此的信賴表現(xiàn)；(3) 信賴值得保護(hù)。也有學(xué)者將公法上的誠(chéng)實(shí)信用原則區(qū)別于信賴保護(hù)：認(rèn)為前者也會(huì)構(gòu)成對(duì)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)撤銷或廢止行政處理的限制，從而與后者重合，但前者以存在具體法律關(guān)系為適用前提、同時(shí)拘束相對(duì)人且另外作用于行政契約和國(guó)家賠償責(zé)任中。(7)參見(jiàn)李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第103-104頁(yè)。這種觀點(diǎn)亦是德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通說(shuō)，參見(jiàn)翁岳生主編：《行政法》(上冊(cè))，中國(guó)法制出版社2009年版，第165-166頁(yè)；陳敏：《行政法總論》，臺(tái)北新學(xué)林出版股份有限公司2013年版，第89頁(yè)。應(yīng)該說(shuō)，拘束政府權(quán)力還應(yīng)主要訴諸學(xué)理上更為成熟的信賴保護(hù)原則，蓋誠(chéng)實(shí)信用之規(guī)范內(nèi)涵，須結(jié)合個(gè)案情境逐案觀察。(8)參見(jiàn)陳鵬：《誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)于規(guī)范行政權(quán)行使的意義》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。

相反，受英國(guó)法影響的學(xué)者則訴諸合法預(yù)期保護(hù)原則以拘束行政機(jī)關(guān)。狹義上的合法預(yù)期是指相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)的先前行為(如曾制定過(guò)政策、發(fā)出過(guò)通知、作出過(guò)指導(dǎo)或承諾等)，盡管沒(méi)有獲得某種權(quán)利或可保護(hù)利益，但卻合理地產(chǎn)生了對(duì)行政機(jī)關(guān)將來(lái)活動(dòng)的某種預(yù)期(如行政機(jī)關(guān)將會(huì)履行某種程序或給予某種實(shí)質(zhì)利益)，并且可以要求行政機(jī)關(guān)將來(lái)滿足上述預(yù)期。行政機(jī)關(guān)除非有充分的公共利益理由，原則上不得拒絕。而廣義的合法預(yù)期還代指行政機(jī)關(guān)的行政行為，如果生成了相對(duì)人的權(quán)利或可保護(hù)利益，也會(huì)形成繼續(xù)保持已然狀態(tài)的合法預(yù)期。合法預(yù)期獲得保護(hù)的要件是：第一，行政機(jī)關(guān)在有關(guān)行為、意見(jiàn)或政策中所表達(dá)出的意思必須清晰、無(wú)歧義且沒(méi)有限定條件，或者至少存在某種固定的實(shí)踐或行為。第二，上述意思應(yīng)由行政機(jī)關(guān)中實(shí)際上或表面上有這方面職權(quán)的人作出。第三，行政機(jī)關(guān)改變行為損害相對(duì)人明白存在的預(yù)期或潛在利益，或使利益遭遇困難。但是，如果相對(duì)人能夠預(yù)測(cè)到行政機(jī)關(guān)的意思可能變化，相對(duì)人預(yù)期的內(nèi)容不合法，或者相對(duì)人知道、應(yīng)當(dāng)知道行政行為越權(quán)或以不當(dāng)手段促成行政機(jī)關(guān)作出行為，則不產(chǎn)生預(yù)期保護(hù)問(wèn)題。(9)參見(jiàn)余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2014年版，第92-101頁(yè)。

鼓吹合法預(yù)期保護(hù)的學(xué)者認(rèn)為，合法預(yù)期保護(hù)相較信賴保護(hù)具有的優(yōu)勢(shì)是：(1) 獲得了英聯(lián)邦國(guó)家和歐共體的普遍認(rèn)同；(2) 不僅凸顯程序保護(hù)，而且其實(shí)體性保護(hù)之內(nèi)涵不限于阻止對(duì)行政行為的撤銷，還可要求行政機(jī)關(guān)積極公正行事；(3) 業(yè)已形成了成熟細(xì)膩的制度，因而更值得我國(guó)借鑒。(10)參見(jiàn)前引⑨，余凌云書(shū)，第90-92頁(yè)。

然而，抽象地聲稱源于大陸法系傳統(tǒng)的信賴保護(hù)原則抑或來(lái)自英國(guó)的合法預(yù)期保護(hù)孰優(yōu)孰劣，卻罔顧兩者賴以存在的制度環(huán)境和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，說(shuō)服力恐怕有限。所謂“成熟細(xì)膩的制度”這一說(shuō)法，只能在這種制度業(yè)已經(jīng)過(guò)多次調(diào)適、終于大體適應(yīng)現(xiàn)實(shí)各方面需要，并且為法官和執(zhí)法者熟悉掌握的前提下才能成立。而這只能說(shuō)存在合法預(yù)期保護(hù)制度已于其中生根、成長(zhǎng)的國(guó)度。何況英國(guó)不乏學(xué)者主張應(yīng)采行相當(dāng)于德國(guó)法上信賴保護(hù)的財(cái)產(chǎn)保護(hù)和存續(xù)保護(hù)。(11)參見(jiàn)李洪雷：《論行政法上的信賴保護(hù)原則》，載《公法研究》2005年第2期。而且，即使共享普通法的傳統(tǒng)，合法預(yù)期的實(shí)體性保護(hù)也未得到加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)的認(rèn)同。(12)參見(jiàn)余凌云：《英國(guó)行政法上合法預(yù)期的起源與發(fā)展》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2011年第4期。這都構(gòu)成了懷疑我國(guó)也應(yīng)效仿英國(guó)的理由。此外，還有必要在內(nèi)容上界定合法預(yù)期保護(hù)的具體要求，才能供法官在裁判案件時(shí)據(jù)為判準(zhǔn)，并進(jìn)而有效影響政府的行政活動(dòng)。于此必須要回答的問(wèn)題有：“行政行為”的外延為何？其僅限于授益性的具體行政行為，還是波及其他類型？而要求行政機(jī)關(guān)積極公正行事，究竟又意味著什么？行政機(jī)關(guān)在變更抽象或具體的行政行為時(shí)，必須權(quán)衡相對(duì)人的合法預(yù)期？那么行政機(jī)關(guān)在何時(shí)才可變更而不顧相對(duì)人？如果犧牲相對(duì)人的合法預(yù)期，如何補(bǔ)償相對(duì)人？這些問(wèn)題表明，由于我國(guó)行政法的基本概念迥異于英國(guó)，因而采擷合法預(yù)期保護(hù)制度尚面臨將其概念轉(zhuǎn)譯為我國(guó)術(shù)語(yǔ)的挑戰(zhàn)。

上述反省尚不足以排除鏡鑒合法預(yù)期保護(hù)之可能，亦不足以證成我國(guó)必須循行德國(guó)或我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法。借鑒域外法制必須要考慮到其中的復(fù)雜性。正如一些學(xué)者指出的，外來(lái)規(guī)則不僅刺激與本土有關(guān)的法律話語(yǔ)本身，而且還刺激某些條件下與法律具有緊密耦合關(guān)系的社會(huì)話語(yǔ)。作為法律刺激，它們迫使本土法律的特定認(rèn)知在區(qū)分網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行重構(gòu)；作為社會(huì)刺激，它們激發(fā)法律與之密切聯(lián)系的社會(huì)話語(yǔ)進(jìn)行自身的重構(gòu)。因此，它們引發(fā)了兩種不同系列的事件，這兩種事件之間的互動(dòng)導(dǎo)致了一種演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程可以在相關(guān)話語(yǔ)的特征中達(dá)致新的平衡。(13)參見(jiàn)[德]貢塔·托依布納：《魔陣·剝削·異化》，泮偉江等譯，清華大學(xué)出版社2012年版，第150-151頁(yè)。換言之，有別于植物移植最壞的結(jié)果只是水土不服、南橘北枳——被移植的植物變異或枯死并不影響移栽的環(huán)境，法律移植或法律繼受所引發(fā)的連鎖反應(yīng)卻可能波及整個(gè)社會(huì)，甚至改變繼受國(guó)的社會(huì)狀況。被繼受來(lái)的域外規(guī)則未必為本國(guó)法官和執(zhí)法者所熟悉，若他們?cè)趯?shí)務(wù)操作中拿捏不準(zhǔn)，不僅可能導(dǎo)致本國(guó)法律系統(tǒng)在運(yùn)作上窒礙難行，而且還可能激擾本國(guó)的其他社會(huì)系統(tǒng)，產(chǎn)生某些意料之外的變化。一方面，如果法官過(guò)度拘泥于行政安定性原則，將會(huì)束縛行政機(jī)關(guān)靈活追求政策目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)公共利益，最終影響經(jīng)濟(jì)、科技、教育等領(lǐng)域的發(fā)展。另一方面，如果法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的“自由意志”過(guò)于寬容，亦會(huì)危及法的安定性，影響經(jīng)濟(jì)等其他系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

故而，就需要摒棄合法預(yù)期保護(hù)或信賴保護(hù)的抽象優(yōu)劣之辯，轉(zhuǎn)而立足于我國(guó)的規(guī)范體系和制度現(xiàn)狀，依據(jù)現(xiàn)有的立法和判例，描述、辨別、提煉現(xiàn)行法和司法實(shí)踐對(duì)誠(chéng)信政府所給定之要求，在借鑒域外法制前錨定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這樣做的好處在于，通過(guò)尋找我國(guó)既有實(shí)踐與可供我國(guó)效仿的法制之間存在的最大公約數(shù)，進(jìn)而判斷借鑒繼受哪一國(guó)家或地區(qū)的法制更易與我國(guó)實(shí)踐銜接耦合、(14)按照系統(tǒng)理論，分化的各個(gè)社會(huì)系統(tǒng)按照各自的符碼封閉運(yùn)作，各系統(tǒng)只能經(jīng)由特定方式，即選擇性地借助結(jié)構(gòu)耦合相互關(guān)聯(lián)、相互影響，如法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)只能通過(guò)作為兩者共有結(jié)構(gòu)的憲法所規(guī)定的途徑相互作用，法律系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)也只能通過(guò)所有權(quán)和合同產(chǎn)生耦合。參見(jiàn)[德]尼克拉斯·盧曼：《生態(tài)溝通：現(xiàn)代社會(huì)能應(yīng)付生態(tài)危害嗎？》，湯志杰、魯貴顯譯，桂冠圖書(shū)股份有限公司2001年版，第28頁(yè)；Gralf-Peter Calliess, Prozedurales Recht, Baden-Baden 1999, S.150 f.借用耦合的概念，域外法可喻為我國(guó)法律系統(tǒng)之外的溝通信息，若域外法不能適應(yīng)我國(guó)司法實(shí)踐的實(shí)際，自然難以被司法實(shí)踐所接受和適用。域外法須能夠和我國(guó)法律系統(tǒng)相耦合，才能被我國(guó)法律系統(tǒng)識(shí)別認(rèn)同，切實(shí)影響我國(guó)法律系統(tǒng)。所產(chǎn)生的成本最小，從而推動(dòng)所繼受的制度方案最終能夠順暢融入。通過(guò)分析實(shí)踐中存在的既有標(biāo)準(zhǔn)，才能辨明現(xiàn)實(shí)做法的功過(guò)得失，對(duì)其中的合理做法加以推廣普及，引導(dǎo)實(shí)務(wù)工作者循途守轍，不必再費(fèi)周折地從域外引進(jìn)相應(yīng)制度，避免可能產(chǎn)生的水土不服、系統(tǒng)紊亂的風(fēng)險(xiǎn)。也只有如此，方能聚焦于我國(guó)實(shí)踐中的不當(dāng)之處，提出有的放矢的因應(yīng)之策，以確定我國(guó)未來(lái)誠(chéng)信政府建設(shè)的努力方向。

二、 誠(chéng)信政府的司法實(shí)踐

以“誠(chéng)信政府”“誠(chéng)實(shí)信用”“信賴保護(hù)”為關(guān)鍵詞展開(kāi)搜索，通過(guò)對(duì)2020年5、6月，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)和北大法寶、聚法、無(wú)訟數(shù)據(jù)庫(kù)中的法院觀點(diǎn)或理由部分含有的二審和再審行政判決書(shū)進(jìn)行分析，同時(shí)以最高人民法院“指導(dǎo)案例”、《最高人民法院公報(bào)》案例和《中國(guó)行政審判(指導(dǎo))案例》為樣本，可以管窺“誠(chéng)信政府”在行政裁判實(shí)踐中的意蘊(yùn)。

(一) 行政許可

行政許可法第8條、第69條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可加以變更、撤回、撤銷的條件以及相應(yīng)的補(bǔ)償、賠償。此二條文之不足是：首先，沒(méi)有明確規(guī)定存續(xù)保護(hù)，只要公共利益需要或行政許可違法，就可撤銷(只是需要給予補(bǔ)償)。但信賴保護(hù)不只是補(bǔ)償保護(hù)，而且包括存續(xù)保護(hù)，因此在確定是否撤銷或廢止行政許可時(shí)，應(yīng)對(duì)公共利益和相對(duì)人利益加以衡量，只有在撤銷或廢止許可的公共利益超過(guò)相對(duì)人維持許可可得收益時(shí)才可撤銷或廢止。其次，除了相對(duì)人因欺詐、脅迫等不當(dāng)方式獲得許可外，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)撤銷應(yīng)有之期限限制尚付闕如。再次，對(duì)賠償和補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和程序均未規(guī)定。(15)參見(jiàn)前引⑦，李洪雷書(shū)，第96頁(yè)。亦有學(xué)者認(rèn)為，行政許可法未對(duì)違法許可提供存續(xù)保護(hù)，表明其并未體現(xiàn)信賴保護(hù)原則。參見(jiàn)劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，載《法學(xué)研究》2010年第6期。

除了撤銷的期限限制，對(duì)其余兩方面的不足，司法實(shí)踐已嘗試彌補(bǔ)。如有法院參照《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條、第15條就合法許可廢止之規(guī)定，要求相對(duì)人對(duì)違法許可被撤銷導(dǎo)致的損失請(qǐng)求賠償?shù)?，?yīng)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理，法院不受理直接提起的訴訟；有法院認(rèn)為賠償標(biāo)準(zhǔn)為相對(duì)人基于對(duì)違法許可的信賴而實(shí)際投入所產(chǎn)生的損失；還有法院指出，確定賠償數(shù)額應(yīng)考慮到作出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人各自的過(guò)錯(cuò)程度。(16)福州市中級(jí)人民法院(2017)閩01行賠終19號(hào)，鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院(2013)鎮(zhèn)行賠再初字第1號(hào)，濱州市中級(jí)人民法院(2007)濱中行初字第12、14號(hào)。對(duì)于行政許可的存續(xù)保護(hù)，樣本中也有不少肯定的案例。如認(rèn)為縣政府對(duì)于有錯(cuò)誤的頒證行為雖可自行糾正，但相對(duì)人信賴?yán)嬉笥谠摽h政府糾正行為所保護(hù)的公共利益，因而判決撤銷縣政府的撤銷決定。再如提出對(duì)于因行政機(jī)關(guān)有違法因素應(yīng)當(dāng)撤銷的行政許可，從保護(hù)相對(duì)人利益的角度出發(fā)，原則上不予撤銷，只有在特殊情形下，經(jīng)過(guò)科學(xué)的權(quán)衡后，才可撤銷違法許可。又如主張即便在行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許后發(fā)現(xiàn)其在職權(quán)等方面存在違法，只要相對(duì)人是善意的，則該行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許給相對(duì)人的利益，一般應(yīng)予保護(hù)。還有認(rèn)為相對(duì)人基于對(duì)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)審批的信賴而進(jìn)行建設(shè)行為，不宜對(duì)違法建筑簡(jiǎn)單予以無(wú)償拆除。更有法院基于相對(duì)人對(duì)瑕疵行政許可沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，并對(duì)許可產(chǎn)生了深厚信賴，判決保留原許可效力，由相對(duì)人補(bǔ)繳稅費(fèi)來(lái)補(bǔ)正行政行為的瑕疵。最高人民法院也主張，撤銷行政許可必須考慮被許可人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，衡量撤銷許可對(duì)國(guó)家、他人和權(quán)利人造成的利益損失大小，不宜硬性地、無(wú)例外地撤銷已經(jīng)存續(xù)的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為。(17)重慶市高級(jí)人民法院(2006)渝高法行終字第35號(hào)，牡丹江市中級(jí)人民法院(2016)黑10行終73號(hào)，杭州市中級(jí)人民法院(2019)浙01行終658號(hào)，日照市中級(jí)人民法院(2015)日行終字第74號(hào)，湖南省高級(jí)人民法院(2018)湘行終1771號(hào)，最高人民法院(2018)最高法行再6號(hào)。

(二) 許可外行為

行政允諾常常涉及誠(chéng)信問(wèn)題。樣本中存在多個(gè)判例要求行政機(jī)關(guān)履行針對(duì)特定相對(duì)人或以規(guī)范性文件形式發(fā)布的允諾，限制行政主體對(duì)允諾隨意解釋以推卸義務(wù)，或者賠償相對(duì)人為回應(yīng)允諾所遭受的損失或信賴?yán)鎿p失。(18)河南省高級(jí)人民法院(2016)豫行終2476號(hào)，湖南省高級(jí)人民法院(2016)湘行再21號(hào)、(2019)湘行終1264、(2019)湘行終1857號(hào)，安徽省高級(jí)人民法院(2015)皖行終字第00029號(hào)、(2019)皖行終22號(hào)，哈爾濱市中級(jí)人民法院(2016)黑01行終360號(hào)，重慶市高級(jí)人民法院(2014)渝高法行終字第00223號(hào)，南寧市中級(jí)人民法院(2017)桂01行終20號(hào)，福建省高級(jí)人民法院(2018)閩行終1186號(hào)，海南省高級(jí)人民法院(2019)瓊行終242號(hào)，周口市中級(jí)人民法院(2016)行終48號(hào)、(2017)豫16行終39號(hào)、(2019)豫16行終277號(hào)，江西省高級(jí)人民法院(2017)贛行終191號(hào)，文山壯族苗族自治州中級(jí)人民法院(2017)云26行終30號(hào)，永州市中級(jí)人民法院(2019)湘11行終279號(hào)，江蘇省高級(jí)人民法院(2016)蘇行終字第90、1271號(hào)，益陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2011)益法行終字第4號(hào)，杭州市中級(jí)人民法院(2017)浙01行賠終40號(hào)。唯允諾有效并非沒(méi)有前提。除了個(gè)別判例主張?jiān)手Z確定的補(bǔ)償數(shù)額超出補(bǔ)償方案規(guī)定并不影響其效力外，(19)遼寧省高級(jí)人民法院(2017)遼行終766號(hào)。多數(shù)裁判均要求允諾不得違法。但對(duì)于何謂“違法”，卻莫衷一是。有的要求不違反法律的禁止性規(guī)定，(20)洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2008)洛行終字第119號(hào)，湖南省高級(jí)人民法院(2016)湘行再21號(hào)，樂(lè)山市中級(jí)人民法院(2016)川11行終56號(hào)，江西省高級(jí)人民法院(2019)贛行終451號(hào)。有的要求不違背法律法規(guī)。(21)湖北省高級(jí)人民法院(2009)鄂行終字第46號(hào)，商洛市中級(jí)人民法院(2020)陜10行終3號(hào)。

在社會(huì)保障領(lǐng)域，也存在對(duì)相對(duì)人信賴的保護(hù)。如判例認(rèn)為行政機(jī)關(guān)之前一直認(rèn)定原告按1979年參加工作，原告已產(chǎn)生信賴保護(hù)利益，據(jù)此認(rèn)定原告繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的年限。行政主體認(rèn)可當(dāng)事人繳交社保費(fèi)方式或轉(zhuǎn)診申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保險(xiǎn)金的給付義務(wù)，不得事后以當(dāng)事人行為不符合規(guī)定為由推脫。(22)南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2018)贛71行終388號(hào)，山西省高級(jí)人民法院(2010)晉行終字第115號(hào)，遼寧省高級(jí)人民法院(2013)遼行提字第3號(hào)，懷化市中級(jí)人民法院(2016)湘12行終127號(hào)。但在相對(duì)人隱瞞情況致其信賴不值得保護(hù)，或相對(duì)人對(duì)具體行政行為錯(cuò)誤并未產(chǎn)生信賴時(shí)，則無(wú)權(quán)依據(jù)行政主體先前的錯(cuò)誤獲得給付。(23)廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2018)粵71行終38號(hào)，鄭州市中級(jí)人民法院(2015)鄭行終字第581號(hào)。

在行政確認(rèn)領(lǐng)域，有多個(gè)判例反對(duì)行政機(jī)關(guān)輕易變更土地房屋權(quán)證。如要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定事由、遵循法定程序方可撤銷；指出行政機(jī)關(guān)糾正權(quán)證的行為事實(shí)不清、證據(jù)不足，僅以辦證瑕疵為由撤銷權(quán)證，或在相關(guān)文書(shū)仍有效的情況下將土地立項(xiàng)給他人開(kāi)發(fā)建設(shè)，均違反信賴保護(hù)原則，判決撤銷糾正行為；也有判例主張相對(duì)人對(duì)錯(cuò)誤登記沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)不得讓相對(duì)人補(bǔ)繳出讓金。(24)山西省高級(jí)人民法院(2018)晉行終498號(hào)，三明市中級(jí)人民法院(2014)三行終字第5、19號(hào)，廣東省高級(jí)人民法院(2013)粵高法行終字第495號(hào)，朔州市中級(jí)人民法院(2018)晉06行終16號(hào)。而且，有判例認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已出具證明，再以相對(duì)人違法占地為由處罰，不符合信賴保護(hù)。(25)洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2019)豫03行終351號(hào)，平頂山市中級(jí)人民法院(2019)豫04行終93號(hào)。此外，還有判例要求行政機(jī)關(guān)按照先前的登記或?qū)徟?，作出新的許可、出讓行為。(26)銀川市中級(jí)人民法院(2015)銀行終字第129號(hào)，安徽省高級(jí)人民法院(2016)皖行申字142號(hào)，南陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2012)南行終字第85號(hào)。但相對(duì)人申請(qǐng)登記存在過(guò)錯(cuò)時(shí)，不適用信賴保護(hù)。(27)廣東省高級(jí)人民法院(2015)粵高法行終字第326號(hào)。

裁判實(shí)踐表明，法院并未將信賴保護(hù)囿于行政許可領(lǐng)域，而是將其擴(kuò)及各種授益性行政行為。判例明確提出，對(duì)違法歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)或相對(duì)人無(wú)過(guò)錯(cuò)的授益性行政行為，基于信賴保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)不得擅自撤銷、改變，除非不撤銷或者不變更會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。為公益需要而撤銷、變更，應(yīng)補(bǔ)償相對(duì)人損失。(28)廈門市中級(jí)人民法院(2014)廈行終字第80號(hào)，北京市高級(jí)人民法院(2019)京行終918號(hào)，南充市中級(jí)人民法院(2019)川13行終32號(hào)，湖北省高級(jí)人民法院(2016)鄂行終751號(hào)，青海省西寧市中級(jí)人民法院(2020)青01行終37號(hào)，樂(lè)山市中級(jí)人民法院(2019)川11行終16號(hào)。

(三) 行政不作為

在行政不作為案件中，法院也時(shí)常援引誠(chéng)實(shí)信用或信賴保護(hù)。如認(rèn)為被告拒絕提供信息，既違反政府信息公開(kāi)條例，也違背了誠(chéng)信政府、高效便民的原則，或認(rèn)為被告收到申請(qǐng)書(shū)后，未進(jìn)行調(diào)查處理，侵犯原告的信賴?yán)婧秃戏ɡ?，被告?yīng)積極推進(jìn)“誠(chéng)信政府”建設(shè)，及時(shí)解決矛盾。再如認(rèn)為根據(jù)信賴保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按其作出的行政行為所確定的義務(wù)履行職責(zé)。還有主張被告對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇不及時(shí)足額支付，反而作出附條件的分期支付決定，屬于不按規(guī)定履行法定職責(zé)，亦違反了誠(chéng)實(shí)信用和信賴保護(hù)原則。(29)河南省高級(jí)人民法院(2018)豫行終3979、3996號(hào)，江蘇省高級(jí)人民法院(2017)蘇行終917號(hào)，連云港市中級(jí)人民法院(2016)蘇07行終21號(hào)，宜昌市中級(jí)人民法院(2015)鄂宜昌中行終字第00108號(hào)。

(四) 行政協(xié)議

司法實(shí)踐對(duì)行政機(jī)關(guān)所提出的誠(chéng)實(shí)信用要求，并不限于其單方行政行為。隨著行政協(xié)議被行政訴訟法引入，很多判例援引誠(chéng)實(shí)信用或信賴保護(hù)，禁止行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由增加對(duì)方義務(wù)、單方變更解除或拒絕、拖延或不完全履約。(30)萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院(2014)萍行終字第10號(hào)(指導(dǎo)案例76號(hào))，阜陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2018)皖12行終315號(hào)，南京市中級(jí)人民法院(2018)蘇01行終746號(hào)、(2019)蘇01行終530號(hào)，江蘇省高級(jí)人民法院(2016)蘇行終1271號(hào)，固原市中級(jí)人民法院(2017)寧04行終70號(hào)、(2019)寧04行再2號(hào)，淮南市中級(jí)人民法院(2019)皖04行終3號(hào)，懷化市中級(jí)人民法院(2019)湘12行終53號(hào)，滁州市中級(jí)人民法院(2018)皖11行終89號(hào)，河南省高級(jí)人民法院(2017)豫行終2263、(2019)豫行終3535號(hào)，武漢市中級(jí)人民法院(2019)鄂01行終768號(hào)，黑龍江省高級(jí)人民法院(2018)黑行終15、400號(hào)，沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2019)遼01行終769號(hào)，承德市中級(jí)人民法院(2019)冀08行終18號(hào)，遼寧省高級(jí)人民法院(2017)遼行終178號(hào)、(2018)遼行終1464、1492號(hào)，江西省高級(jí)人民法院(2017)贛行終52、191號(hào)，南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2020)贛71行終70號(hào)，南平市中級(jí)人民法院(2015)南行終字第3號(hào)，綏化市中級(jí)人民法院(2018)黑12行終57號(hào)，貴州省高級(jí)人民法院(2017)黔行終125號(hào)，重慶市第三中級(jí)人民法院(2011)渝三中法行終字第30號(hào)。也有的認(rèn)為，協(xié)議所涉數(shù)據(jù)有誤，但行政機(jī)關(guān)無(wú)證據(jù)證明相對(duì)人惡意時(shí)，仍應(yīng)按約履行。(31)成都市中級(jí)人民法院(2019)川01行終453號(hào)。不過(guò)，行政協(xié)議何時(shí)會(huì)產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)履行的法律效力？對(duì)此意見(jiàn)紛紜：從無(wú)重大明顯違法，到不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定或禁止性規(guī)定，再到不違反法律、法規(guī)、政策規(guī)定，(32)黑龍江省高級(jí)人民法院(2018)黑行終42號(hào)，嘉興市中級(jí)人民法院(2019)浙04行終170號(hào)，貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2019)黔01行終271號(hào)，宿州市中級(jí)人民法院(2019)皖13行終68號(hào)，河南省高級(jí)人民法院(2017)豫行終3036號(hào)，黑龍江省高級(jí)人民法院(2018)黑行終317號(hào)。不一而足。

(五) 行政規(guī)劃與規(guī)范變動(dòng)

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第50條，修改規(guī)劃(33)在司法實(shí)踐中，行政計(jì)劃并未如具體行政行為那樣被法院直接予以審查。參見(jiàn)鄭春燕：《論城鄉(xiāng)規(guī)劃的司法審查路徑》，載《中外法學(xué)》2013年第4期。這表明規(guī)劃在性質(zhì)上更接近規(guī)范。在最高人民法院(2018)最高法行申1616號(hào)行政裁定書(shū)中，規(guī)劃也被區(qū)別于行政許可。造成當(dāng)事人損失的，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償，這體現(xiàn)出在規(guī)劃修改時(shí)應(yīng)根據(jù)信賴保護(hù)原則，向當(dāng)事人適度提供財(cái)產(chǎn)保護(hù)的意涵，也意味著當(dāng)事人的信賴?yán)娌⒎且?guī)劃變更的障礙。(34)類似觀點(diǎn)參見(jiàn)臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》(上)，臺(tái)北五南圖書(shū)出版公司2001年版，第131-132頁(yè)。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中規(guī)定，相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，通常對(duì)實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定。上文業(yè)已述及規(guī)范性文件未被修改時(shí)，要求行政機(jī)關(guān)按照規(guī)范性文件踐諾的判例，在規(guī)范發(fā)生變化之后，司法實(shí)踐中亦存在對(duì)相對(duì)人信賴提供保護(hù)的適例。有很多判例要求規(guī)范修改不溯及既往，以保護(hù)相對(duì)人對(duì)舊法的信賴?yán)妗?35)最高人民法院(2008)行提字第2號(hào)，南京市中級(jí)人民法院(2008)寧行終字第163號(hào)，山東省高級(jí)人民法院(2010)魯行終字第157號(hào)，大慶市中級(jí)人民法院(2011)慶行終字第43號(hào)，焦作市中級(jí)人民法院(2015)焦行終字第00042號(hào)，安徽省高級(jí)人民法院(2016)皖行申字142號(hào)，常德市中級(jí)人民法院(2013)常行終字第27號(hào)。還有判例以立法雖導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)法履行承諾，但由于承諾作出于立法之前，根據(jù)法不溯及既往，承諾仍應(yīng)履行。(36)廣東省高級(jí)人民法院(2010)粵高法行終字第88號(hào)。

學(xué)說(shuō)上將法令溯及既往效力分為真正溯及既往與不真正溯及既往：前者為法令對(duì)其公布施行前已終結(jié)之事實(shí)的適用；后者為法令適用于其生效時(shí)業(yè)已存在、尚未終結(jié)之事實(shí)，但事實(shí)發(fā)生至法令變動(dòng)之間的狀態(tài)，并不受溯及影響。(37)參見(jiàn)前引⑥，吳坤城文。立法法第93條和《座談會(huì)紀(jì)要》禁止侵益性規(guī)范的真正溯及既往，而司法實(shí)踐則一方面反對(duì)規(guī)范的真正溯及既往，甚至于要求兌現(xiàn)不合新法的承諾，另一方面在前引(2008)寧行終字第163號(hào)中，通過(guò)要求按照新舊規(guī)范的生效期間分別計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，承認(rèn)了法律規(guī)范的不真正溯及既往。

三、 對(duì)司法實(shí)踐的分析與反思

(一) 司法實(shí)踐規(guī)則提煉

按照現(xiàn)行法和司法實(shí)踐，“誠(chéng)信政府”之規(guī)則可以總結(jié)如下：

(1) 對(duì)于包括行政許可在內(nèi)的合法或違法的授益性具體行政行為，政府不得隨意廢止、撤銷。只有在變更的公共利益大于相對(duì)人信賴?yán)鏁r(shí)，政府才能變更授益性具體行政行為，此時(shí)應(yīng)按相對(duì)人實(shí)際損失，并考慮各方過(guò)錯(cuò)程度，對(duì)相對(duì)人補(bǔ)償，補(bǔ)償由相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)先行請(qǐng)求。

(2) 除了政府消極地不得任意變更授益性具體行政行為外，“誠(chéng)信政府”還包括政府不得違背先前行為之內(nèi)容而認(rèn)為相對(duì)人行為違法，以及要求政府根據(jù)先前行政行為之內(nèi)容積極作出新的行政行為。相對(duì)人此時(shí)的信賴基礎(chǔ)既可是政府以規(guī)范性文件或具體行政行為明確作出的允諾，也可是不直接含有允諾內(nèi)容的審批、登記等具體行政行為。相對(duì)人可要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)依誠(chéng)信原則兌現(xiàn)允諾或者依法在后續(xù)作出新的行政行為，行政機(jī)關(guān)不得拒絕、隨意解釋或拖延。

(3) 簽訂行政協(xié)議后，行政機(jī)關(guān)不得隨意增加相對(duì)人的義務(wù)、變更解除協(xié)議或拒絕、拖延履約。相對(duì)人只有在無(wú)惡意時(shí)，行政機(jī)關(guān)方應(yīng)履行協(xié)議。

(4) 變更規(guī)劃，應(yīng)補(bǔ)償當(dāng)事人的損失；規(guī)范變動(dòng)，應(yīng)考慮當(dāng)事人的信賴?yán)?，不?yīng)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生真正溯及既往的不利效果。

(5) 只有在相對(duì)人信賴值得保護(hù)(如信賴基礎(chǔ)并非由相對(duì)人過(guò)錯(cuò)造成)時(shí)，法院才會(huì)主張行政機(jī)關(guān)受(1)和(2)的約束。但信賴值得保護(hù)并非信賴保護(hù)的充分條件。信賴保護(hù)原則主要針對(duì)人民信賴現(xiàn)存之法秩序，因該法秩序突然變更，致人民權(quán)益受損之保護(hù)。其重心在于持續(xù)性之保障與時(shí)間有關(guān)，卻與所信賴之國(guó)家行為的內(nèi)容或變動(dòng)無(wú)關(guān)。(38)參見(jiàn)林明鏹：《行政規(guī)則變動(dòng)與信賴保護(hù)原則》，載葛克昌、林明鏹主編：《行政法實(shí)務(wù)與理論》(一)，臺(tái)北元照出版有限公司2003年版，第592頁(yè)。換言之，必須有行政行為存在，方有應(yīng)保護(hù)之信賴可言。對(duì)此，判例多持肯定態(tài)度。(39)百色市中級(jí)人民法院(2017)桂10行終109號(hào)，日照市中級(jí)人民法院(2015)日行終字第14號(hào)，湘潭市中級(jí)人民法院(2015)譚中行終字第39號(hào)，江蘇省高級(jí)人民法院(2014)蘇行終字第0071號(hào)，莆田市中級(jí)人民法院(2013)莆行終字第53號(hào)，晉中市中級(jí)人民法院(2020)晉07行賠終2號(hào)，衡水市中級(jí)人民法院(2019)冀11行終109號(hào)，廈門市中級(jí)人民法院(2014)廈行終字第39號(hào)。但少數(shù)裁判主張涉案房屋雖無(wú)權(quán)利憑證，但政府在其建造未取得合法手續(xù)方面存在過(guò)錯(cuò)，決定拆除違反信賴保護(hù)。(40)上海市高級(jí)人民法院(2019)滬行終96號(hào)。

行政行為是否還應(yīng)符合一定條件方可作為信賴基礎(chǔ)？正如上文對(duì)行政許可的存續(xù)保護(hù)之論述所示，很多判例并不要求行政行為必須合法，但也有判例提出允諾不得違背法律法規(guī)抑或法律禁止性規(guī)定。而且，對(duì)相對(duì)人應(yīng)當(dāng)是主觀上對(duì)行政行為存在信賴抑或客觀上須有信賴之表現(xiàn)，樣本中也存有不同立場(chǎng)。多數(shù)未作出明確要求，但也有判例認(rèn)為相對(duì)人須基于信賴有所安排，如相對(duì)人存在信賴表現(xiàn)或?qū)嵤┝讼鄳?yīng)處分行為，(41)莆田市中級(jí)人民法院(2013)莆行終字第53號(hào)，廈門市中級(jí)人民法院(2010)廈行終字第41號(hào)，大連市中級(jí)人民法院(2018)遼02行終77號(hào)，珠海市中級(jí)人民法院(2019)粵04行終123號(hào)。還有以“原告有理由相信(行政機(jī)關(guān))同意”為已足。(42)遼寧省高級(jí)人民法院(2013)遼行提字第3號(hào)。

可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法和裁判實(shí)踐對(duì)政府誠(chéng)實(shí)守信、踐約守諾的要求近似德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的信賴保護(hù)原則，具體表現(xiàn)在：首先，很多裁判要求，相對(duì)人主張信賴保護(hù)的前提是存在作為信賴基礎(chǔ)的(合法或違法)行政行為以及信賴值得保護(hù)，這符合前述德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)信賴保護(hù)三要件中的兩個(gè)要件，卻不同于大體徘徊在合法性范疇內(nèi)的合法預(yù)期之實(shí)體性保護(hù)。(43)參見(jiàn)前引,余凌云文。在英國(guó)也有判例申明：如果允諾超越公共機(jī)構(gòu)的權(quán)限則信賴將得不到保護(hù)。參見(jiàn)[英]克雷格：《正當(dāng)期望：概念性的分析》，馬懷德、李洪雷譯，載《環(huán)球法律評(píng)論》2003年夏季號(hào)。其次，現(xiàn)行法與司法實(shí)踐將相關(guān)行政行為劃分為具體行政行為、規(guī)范性文件、行政協(xié)議、規(guī)劃等類型也較為接近大陸法系，尤其是引用信賴保護(hù)或誠(chéng)實(shí)信用的判例數(shù)量遠(yuǎn)逾引用合法預(yù)期的判例，(44)筆者檢索到含有“合法預(yù)期”的二審和再審行政判決書(shū)只有3例：江蘇省高級(jí)人民法院(2019)蘇行再1號(hào)稱：只要舉報(bào)人實(shí)施的舉報(bào)行為客觀上滿足了行政獎(jiǎng)勵(lì)條件，基于誠(chéng)實(shí)信用和對(duì)舉報(bào)人合法預(yù)期的保護(hù)，行政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定及時(shí)履行給付舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)的義務(wù)；廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2016)粵71行終1828號(hào)稱：被告督促與告知原告的欠繳費(fèi)期限、金額及履行期限不一致，損害了其合法預(yù)期利益；臨汾市中級(jí)人民法院(2016)晉10行終82號(hào)稱：馮計(jì)生持有的隰國(guó)有(2001)字第0321號(hào)國(guó)有土地使用證，應(yīng)是合法有效的，其基于證書(shū)中登記的土地使用權(quán)益的合法預(yù)期亦應(yīng)得到法律保護(hù)。這足以表明，我國(guó)立法者和法官對(duì)大陸法系的原則和制度更為熟稔和倚重。而且，司法實(shí)踐對(duì)多種行政行為均課予誠(chéng)信義務(wù)，也頗類似于學(xué)說(shuō)上主張的信賴保護(hù)原則在適用上并未囿于撤銷或廢止授益行政處分，還囊括法規(guī)的變更廢止以及計(jì)劃、許諾和公法合同之改變的見(jiàn)解。(45)參見(jiàn)劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，載《法學(xué)研究》2010年第6期；莫于川、林鴻潮：《論當(dāng)代行政法上的信賴保護(hù)原則》，載《法商研究》2004年第5期；石佑啟、王貴松：《行政信賴保護(hù)之立法思考》，載《當(dāng)代法學(xué)》2004年第3期。再次，行政許可法對(duì)合法與違法的許可設(shè)置不同的變更條件與賠償補(bǔ)償后果，司法實(shí)踐也要求對(duì)授益性具體行政行為，只有在公共利益大于當(dāng)事人信賴?yán)鏁r(shí)，才可變更。這接近德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第48條、第49條和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第117條以下的制度安排，迥異于英國(guó)不允許基于公共利益需要通過(guò)補(bǔ)償來(lái)撤銷合法決定，以及要求只有出于重大的公共利益，才可背棄先前政策或意思表示的做法。(46)參見(jiàn)前引，余凌云文。最后，如前所述，我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)信賴舊法的相對(duì)人給予保護(hù)，與德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)理均不無(wú)暗合。(47)有德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，信賴保護(hù)導(dǎo)致，面對(duì)法律修改或至少是不利的行政措施，私人有權(quán)要求保護(hù)曾經(jīng)獲得的權(quán)利地位。參見(jiàn)Hans Peter Bull/Veith Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, Heidelberg 2009, S.71.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者指出，法令變遷牽涉到人民對(duì)于舊法秩序的信賴，因此公權(quán)力主體于變動(dòng)法秩序時(shí)，有義務(wù)保障人民于舊法秩序下已取得的權(quán)利地位。參見(jiàn)前引,林明鏹文；林三欽：《“行政爭(zhēng)訟制度”與“信賴保護(hù)原則”之課題》，臺(tái)北新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第305-322頁(yè)。歸根到底，我國(guó)法院更傾向于保護(hù)個(gè)人就已經(jīng)作出之行政行為所形成的信賴?yán)妫皇侵С謧€(gè)人要求行政機(jī)關(guān)作出公正的裁量決定。(48)信賴保護(hù)與合法預(yù)期保護(hù)之間的這種差別，參見(jiàn)劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，載《法學(xué)研究》2010年第6期。

但是，我國(guó)法院對(duì)政府誠(chéng)信的理解也有不同于德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的特點(diǎn)。這主要表現(xiàn)在：首先，規(guī)章以下的規(guī)范性文件亦可構(gòu)成允諾，與德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第38條所定之允諾只是作為針對(duì)個(gè)案的行政行為不同。這是因?yàn)榘凑铡兜聡?guó)基本法》第80條，行政機(jī)關(guān)只有基于法律授權(quán)才能制定作為有效規(guī)則的法規(guī)命令，行政機(jī)關(guān)自行制定的行政規(guī)則不被認(rèn)為是有效規(guī)則，不能直接拘束相對(duì)人。而我國(guó)行政機(jī)關(guān)并無(wú)這種限制。其次，我國(guó)司法實(shí)踐不僅著眼于限制行政機(jī)關(guān)更改有效行政行為，而且重視防范無(wú)視行政行為內(nèi)容、將有效具體行政行為所確認(rèn)之狀態(tài)視為違法而對(duì)相對(duì)人濫施處罰，還強(qiáng)調(diào)督促政府尊重先前行政行為的效力，積極作出符合其內(nèi)容的新行政行為。這不同于德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)理專注于限制行政機(jī)關(guān)對(duì)有效行政行為的變更。這既涉及我國(guó)行政法治的整體水準(zhǔn)仍需進(jìn)一步提高，也與某些地方政府換屆或領(lǐng)導(dǎo)人員更替后“新官不理舊賬”、不按照上屆政府或前任領(lǐng)導(dǎo)所做的有效行政行為盡職履責(zé)的不良風(fēng)氣有關(guān)。(49)國(guó)務(wù)院僅在2018年就在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展2018年國(guó)務(wù)院大督查的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)，〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作部門分工的意見(jiàn)》等政策文件中提到治理、處理或糾正“新官不理舊賬”問(wèn)題，說(shuō)明現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在這種問(wèn)題。最后，與德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)不同，我國(guó)行政協(xié)議的司法實(shí)踐也非常強(qiáng)調(diào)誠(chéng)信的拘束作用，這主要是因?yàn)槲覈?guó)行政協(xié)議法制未臻完善、尚不能有效防止行政機(jī)關(guān)肆意毀約，法院不得不訴諸誠(chéng)信原則補(bǔ)充規(guī)則的缺漏。凡此種種表明，相比英國(guó)的合法預(yù)期保護(hù)，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的信賴保護(hù)制度雖然更易于為我國(guó)鏡鑒，但我們也不可能對(duì)它們的做法亦步亦趨，尚需在立足當(dāng)前司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上加以修正。

(二) 完善司法實(shí)踐的路徑

司法實(shí)踐對(duì)“誠(chéng)信政府”所設(shè)定的要求以及對(duì)相對(duì)人所提供的保護(hù)，不能說(shuō)是完美無(wú)瑕，因?yàn)閮H就樣本而言，對(duì)于在何種情形下，行政行為，如行政允諾、行政協(xié)議，能夠課予行政機(jī)關(guān)加以遵循的誠(chéng)信義務(wù)，司法實(shí)踐尚未完全統(tǒng)一。因而，有必要結(jié)合我國(guó)實(shí)際與域外信賴保護(hù)制度，廓清行政機(jī)關(guān)對(duì)于各種類型的行政行為負(fù)擔(dān)誠(chéng)信義務(wù)之不同前提。蓋借助類型化才可從無(wú)法預(yù)測(cè)的、變動(dòng)不拘的多樣化行政中，提煉出基本的行為單元，使其遵守特定的法律要求，并具備特定的法律效果。(50)參見(jiàn)趙宏：《法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局》，載《法學(xué)家》2015年第3期。實(shí)際上，就屬于我國(guó)行政訴訟受案范圍的行政行為而言，具體行政行為、行政協(xié)議、規(guī)范性文件有效標(biāo)準(zhǔn)并不相同，那么各類行政行為何時(shí)可以作為信賴基礎(chǔ)，也就未必一致。而在確認(rèn)滿足信賴保護(hù)要件，政府因此對(duì)一定行政行為負(fù)有誠(chéng)信義務(wù)之后，可再根據(jù)對(duì)相對(duì)人信賴?yán)媾c變更行政行為的公共利益之間的權(quán)衡，進(jìn)而決定在實(shí)體上對(duì)相對(duì)人提供存續(xù)保護(hù)或財(cái)產(chǎn)保護(hù)。(51)參見(jiàn)前引⑥，吳坤城文；前引⑥，洪家殷文；前引,林明鏹文。只有在政府負(fù)有誠(chéng)信義務(wù)的前提下，法院才可判決行政機(jī)關(guān)按照具體行政行為、規(guī)范性文件乃至行政協(xié)議之內(nèi)容，作出新的行政行為或在不能時(shí)予以賠償，以克制“懶政”“怠政”現(xiàn)象。

1. 相對(duì)人對(duì)具體行政行為主張信賴保護(hù)的前提

第一，存在有效具體行政行為作為信賴基礎(chǔ)。部分裁判以行政機(jī)關(guān)存有過(guò)錯(cuò)為由而主張無(wú)行政行為時(shí)亦應(yīng)適用信賴保護(hù)，但此時(shí)相對(duì)人信賴之客體何在？如此也將使信賴保護(hù)擴(kuò)張過(guò)廣，不利于該原則適用之明晰。至于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法不作為就有違誠(chéng)信的，則有細(xì)分之必要：若行政機(jī)關(guān)拒不履行其所作出之允諾或具體行政行為確定的義務(wù)，應(yīng)有適用信賴保護(hù)之可能；若行政機(jī)關(guān)未履行法律、法規(guī)、規(guī)章或上級(jí)規(guī)范性文件規(guī)定義務(wù)，此即引入信賴保護(hù)有將“誠(chéng)信政府”混淆于依法行政之嫌，況且也難以厘定對(duì)相對(duì)人信賴?yán)婕右员Ｗo(hù)的方式和范圍。若具體行政行為因重大且明顯違法而無(wú)效，其在法律性質(zhì)上等同于不存在，(52)在德國(guó)法上，對(duì)無(wú)效行政行為，任何人不必也不得遵從、尊重、執(zhí)行，即使無(wú)效尚未依程序確認(rèn)。公民不必在一定期限內(nèi)訴請(qǐng)撤銷無(wú)效行政行為，而是可以無(wú)視它，直至被強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)再提起針對(duì)執(zhí)行措施的救濟(jì)請(qǐng)求。參見(jiàn)Vgl.Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, Muenchen 2015, §43, Rn.46-48; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Muenchen 2011, S.277 f.不可作為信賴的客體。(53)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》限制的也只是行政機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)生效之行政決定的撤銷變更權(quán)。相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)參見(jiàn)王貴松：《行政行為無(wú)效的認(rèn)定》，載《法學(xué)研究》2018年第6期；李沫：《激勵(lì)型監(jiān)管信賴保護(hù)的立法思考》，載《法學(xué)》2013年第8期；李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版。根據(jù)行政訴訟法第75條，重大且明顯違法的具體行政行為可由法院判決確認(rèn)無(wú)效。反過(guò)來(lái)意味著非重大且明顯違法的具體行政行為即屬有效,從而可被信賴。而部分判例以違反法律的禁止性規(guī)定或違背法律法規(guī)，作為具體允諾不能被主張信賴保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，既缺乏實(shí)定法的依據(jù)，也不如“重大且明顯違法”在被《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第99條界定之后來(lái)得清晰。

第二，相對(duì)人客觀上具有信賴表現(xiàn)。雖然主觀上的信賴也必須有客觀的證據(jù)，法院肯定不能隨意認(rèn)定相對(duì)人有無(wú)信賴。但是，相對(duì)人信賴之落空未必一定需要法秩序介入，對(duì)行政機(jī)關(guān)予以譴責(zé)即已足夠，只有在主觀信賴形之于外時(shí)才可能發(fā)生行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的侵害。或者說(shuō)，無(wú)信賴表現(xiàn)通常也就無(wú)信賴損失可言。(54)Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Muenchen 2011, S.308.況且，前引主張抽象信賴即有必要保護(hù)之觀點(diǎn)所舉的案例，仔細(xì)看來(lái)，均有信賴表現(xiàn)存于其中。因而，信賴保護(hù)的對(duì)象客體只能是客觀實(shí)際化的信賴安排。(55)參見(jiàn)展鵬賀：《德國(guó)公法上信賴保護(hù)規(guī)范基礎(chǔ)的變遷》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期。此外，若當(dāng)事人沒(méi)有任何具體的信賴表現(xiàn)，將無(wú)法舉出任何信賴?yán)娴膿p失供與公益衡量，以決定應(yīng)否提供存續(xù)保護(hù)。(56)參見(jiàn)前引⑥，林三欽書(shū)，第9-11頁(yè)。在益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案中，法院也特別關(guān)注到了益民公司已經(jīng)開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并有一定投入的事實(shí)。(57)參見(jiàn)余凌云：《蘊(yùn)育在法院判決之中的合法預(yù)期》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第6期。不過(guò)，德國(guó)對(duì)作為信賴表現(xiàn)之處置行為的理解，已逐步放寬，包含一切生活方式已為“深刻且持續(xù)之變更”在內(nèi)，以免保護(hù)門檻過(guò)高而對(duì)當(dāng)事人不公，(58)參見(jiàn)前引，林明鏹文。對(duì)我國(guó)不乏參考價(jià)值。

第三，相對(duì)人的信賴值得保護(hù)。信賴值得保護(hù)，要求相對(duì)人所信賴者確屬實(shí)體法或程序法所保護(hù)之地位、權(quán)利或利益，且無(wú)消極不值得保護(hù)之情形。(59)參見(jiàn)前引，林明鏹文。信賴不值得保護(hù)的情形，不應(yīng)局限于信賴基礎(chǔ)之違法由相對(duì)人過(guò)錯(cuò)所造成和相對(duì)人對(duì)具體行政行為之違法明知或因重大過(guò)失而不知，具體行政行為事先保留了變更權(quán)，法律法規(guī)授權(quán)行政機(jī)關(guān)事后變更或者相對(duì)人未按期履行授益性具體行政行為以附款負(fù)擔(dān)的義務(wù)時(shí)，信賴也不值得保護(hù)。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第48條第2款、第49條第2款和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第119條、123條對(duì)此均設(shè)有明文，頗值得仿效。

在上述三個(gè)前提以外，還需說(shuō)明，樣本中并無(wú)判例對(duì)行政機(jī)關(guān)廢止、撤銷授益性具體行政行為的期限表達(dá)立場(chǎng)。鑒于撤銷權(quán)“除斥期間”之規(guī)定，旨在避免法律關(guān)系處于久懸不決之狀態(tài)。(60)參見(jiàn)李建良：《行政處分之撤銷與信賴保護(hù)原則》，載臺(tái)北《月旦法學(xué)雜志》第61期。為社會(huì)安定與發(fā)展計(jì)，行政機(jī)關(guān)必須在法定期限內(nèi)行使撤銷權(quán)。(61)參見(jiàn)章劍生：《“有錯(cuò)必糾”的界限》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第2期。此除斥期間德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第48條第4款規(guī)定為行政機(jī)關(guān)自知悉相應(yīng)事由后的1年內(nèi)(但相對(duì)人以欺騙、威脅、賄賂引致行政行為的除外)，而按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第121條第1款、第124條，撤銷應(yīng)自知悉撤銷原因后兩年、廢止應(yīng)自廢止原因發(fā)生后兩年為之。鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與變遷的速率，并且顧及合法具體行政行為的相對(duì)人之信賴?yán)娓鹾弦婪ㄐ姓囊?，廢止合法具體行政行為須自廢止原因發(fā)生后1年內(nèi)，而撤銷違法具體行政行為則應(yīng)限于行政機(jī)關(guān)知悉相應(yīng)事由后1年內(nèi)(但相對(duì)人以欺騙、威脅、賄賂引致行政行為的除外)。

2. 相對(duì)人對(duì)規(guī)范主張信賴保護(hù)的前提

第一，存在作為信賴基礎(chǔ)的有效規(guī)范。這意味著它處于生效期內(nèi)、未作廢，且不得違反上位階規(guī)范。否則，一般人民均有機(jī)會(huì)經(jīng)由法律解釋而自行判斷該規(guī)范是否合法。(62)參見(jiàn)前引，林三欽書(shū)，第330頁(yè)。況且，如果不特定的眾多相對(duì)人尚可依據(jù)違反上位法之規(guī)范要求行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為或要求賠償損失，將在整體上顛覆法制統(tǒng)一和依法行政。樣本中也有判例提出違反上位法的規(guī)范性文件不能作為相對(duì)人主張信賴保護(hù)的依據(jù)。(63)商洛市中級(jí)人民法院(2020)陜10行終3號(hào)。第二，信賴表現(xiàn)。既然任何規(guī)范不可能永久不變，私人就不能僅以主觀上信賴規(guī)范不變而主張保護(hù)，而是應(yīng)在客觀上有信賴表現(xiàn)。(64)這是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法實(shí)務(wù)的穩(wěn)定見(jiàn)解。參見(jiàn)王貴松：《行政信賴保護(hù)論》，山東人民出版社2007年版，第173-175頁(yè)。但此信賴表現(xiàn)無(wú)須具體之處分行為，可以虛構(gòu)或推定，亦可體現(xiàn)在人民遵守原來(lái)的法狀態(tài)而不去違反之不作為。(65)參見(jiàn)前引⑥，吳坤城文。第三，信賴值得保護(hù)。如果舊規(guī)范未對(duì)特定私人設(shè)定明確清晰的權(quán)利，(66)在對(duì)權(quán)利的具體判定上，公權(quán)理論訴諸保護(hù)規(guī)范，而保護(hù)規(guī)范又將主觀公權(quán)利的存立系于客觀法規(guī)范的“個(gè)別利益保護(hù)指向”，其本質(zhì)是對(duì)客觀法的解釋。參見(jiàn)趙宏：《主觀公權(quán)利的歷史嬗變與當(dāng)代價(jià)值》，載《中外法學(xué)》2019年第3期。或者私人對(duì)規(guī)范之修改已有預(yù)見(jiàn)或因重大過(guò)失而未預(yù)見(jiàn)時(shí)，其信賴不值得保護(hù)。(67)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，由于對(duì)法秩序的信賴甚難具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更難以估算其價(jià)值而為財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，因此，對(duì)規(guī)范的信賴保護(hù)僅指存續(xù)保護(hù)，這種存續(xù)保護(hù)也不必以公益小于信賴?yán)鏋榍疤帷⒁?jiàn)前引，林明鏹書(shū)，第597-598頁(yè)。但在我國(guó)大陸，實(shí)踐中存在大量規(guī)范變動(dòng)的情形，難以通過(guò)制定過(guò)渡條款或艱困條款提供存續(xù)保護(hù)，因而法院酌情賦予財(cái)產(chǎn)保護(hù)有其必要。估算的困難至少可以當(dāng)事人實(shí)際損失來(lái)克服。

3. 行政協(xié)議相對(duì)人主張信賴保護(hù)的前提

行政協(xié)議約定只有與依法行政要求吻合時(shí)，才能約束行政權(quán)的行使。(68)參見(jiàn)余凌云：《行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)：以“亞鵬公司案”為分析樣本的展開(kāi)》，載《比較法研究》2019年第3期。不過(guò)，并非只有合法的行政協(xié)議才能產(chǎn)生信賴保護(hù)。相對(duì)人要求行政機(jī)關(guān)重約踐諾的前提，首先是行政協(xié)議有效。按照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議規(guī)定》)第12條，行政協(xié)議重大且明顯違法或按照民法規(guī)定無(wú)效的，方才無(wú)效，因而在司法解釋對(duì)協(xié)議效力設(shè)有明文后，應(yīng)據(jù)此判斷協(xié)議效力。類似于具體行政行為或規(guī)范性文件所受之法律約束，行政協(xié)議也要服膺各層階之法律規(guī)范，違反法律、法規(guī)、合法有效的規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件的行政協(xié)議行為，均屬違法。(69)最高人民法院(2017)最高法行申5250號(hào)行政裁定書(shū)。鑒于規(guī)章甚至規(guī)范性文件皆有維護(hù)公共利益的目的，(70)參見(jiàn)王敬波：《司法認(rèn)定無(wú)效行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第3期。故行政機(jī)關(guān)也不得借由行政協(xié)議而對(duì)規(guī)章或規(guī)范性文件之規(guī)定擅加支配。但是，為了避免行政協(xié)議動(dòng)輒違法而無(wú)效，參照《中華人民共和國(guó)合同法》第52條第5項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》第14條，此處的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之規(guī)定應(yīng)限于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。如學(xué)者所言，既然是認(rèn)定協(xié)議的效力，自然應(yīng)是根據(jù)效力的相關(guān)規(guī)則來(lái)進(jìn)行，強(qiáng)制性規(guī)定不宜擴(kuò)大為與效力無(wú)關(guān)的強(qiáng)制性規(guī)定。迄今的實(shí)務(wù)也都突出了效力性強(qiáng)制性規(guī)定。(71)參見(jiàn)王貴松：《行政協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第5期。所謂效力性強(qiáng)制性規(guī)定須是保護(hù)具有一定重要性的公益或私益的規(guī)范，保護(hù)較輕法益的規(guī)范則不屬之。(72)參見(jiàn)江必新：《行政協(xié)議的司法審查》，載《人民司法》(應(yīng)用)2016年第34期。質(zhì)言之，行政協(xié)議違反各層階效力性強(qiáng)制性規(guī)定且將對(duì)公共利益造成重大損失時(shí)，協(xié)議應(yīng)屬無(wú)效。而在違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定的其他情形，協(xié)議仍屬有效，但當(dāng)事人可依《行政協(xié)議規(guī)定》第9條第5項(xiàng)、第14條訴請(qǐng)撤銷。不同于具體行政行為或規(guī)范性文件有效方有信賴保護(hù)可言，行政協(xié)議若出于行政機(jī)關(guān)之原因而違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定無(wú)效，行政機(jī)關(guān)應(yīng)賠償相對(duì)人損失，此亦為《行政協(xié)議規(guī)定》第15條明定。

《行政協(xié)議規(guī)定》允許當(dāng)事人訴請(qǐng)撤銷行政協(xié)議，應(yīng)理解為系對(duì)相對(duì)人或第三人自主決定是否消滅協(xié)議效力的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得自行撤銷違法僅僅達(dá)到可撤銷程度之行政協(xié)議，并據(jù)此拒絕履約。否則行政主體違法就成了其主動(dòng)違約的正當(dāng)理由，以至于得出“違法有理”的悖論。(73)廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2018)粵71行終1333號(hào)。那么對(duì)可撤銷行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)可否依《行政協(xié)議規(guī)定》第16條，單方解除協(xié)議？解除之優(yōu)益權(quán)應(yīng)系針對(duì)有效行政協(xié)議而言，履行違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定之協(xié)議若將造成公共利益之嚴(yán)重?fù)p失，此協(xié)議應(yīng)屬無(wú)效，對(duì)其履行行使優(yōu)益權(quán)即無(wú)從談起。換言之，對(duì)有效(包括可撤銷)行政協(xié)議，按照《行政協(xié)議規(guī)定》第16條、第19條，若無(wú)當(dāng)事人提起撤銷之訴，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予履行，除非符合可以行使單方變更、解除權(quán)的情形，或者無(wú)法履行、履行無(wú)實(shí)際意義。存在可行使單方變更、解除權(quán)的情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上是經(jīng)由利益權(quán)衡，決定為相對(duì)人提供存續(xù)保護(hù)抑或財(cái)產(chǎn)保護(hù)。

其次，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)締約承擔(dān)協(xié)議義務(wù)足以彰顯其信賴表現(xiàn)。

最后，相對(duì)人的信賴應(yīng)值得保護(hù)，即相對(duì)人對(duì)協(xié)議違法并無(wú)過(guò)錯(cuò)。如果相對(duì)人采取欺詐、賄賂方法，或者未提供完全準(zhǔn)確之信息，即使協(xié)議未達(dá)到重大且明顯違法之程度，相對(duì)人對(duì)協(xié)議履行也沒(méi)有正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)婵裳浴?/p>

綜上所述，信賴保護(hù)并非如學(xué)者所言，只能和(具體)行政行為的撤銷相聯(lián)系，以致其適用范圍不及合法預(yù)期。(74)參見(jiàn)前引，余凌云文；前引，余凌云文。毋寧說(shuō)，大陸法系對(duì)提供信賴保護(hù)所要求的三個(gè)要件，不僅可用以限制撤銷或廢止具體行政行為，而且也可構(gòu)成判斷政府有無(wú)履行規(guī)范或行政協(xié)議之誠(chéng)信義務(wù)的依據(jù)。

四、 結(jié) 語(yǔ)

上文對(duì)司法實(shí)踐的總結(jié)及提出的完善建議試圖說(shuō)明“誠(chéng)信政府”課予行政機(jī)關(guān)的種種法律義務(wù)及其前提要件。這種論說(shuō)方式雖然明顯帶有德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)理論框架和概念術(shù)語(yǔ)的烙印，但卻是以我國(guó)判例作為立論的基礎(chǔ)，得以降低繼受域外法制的成本。法院所作出的裁判，既能間接反映相對(duì)人對(duì)政府在誠(chéng)信方面的期待與訴求，也能昭示出政府所能承受的義務(wù)之現(xiàn)實(shí)限度。只有依循司法實(shí)踐，從中發(fā)掘提煉“誠(chéng)信政府”所應(yīng)循行的可行標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)判例中未能協(xié)調(diào)一致或完備周詳加以處理的問(wèn)題，借助可為我所用的他山之石，提出合理對(duì)策，才能切中肯綮地澄清“誠(chéng)信政府”的規(guī)范內(nèi)蘊(yùn)，并使之有可能貫徹落實(shí)。換言之，對(duì)我國(guó)法律制度的省思不能單純從理念出發(fā)，還必須慮及既有實(shí)踐，在理念與現(xiàn)實(shí)之間追求一種平衡和綜合：既不能奉域外法制為圭臬，邯鄲學(xué)步般地描繪改革藍(lán)圖，也不能對(duì)我國(guó)既有做法抱殘守缺。畢竟，對(duì)于“誠(chéng)信政府”的建設(shè)，一方面不能魯莽冒失地引入域外法律制度，而使“誠(chéng)信政府”淪為難以企及的理想口號(hào)；另一方面也不能對(duì)司法審查設(shè)定過(guò)于寬松的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致某些行政活動(dòng)失信于民。推而廣之，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建構(gòu)，不僅要研究域外相應(yīng)制度的源流，而且還需要在掌握我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上展開(kāi)。其中一個(gè)關(guān)鍵的方面就是對(duì)我國(guó)司法實(shí)踐的觀察和把握，并據(jù)此提出妥適可靠的制度改良方案。