蔡寶剛

堅持處理好全面依法治國的辯證關(guān)系是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，堅持處理好依法治國和依規(guī)治黨的辯證關(guān)系是其中的重要組成部分。依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系蘊涵在堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)、堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系、堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”等重要內(nèi)容之中。習(xí)近平總書記指出，“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴”，(1)習(xí)近平：《緊緊圍繞堅持和發(fā)展中國特色社會主義 學(xué)習(xí)宣傳黨的十八大精神》，載《習(xí)近平談治國理政》(第1卷)，外文出版社2018年版，第14頁。這一重要論述為正確理解和踐行依法治國和依規(guī)治黨的辯證關(guān)系指明了方向，新時代依規(guī)治黨對于推進我國社會主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就具有重要意義。從法學(xué)研究和法治建設(shè)的角度正確認識和處理好依法治國和依規(guī)治黨的辯證關(guān)系，就是要深入研究和把握依法治國必先依規(guī)治黨的理論與實踐，充分研究和理解新時代依規(guī)治黨的重大法治意義。

一、 依規(guī)治黨保障法治正確方向

“依規(guī)治黨，就是我們黨依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)、規(guī)范和保障管黨治黨、從嚴治黨和執(zhí)政興國，以維護黨的權(quán)威、保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、實現(xiàn)黨的宗旨?！?2)李林：《堅持處理好全面依法治國的辯證關(guān)系》，載《法制日報》2019年5月23日。依規(guī)治黨不僅能夠管黨治黨，而且能夠促進和保障依法治國，尤其是對于堅持和改善黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)、保障我國法治發(fā)展的正確方向具有重要意義。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話指出，要堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進全面依法治國的根本保證。堅持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)是由黨的屬性和宗旨決定的。習(xí)近平總書記強調(diào)：“我們黨是世界最大的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)著世界上人口最多的國家，如何掌好權(quán)、執(zhí)好政，如何更好把14億人民組織起來、動員起來全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，是一個始終需要高度重視的重大課題?！?3)習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期。黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展的“定海神針”，無論是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，還是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面依法治國既是重要內(nèi)容，又是重要保障。治黨的目的是為了治國，依規(guī)治黨的重要目的是為了促進依法治國，二者使命相同、目標一致，“中國共產(chǎn)黨具有領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重屬性、使命和責(zé)任，這就決定了治國必先治黨，治好黨、建好黨從根本目的和宗旨上說就是為了治好國、建好國，為了更好地執(zhí)政興國、執(zhí)政為民”。(4)張文顯：《統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨意義重大》，載《人民日報》2017年5月2日。全面依法治國是一項長期而重大的歷史任務(wù)，也是一場深刻的社會變革，我國的立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環(huán)節(jié)，法治領(lǐng)域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面依法治國就難以有效推進，社會主義法治國家就建不起來”。(5)前引③，習(xí)近平文。因此，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義法治之魂，是堅持法治中國建設(shè)正確方向的根本保證。習(xí)近平總書記指出，要健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施，“通過法律保障黨的政策有效實施，確保全面依法治國正確方向”。(6)習(xí)近平：《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，載《求是》2019年第4期。

習(xí)近平總書記強調(diào)，全面依法治國決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。而堅持依規(guī)治黨是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)包括黨對全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，“要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨”。(7)前引③，習(xí)近平文。堅持依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，堅持依法治國必先依規(guī)治黨，這是由黨的執(zhí)政地位和核心作用決定的。辦好中國的事情關(guān)鍵在黨，要堅持尤其是加強和改善黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，就需要堅持和加強全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，通過管黨治黨保持黨的先進性和純潔性，增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，從而不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨深刻總結(jié)現(xiàn)代政黨制度演變的經(jīng)驗教訓(xùn)，堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)，“把建設(shè)一個強大的執(zhí)政黨作為推動民主與法治建設(shè)最根本的保障力量，做出了科學(xué)完備的頂層設(shè)計”。(8)周易茗：《中國共產(chǎn)黨堅持依法治國和依規(guī)治黨相統(tǒng)一成功經(jīng)驗的世界意義》，載《湖湘論壇》2018年第6期。習(xí)近平總書記指出，黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動這項工作取得重要進展和成效，要認真貫徹落實《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板，“為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力的制度保障”。(9)習(xí)近平：《堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)》，載《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第169頁。事實證明，依規(guī)治黨能夠克服管黨治黨寬松軟現(xiàn)象、培養(yǎng)黨的組織和黨員的法治意識和法治能力、提高黨對法治各環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)水平、提升黨依法執(zhí)政的意識和能力，從而為全面依法治國提供堅強的政治保障，始終保障依法治國沿著中國特色社會主義正確政治方向和法治道路闊步前行?！皥猿忠酪?guī)治黨，從嚴治黨，切實解決黨自身存在的突出問題，才能使黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，才能為治國安邦奠定根本政治前提?！?10)張文顯：《中國法治40年：歷程、軌跡和經(jīng)驗》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2018年第5期。如果不能從嚴治黨、依規(guī)治黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨的制度缺失，黨的紀律渙散，依法治國的政治方向就會出現(xiàn)偏差，“如果不堅持依規(guī)治黨、將黨領(lǐng)導(dǎo)法制建設(shè)活動納入黨內(nèi)法規(guī)軌道……那就不可能實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展活動的法治化，全面依法治國的目標就容易落空”。(11)宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，載《中國法學(xué)》2018年第2期。

二、 依規(guī)治黨促進法治體系建設(shè)

習(xí)近平總書記指出，在全面推進依法治國實際工作中，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是總攬全局、牽引各方的總抓手，要加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的十八屆四中全會第一次正式明確提出“中國特色社會主義法治體系”的概念，從而將建設(shè)單一靜態(tài)的法律體系提升到建設(shè)全面動態(tài)的法治體系，并將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系建設(shè)的總體布局之中，這是當代中國法治觀念的重要創(chuàng)新，是對法及法治概念和內(nèi)涵的深化與發(fā)展?，F(xiàn)代社會中應(yīng)從社會的整體概念和格局來認識法的概念和作用，“法律構(gòu)成社會的調(diào)控機制，但它必須以社會的總體概念作為前提，在這種概念中，法律的調(diào)控才富有成效”。(12)[英]羅杰·科特雷爾：《社會理論中的法律和法律研究中的社會理論》，載[美]奧斯汀·薩拉特編：《布萊克維爾法律與社會指南》，高鴻鈞等譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第25頁。對于當代中國建設(shè)社會主義法治體系而言，應(yīng)該有全面、多元和整體的視角，要能夠發(fā)揮國家法律、國家政策、黨規(guī)黨法乃至社會習(xí)慣和道德風(fēng)尚等諸多規(guī)范在全面依法治國中的作用。將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為法治體系的重要組成部分，使人們能夠跳出傳統(tǒng)的國家中心主義的法治觀念，有助于我國在全面依法治國的進程中綜合運用各種有效管用的多重規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的靈活運用和相互促進對于當代中國的法治建設(shè)具有重要意義，習(xí)近平總書記指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”(13)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第112頁。

黨內(nèi)法規(guī)體系是社會主義法治體系中的重要組成部分，這就意味著黨內(nèi)法規(guī)的不斷健全和完善也就相應(yīng)成為法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容和基本表征。依規(guī)治黨主要措施是制度治黨，即依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。隨著依規(guī)治黨的不斷推進，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)的完善即意味著我國法治體系的不斷完善。黨的十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了重大進展。習(xí)近平總書記指出：“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。黨的十八大以來，我們制定和修訂了140多部中央黨內(nèi)法規(guī)，出臺了一批標志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的法規(guī)制度，有規(guī)可依的問題基本得到解決，下一步的重點是執(zhí)規(guī)必嚴，使黨內(nèi)法規(guī)真正落地?！?14)前引⑥，習(xí)近平文。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為社會主義法治體系建設(shè)提供了日臻完善的制度體系。黨的十九大報告指出，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，提出把制度建設(shè)貫穿于全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)之中，這些要求都意味著我國未來將更加重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)。在法治體系的兩大制度體系中，黨內(nèi)法規(guī)是對黨組織和黨員提出更高標準更嚴要求，國家法律是對包括黨組織和黨員在內(nèi)的所有組織和個人提出的共性要求，正確理解和運用二者關(guān)系的基本遵循就是將紀律挺在法律的前面。為了提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，推動黨內(nèi)法規(guī)全面深入實施，2019年3月中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》，對嚴格貫徹實施黨內(nèi)法規(guī)提出了明確要求和責(zé)任措施。(15)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》第11條規(guī)定：“執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當遵循下列基本要求：(一) 擔(dān)當作為，恪盡職守，不得不作為、亂作為；(二) 嚴格執(zhí)規(guī)，令行禁止，不得打折扣、搞變通；(三) 公正執(zhí)規(guī)，堅持黨內(nèi)法規(guī)面前人人平等，不得搞特殊、開后門；(四) 規(guī)范執(zhí)規(guī)，按照規(guī)定的主體、權(quán)限、程序等執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)?！钡?6條規(guī)定：“黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情形之一的，應(yīng)當依規(guī)依紀追究責(zé)任，涉嫌違法犯罪的，按照有關(guān)法律規(guī)定處理：(一) 不貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的決策部署以及上級黨組織有關(guān)決定；(二) 履行領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等執(zhí)規(guī)責(zé)任不力；(三) 執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)打折扣、搞變通或者選擇性執(zhí)行；(四) 本地區(qū)本單位在執(zhí)規(guī)中出現(xiàn)重大問題或者造成嚴重后果；(五) 其他應(yīng)當追究責(zé)任的情形?！彪S著依規(guī)治黨的不斷推進，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)的完善即意味著我國法治體系的不斷完善，“實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，使紀法銜接、紀法貫通，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)，是對社會主義法治建設(shè)規(guī)律認識的重要升華”。(16)馮玉軍：《習(xí)近平法治思想的劃時代創(chuàng)立》，載《中國教育報》2020年12月10日。

三、 依規(guī)治黨促進法治政府建設(shè)

習(xí)近平總書記強調(diào)，推進全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程，要率先突破，現(xiàn)在，法治政府建設(shè)還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決，“要用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，健全政府守信踐諾機制，提高依法行政水平”。(17)前引③，習(xí)近平文。建設(shè)法治政府有諸多標準和要求，但其中極為重要的是對政府權(quán)力的有效控制，法治政府建設(shè)的重要目標和使命就是要通過依法治權(quán)、依法治官，防止權(quán)力的濫用和腐敗的滋生，而依規(guī)治黨具有擔(dān)負和承載反腐治權(quán)使命的重要動能，所以能夠促進法治政府的建設(shè)。依規(guī)治黨一方面通過管黨治黨起到治理黨內(nèi)權(quán)力腐敗的作用，另一方面在我國還實際上起到了治理國家權(quán)力腐敗的作用。由于中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和長期執(zhí)政的特殊地位賦予了依規(guī)治黨對國家權(quán)力強大的影響力，“中國共產(chǎn)黨在我國不僅是執(zhí)政黨，更是國家政權(quán)和整個社會的領(lǐng)導(dǎo)黨，具有對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。(18)張文顯：《治國必先治黨》，載《光明日報》2016年11月2日。在我國的現(xiàn)有體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)中，國家公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)都由中共黨員擔(dān)任，他們作為黨員和公民的雙重身份受到黨規(guī)和國法的雙重約束，正如習(xí)近平總書記指出：“我國公務(wù)員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%。因此，監(jiān)督國家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義?！?19)習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，載《人民日報》2016年5月3日。從這一意義上看，管黨治黨其實就是在管權(quán)治吏，而且是更為嚴格的管束，黨紀和國法是兩只不可或缺的關(guān)住權(quán)力的制度籠子，“在我國，權(quán)力囚籠實有兩重，即‘紀律之籠’和‘法律之籠’。這本是巨大優(yōu)勢，在懲治打擊上可有倍增效果”。(20)高波：《反腐需紀律與法律“無縫銜接”》，載《中國黨政干部論壇》2014年第7期。

一般說來，編織法律制度籠子只是反腐治權(quán)的末端手段，法律是對達到違法犯罪程度的較為嚴重的腐敗行為進行懲治的措施，但對于腐敗行為不能嚴重到違法犯罪的程度才予以治理，而需要切實通過黨內(nèi)法規(guī)等更加嚴格的制度規(guī)范進行預(yù)防和懲治，從而在腐敗行為達到違法犯罪標準之前就能夠構(gòu)筑起預(yù)防和懲治腐敗的黨規(guī)制度堤壩。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀委第三次全體會議上的講話中指出，“不敢腐、不能腐、不想腐是一個有機整體，不是三個階段的劃分，也不是三個環(huán)節(jié)的割裂”，從而明確提出了一體推進“三不”反腐機制的重要思想，黨的十九屆四中全會將“構(gòu)建一體推進的不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”作為堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系重要內(nèi)容進行部署，這些思想和部署為更加嚴格地反腐治權(quán)指明了方向。經(jīng)過近年來堅持不懈地從嚴依規(guī)治黨，使得絕大多數(shù)黨員能夠按照黨內(nèi)法規(guī)的要求進行工作和生活，使得那些可能滑向違法犯罪的腐敗行為在違紀甚至在更早的階段就可以及時預(yù)防或查處，而黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠做到黨紀所要求的挺紀在前、抓早抓小的狀態(tài)，就能夠有效促使政府權(quán)力腐敗的可能性大為減少，而政府權(quán)力得到有效控制正是法治政府和法治秩序得以實現(xiàn)的重要標志。因此，反腐治權(quán)和建設(shè)廉潔政府是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，依規(guī)治黨通過管黨治黨對權(quán)力進行管束，在反腐治權(quán)方面起到了極為重要的作用，通過依規(guī)治黨進行反腐治權(quán)的成效有力促進了法治政府建設(shè)目標的實現(xiàn)。黨的十八大以來通過從嚴治黨和依規(guī)治黨所取得的反腐治權(quán)成效充分表明，依規(guī)治黨已經(jīng)成為促進法治政府的建設(shè)的重要措施，依規(guī)治黨對于我國近年來腐敗治理壓倒性勝利的取得起到了關(guān)鍵作用，在黨的十八大后由執(zhí)政黨主導(dǎo)的反腐風(fēng)暴中，短短幾年時間里查處的數(shù)百中管干部就是明顯例證。

四、 依規(guī)治黨促進法治社會建設(shè)

法治社會要與法治國家和法治政府一體建設(shè)，法治社會的基本標志是黨和政府依法治理社會，社會依法自治，全體人民自覺守法，形成全民守法、崇法尚善、循法而行的良好社會氛圍。(21)參見張文顯：《建設(shè)中國特色社會主義法治體系》，載《法學(xué)研究》2014年第6期。建設(shè)法治社會需要多個主體和多重規(guī)則的發(fā)力與作用，“法治社會主要用法來治，但不惟法為治”。(22)嚴存生：《法治社會的“法”與“治”》，載《比較法研究》2005年第6期。依規(guī)治黨有助于在社會層面營造尊法守法氛圍和形成清廉社會環(huán)境，依規(guī)治黨通過嚴格的制度治黨對黨員尤其是黨員干部提出更高更嚴的要求，黨員尤其是黨員干部的守法不僅是全民守法的一部分，而且還能夠通過黨員守規(guī)促進和帶動全民守法。黨內(nèi)法規(guī)的重要特點是大量使用道德話語和道德規(guī)范對黨員提出更高的要求和更嚴的境界，比如忠誠、自律、公仆、批評教育、檢討、誡勉等等，這些具體細微的要求和規(guī)定能夠?qū)θ说乃枷牒托袨榘l(fā)生更為深入和實際的影響，這些防范性的依規(guī)治黨制度措施對于法治社會的建設(shè)和形成能夠產(chǎn)生至為重要的輻射效應(yīng)，成為引領(lǐng)和推進良好社會風(fēng)尚和社會秩序的重要內(nèi)容和指針。全面從嚴治黨在依規(guī)治黨層次上的不斷深化，其過程本身就對全黨和社會具有教育啟發(fā)意義。(23)參見葛志強：《十八大以來黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究》，載《中共四川省委黨校學(xué)報》2016年第2期。依規(guī)治黨已經(jīng)發(fā)揮著重要的促進法治社會建設(shè)的作用，人們所說的“‘八項規(guī)定’改變中國”正是基于依規(guī)治黨對于整個中國社會生活的強大影響力而言的，形象和客觀地說明了依規(guī)治黨對于促進法治社會建設(shè)所彰顯的巨大作用。在中央制定頒布八項規(guī)定時，習(xí)近平總書記就指出強調(diào)，制定這方面的規(guī)矩，指導(dǎo)思想就是從嚴要求，體現(xiàn)黨要管黨、從嚴治黨，對人民群眾期盼作出積極回應(yīng)，對黨風(fēng)政風(fēng)乃至整個社會風(fēng)氣發(fā)揮導(dǎo)向作用。

守法是黨員行為規(guī)范的底線思維和要求，通過依規(guī)治黨使得黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠尊法守法，普遍養(yǎng)成社會主義法治意識，依規(guī)治黨使得黨內(nèi)治理法治化并為社會治理法治化和法治社會的形成提供引領(lǐng)和示范。習(xí)近平總書記指出：“要發(fā)揮好各級黨組織和廣大黨員、干部在依法治國中的政治核心作用和先鋒模范作用?！?24)習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。黨的十八大以來各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”對于法治的身體力行、法治水平和能力的不斷提升、尊法守法的意識不斷增強，“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治角色與法律角色的疊加，產(chǎn)生了帶頭遵守黨內(nèi)法規(guī)與帶頭遵守國家法律兩種守法機制的優(yōu)勢疊加與成果轉(zhuǎn)化”，(25)呂永祥、王立峰：《依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進機制研究：基于中國特色社會主義法治的動態(tài)分析》，載《河南社會科學(xué)》2018年第2期。從而形成了對建設(shè)法治社會最為有效的示范和引導(dǎo)。習(xí)近平在中央全面依法治國工作會議上的講話強調(diào)，要堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要堅決貫徹落實黨中央關(guān)于全面依法治國的重大決策部署，帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力，做尊法學(xué)法守法用法的模范。此外，普通黨員的模范尊法守法對于建設(shè)法治社會也非常重要，在我國9000多萬黨員中能夠在黨政機關(guān)任職并成為領(lǐng)導(dǎo)干部的畢竟還是少數(shù)，作為社會成員一員的黨員對于尊法守法的身體力行和言行舉止會成為其他社會成員學(xué)習(xí)效仿的榜樣，起到非常重要的示范和引領(lǐng)作用。近年來，我國通過依規(guī)治黨使得絕大多數(shù)黨員的法治意識、規(guī)矩意識得到極大提高，將紀律挺在前面更是使得黨員將尊法守法作為自身行為要求的底線，絕大多數(shù)黨員能夠更好地遵守國家的法律，廣大黨員在尊法守法方面的先鋒模范作用帶動了整個社會法治氛圍的逐步形成。建設(shè)清廉社會是法治社會的基本要求和重要標志，通過依規(guī)治黨在很大程度上降低人們對腐敗的容忍度，不敢腐、不能腐和不想腐的社會氛圍已基本形成，從嚴治黨、依規(guī)治黨在清廉法治社會形成中無疑起到了至關(guān)重要的促進和帶動作用。

五、 依規(guī)治黨促進法治實踐發(fā)展

法治實踐是整個法治建設(shè)的落腳點，黨的十九大報告明確提出了“深化依法治國實踐”的要求，依規(guī)治黨對于促進當代中國法的創(chuàng)制和實施等法治實踐環(huán)節(jié)的建設(shè)具有重要的促進作用，依規(guī)治黨日益成為促進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的重要措施。由于依規(guī)治黨促進全民守法與上文所述的依規(guī)治黨促進法治社會建設(shè)基本同理，故不再贅述。

從法的創(chuàng)制角度看，要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對于法律法規(guī)的促進作用，實現(xiàn)黨規(guī)與國法的銜接與協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書記指出，“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)”，(26)前引，習(xí)近平文。為此要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對于法律法規(guī)建設(shè)的促進作用。立法機關(guān)要能夠?qū)彆r度勢地將部分經(jīng)實踐檢驗為可行有效的黨內(nèi)法規(guī)，在條件成熟時經(jīng)過合法程序上升為國家法律，從而不斷為國家法律的完善注入新能量，“黨內(nèi)法規(guī)在某種程度上成為了對中國社會進行制度改造的試驗田，承擔(dān)了為法治建設(shè)架橋鋪路的任務(wù)”。(27)張立偉：《法治視野下黨內(nèi)法規(guī)與國家法的協(xié)調(diào)》，載《中共中央黨校學(xué)報》2011年第3期。在法律吸收黨規(guī)的內(nèi)容方面，要能夠充分考慮到具體的政治經(jīng)濟文化狀況和公民的一般道德水平等因素，因為黨規(guī)畢竟是適用于黨員的更為嚴格的要求，在立法實踐中既不能操之過急也不能因循守舊，在立法實體方面需要充分權(quán)衡與考量，在立法程序方面需要進一步明確與完善，在條件成熟時進行科學(xué)銜接與轉(zhuǎn)化。隨著依規(guī)治黨的不斷推進和黨內(nèi)法規(guī)的逐漸完善，可以適時和適度地將一部分黨內(nèi)法規(guī)逐步轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，如可以把開展黨內(nèi)監(jiān)督、防止利益沖突的成果推廣到對國家機關(guān)，在國家工作人員行使權(quán)力有效制約監(jiān)督的法治實踐中，可以把堅持黨的民主集中制、發(fā)展黨內(nèi)民主特別是保障黨員權(quán)利的經(jīng)驗借鑒到人民民主的實踐探索中。(28)參見黃繼鵬：《關(guān)于依法治國和依規(guī)治黨的思考》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2015年1月6日。我國監(jiān)察法的制定就是很好的例證，該法的重要立法宗旨就是將從嚴治黨、依規(guī)治黨中形成的新理念新舉措新經(jīng)驗固化為法律形式，充分實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)對于法律法規(guī)建設(shè)的促進作用和黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。

從法的實施角度看，發(fā)揮執(zhí)紀對于執(zhí)法(廣義)的促進作用，執(zhí)法要注重體現(xiàn)執(zhí)紀的要求，實現(xiàn)執(zhí)法同執(zhí)紀的銜接和協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書記指出：“要堅持依法治國、依規(guī)治黨，把紀律和規(guī)矩挺起來、立起來，嚴格按照紀律和法律的尺度，把執(zhí)法和執(zhí)紀貫通起來，使全面從嚴治黨的任務(wù)真正得到落實?！?29)習(xí)近平：《在聽取二〇一五年首輪專項巡視匯報時的講話》，載中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第87頁。為此，在依法治國實踐中，要能夠充分發(fā)揮執(zhí)紀對于執(zhí)法的促進作用，黨的紀律處分條例對實踐中如何處理執(zhí)紀與執(zhí)法關(guān)系做出了明確的規(guī)定，如規(guī)定黨員涉嫌違法犯罪的應(yīng)當及時移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。2018年新修訂的紀律處分條例規(guī)定：“黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理?！边@些規(guī)定為執(zhí)紀和執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)紀和執(zhí)法行為提出了明確的要求，既體現(xiàn)了從嚴治黨的宗旨，又體現(xiàn)了執(zhí)法機關(guān)的權(quán)威性。還有諸多黨內(nèi)法規(guī)與國家法律本身就是一體貫通和共同實施的。例如，2017年2月實施的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》就是由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同頒布的，可以成為執(zhí)紀和執(zhí)法的共同依據(jù)，這方面成熟的經(jīng)驗可以進一步推廣適用。通過執(zhí)紀促進執(zhí)法在實踐中形成諸多寶貴的經(jīng)驗，如執(zhí)紀已在實踐中形成促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦違紀案件、糾正不正之風(fēng)、嚴格黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督等方面的獨特優(yōu)勢，從而給嚴格執(zhí)法奠定良好的法治化環(huán)境。特別是隨著國家監(jiān)察體制改革的推進和各級監(jiān)察委員會的成立，監(jiān)察委員會同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，不斷將依規(guī)治黨的經(jīng)驗和成效輸入到依法治國領(lǐng)域，為執(zhí)紀與執(zhí)法的互聯(lián)互通和相互促進提供了寶貴的經(jīng)驗。

六、 依規(guī)治黨推進法治理論創(chuàng)新

依規(guī)治黨促進依法治國根植于政治與法治的一般關(guān)系，豐富和發(fā)展了政治與法治的一般關(guān)系原理，“習(xí)近平同志高瞻遠矚地提出了‘堅持依規(guī)治黨’命題并作出了深刻闡釋，創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義政黨理論和法治理論”。(30)張文顯：《習(xí)近平法治思想的理論體系》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第1期。法治與政治具有天然和緊密的互動關(guān)系，也是法學(xué)理論長期探究的重要問題，但政治與法治關(guān)系問題的復(fù)雜性和抽象性使其長期受困于混同與割裂之間，進而“成為始終縈繞于學(xué)者們心頭的未解之惑”，(31)王立峰：《基于“法律與政治關(guān)系”的中國法政治學(xué)的前提性問題批判》，載《江海學(xué)刊》2015年第3期。也成為當代法學(xué)理論的困局。從法治發(fā)展的政治邏輯看，“法律的存在與運作始終體現(xiàn)著的政治邏輯主線，即政治作為法律的存在根基、現(xiàn)實目的、實踐背景和發(fā)展動因”。(32)姚建宗：《法律的政治邏輯闡釋》，載《政治學(xué)研究》2010年第2期。在法治發(fā)展的現(xiàn)代化歷史進程中，政治力量的推動始終是法治進步的重要動能，“法律制度中真正有深遠意義的變化通常來自外界:人們往往是通過行使政治權(quán)力以推進立法行動而實現(xiàn)這些變化的，同時這些變化愈深刻，權(quán)力在實現(xiàn)這些變化方面的作用也就可能愈大”。(33)[美]博登海默：《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第374頁。習(xí)近平總書記非常重視政治與法治關(guān)系的處理，明確指出政治對于法治的重要意義，法治當中有政治，沒有脫離政治的法治，“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場”。(34)習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第34頁。我國依規(guī)治黨有效促進依法治國使得政治與法治的關(guān)系在現(xiàn)實治理中得以生動展開，實現(xiàn)了政治與法治之間的良性互動而非混同或割裂，成為解決政治與法治關(guān)系難題的成功典范，為解決這一所謂“未解之惑”或“理論困局”提供了可行有效且極具中國特色的法治理論指引。當代中國依規(guī)治黨促進依法治國豐富和發(fā)展了政治與法治一般關(guān)系的原理，充分展現(xiàn)和推進了新時代法治理論的創(chuàng)新能力和水平。

習(xí)近平總書記指出，“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映”，(35)前引，習(xí)近平文。通過依規(guī)治黨促進和保障依法治國已成為新時代關(guān)于法治發(fā)展的重要法治理論創(chuàng)新，使得政治與法治關(guān)系中的許多難題得以破解，“依規(guī)治黨是黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)、管黨治黨與制度建設(shè)、治理與法治、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律等若干重大主題的交匯點，一通百順、一堵百塞”。(36)前引，宋功德文。近年來我國依規(guī)治黨與依法治國的理論與實踐表明，我國正在形成一整套、一系列有關(guān)依規(guī)治黨促進依法治國的理論體系和話語體系，將紀律挺在法前、建設(shè)中國特色社會主義法治體系、促進黨的政策和國家法律互聯(lián)互動、堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，等等，都是前所未有的法治話語體系和理論創(chuàng)新成果，這些成果都是中國特色社會主義法治理論的重要組成部分，也是人類政治文明和法治文明的重要成果。習(xí)近平總書記指出，“推進全面依法治國是國家治理的一場深刻變革，必須以科學(xué)理論為指導(dǎo)”，(37)前引③，習(xí)近平文?？偨Y(jié)這些富有中國特色、實踐特色、時代特色的法治理論，對于指導(dǎo)和促進新時代全面依法治國至關(guān)重要，習(xí)近平總書記強調(diào)，要善于總結(jié)和運用黨領(lǐng)導(dǎo)人民實行法治的成功經(jīng)驗，“不斷豐富和發(fā)展符合中國實際、具有中國特色、體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐”。(38)前引，習(xí)近平文。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義法治文化建設(shè)的意見》要求，“加強黨內(nèi)法規(guī)理論研究，強化依規(guī)治黨學(xué)理支撐，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展”。關(guān)于依法治國和依規(guī)治黨的辯證關(guān)系、依規(guī)治黨為何及如何促進依法治國、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論與實踐、黨的組織以及黨員在依法治國中政治核心地位和模范帶頭作用如何發(fā)揮等諸多理論和實踐問題，還需要法學(xué)研究和法律實務(wù)工作者不斷總結(jié)和強化研究。

七、 依規(guī)治黨彰顯法治道路自信

新時代中國法治發(fā)展的事實證明，依規(guī)治黨已經(jīng)成為促進和保障全面依法治國的強大力量，在我國全面依法治國方略的推進和實現(xiàn)的進程中，領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨所開展的重要政治實踐即依規(guī)治黨所起的作用至關(guān)重要，當代中國的依規(guī)治黨已展現(xiàn)出對于推進依法治國的強大政治領(lǐng)導(dǎo)力和組織力。亨廷頓認為：“身處正在實現(xiàn)現(xiàn)代化之中的當今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來?！?39)[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第427頁?，F(xiàn)代社會的政治主要表現(xiàn)為政黨政治，政黨尤其是執(zhí)政黨建設(shè)的能力和水平促進或制約著法治建設(shè)的能力和水平，穩(wěn)定和強大的政黨對于促進法治建設(shè)至關(guān)重要，而政黨的穩(wěn)定和強大主要取決于其制度化水平和社會適應(yīng)性，“對處于現(xiàn)代化之中的國家來說，一黨制和多黨競爭制，究竟孰優(yōu)孰劣，政治學(xué)論家們已經(jīng)花費了大量的時間和筆墨，仁者見仁，智者見智。不過就政治發(fā)展而言，重要的不是政黨的數(shù)量而是政黨制度的力量和適應(yīng)性”。(40)前引，亨廷頓書，第388頁。現(xiàn)代社會的社會成員主要通過參加一定的政黨來壯大自身的力量和表達自己的主張，“缺乏政黨，會出現(xiàn)政治參與的無序和混亂，政治秩序走向脆弱。現(xiàn)代政治必然需要政黨”。(41)前引，亨廷頓書，第341頁。政黨尤其是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和治理水平對于促進法治發(fā)展顯得尤為重要，而制度治黨、依規(guī)治黨是提升領(lǐng)導(dǎo)能力和治理水平的最為有效的根本措施。因此，現(xiàn)代社會的政黨現(xiàn)象、政黨地位和政黨功能是一個普遍性現(xiàn)象，具有普遍性意義，政黨尤其是執(zhí)政黨的建設(shè)對于國家法治建設(shè)的促進作用至關(guān)重要，當代中國通過依規(guī)治黨促進法治發(fā)展的成效與經(jīng)驗具有普遍性的法治意義，為現(xiàn)代社會實現(xiàn)治黨與治國之間的互聯(lián)互動提供了實施方案，貢獻了中國智慧，依規(guī)治黨促進和保障依法治國的成效與經(jīng)驗充分彰顯了我國法治道路的自信。

理論指引道路、道路支撐理論，中國特色社會主義法治理論的創(chuàng)新為中國特色社會主義法治道路的選擇奠定了基礎(chǔ)，“把這條道路走下去，走到底，必須有強大、清醒的力量持續(xù)提供動能和駕馭力”，(42)《修憲將為中國法治建設(shè)注入新動能》，載《環(huán)球時報》2018年1月22日。通過依規(guī)治黨促進依法治國正是為堅定地走這條道路提供了強大動能和可行進路。中國法治發(fā)展的道路必然首先基于中國國情的政治基礎(chǔ)和條件，“法律的蒼竅不是獨立的，它建立在政治的柱石之上，沒有政治，法律的天空隨時可能坍塌”，(43)[美]萊斯利·里普森：《政治學(xué)的重大問題：政治學(xué)導(dǎo)論》，劉曉等譯，華夏出版社2001年版，第201頁。正如黨的十九大報告指出：“政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評判，不能定于一尊。”黨的十八大以來，依規(guī)治黨和依法治國的實踐證明，通過依規(guī)治黨促進依法治國是一條可行而有效的道路，這條經(jīng)過實踐檢驗的創(chuàng)新道路是符合中國國情的理性和正確的選擇的，已成為我國新時代法治現(xiàn)代化建設(shè)的有效路徑和寶貴經(jīng)驗，充分彰顯了中國特色社會主義法治理論的創(chuàng)新力和法治道路的生命力。有效發(fā)揮依規(guī)治黨的強大促進和保障作用是堅持走中國特色法治道路所依憑的重要信念和信心，依規(guī)治黨必將繼續(xù)為中國法治的持久和穩(wěn)定發(fā)展注入強大動力和不竭活力。當代中國依規(guī)治黨促進依法治國的偉大實踐已創(chuàng)造出獨具特色的法治樣態(tài)、法治道路和法治經(jīng)驗，不斷散發(fā)著富有中國色彩、中國魅力的法治道路自信，也為世界各國法治道路的選擇與拓展貢獻中國智慧。“實現(xiàn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)雙管齊下形成合力，這是中國法治非常重要的特色，理應(yīng)在‘十四五’期間得到進一步強化、細化?！?44)汪習(xí)根：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，載《中國社會科學(xué)報》2021年3月19日。隨著中國各方面的日益強大和平穩(wěn)進步，隨著依規(guī)治黨與依法治國的不斷深入與拓展，中國特色社會主義法治發(fā)展道路和發(fā)展前景必將會收獲更多自信。正如習(xí)近平總書記指出，我們推進全面依法治國，決不照搬別國模式和做法，“實踐證明，我國政治制度和法治體系是適合我國國情和實際的制度，具有顯著優(yōu)越性。在這個問題上，我們要有自信、有底氣、有定力。事實教育了我們的人民群眾，人民群眾越來越自信”。(45)前引③，習(xí)近平文。

八、 結(jié) 語

依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，也是學(xué)界近年來研究的熱點問題，但目前學(xué)界關(guān)于依法治國和依規(guī)治黨關(guān)系問題的研究主要集中于對黨內(nèi)法規(guī)的靜態(tài)分析，而對于二者在動態(tài)層面相互促進的研究相對闕如。從法學(xué)語境和法治建設(shè)視角看待和對待這一問題，就是要能夠解答依規(guī)治黨為何和如何促進依法治國問題，問題的關(guān)鍵在于總結(jié)和提煉依規(guī)治黨對于促進依法治國的作用方式，理解和解釋依規(guī)治黨對于促進依法治國的重要意義。習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時就提出了“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴”的重要任務(wù)，“治國必先治黨”蘊涵了依法治國和依規(guī)治黨的辯證關(guān)系，表達了依規(guī)治黨對于依法治國的重要促進和保障作用，成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法執(zhí)政、依法治國的一條基本經(jīng)驗，彰顯了堅持依規(guī)治黨的重要法治理論和實踐意義。正如有學(xué)者所說，“中共堅持依規(guī)治黨引領(lǐng)依法治國，給法治打上黨的標簽，這一偉大實踐的成功已經(jīng)得到歷史的證明”，(46)前引⑧，周易茗文。在我國全面依法治國的進程中，這一重要的基本經(jīng)驗必須長期堅持和貫徹落實。