民航局空管局 練 冰/文

今年是“十四五”的開篇之年。回顧“十三五”民航空管發(fā)展，按照民航局“一二三三四”總體工作思路，以及“四強空管”建設(shè)要求，民航局空管局（以下簡稱“空管局”）聚焦安全、容量、效率、服務(wù)、可持續(xù)發(fā)展五個維度核心內(nèi)涵和十八項任務(wù)指標(biāo)，出色完成了“十三五”既定目標(biāo)任務(wù)，進一步完善了現(xiàn)代空管系統(tǒng)，為“十四五”發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

空管局深入貫徹落實黨的十九大和十九屆四中全會精神，統(tǒng)籌推進空管系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2020年印發(fā)了推進空管系統(tǒng)治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)意見，提出了構(gòu)建科學(xué)的一體化管理體系主要任務(wù)，明確了要持續(xù)深化空管體制機制改革，破解深層次矛盾問題，激發(fā)系統(tǒng)內(nèi)生動力和活力。針對空管系統(tǒng)職務(wù)管理現(xiàn)狀、存在的問題、推進改革的必要性和可行性，筆者進行了調(diào)查研究，對未來一個時期空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革提出初步建議。

空管系統(tǒng)職務(wù)管理情況

（一）空管系統(tǒng)職務(wù)管理現(xiàn)狀

2009年，空管局印發(fā)了民航空管系統(tǒng)職務(wù)管理辦法，明確了空管系統(tǒng)職務(wù)管理的總體原則，將職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、管理職務(wù)和技術(shù)職務(wù)三個序列，明確了三條序列各層級的設(shè)置條件和其他要求。2010年，空管局出臺了民航空管系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作規(guī)定和民航空管系統(tǒng)職務(wù)管理辦法的實施意見，修訂了個別職務(wù)的配備要求和相關(guān)待遇。2020年，空管局下發(fā)了關(guān)于加強空管系統(tǒng)職務(wù)管理工作的通知，修訂了助理序列的聘任權(quán)限，優(yōu)化助理聘任條件。

截至目前，空管系統(tǒng)關(guān)于職務(wù)管理，主要依照上述三個文件執(zhí)行，空管系統(tǒng)在職人員職務(wù)，明確分為領(lǐng)導(dǎo)序列、管理序列和技術(shù)序列三類，形成了縱向相對獨立，橫向存在對應(yīng)關(guān)系的職級層次。

（二）當(dāng)前存在的主要問題

1.激勵作用逐年減弱。當(dāng)前空管系統(tǒng)干部隊伍呈“金字塔”結(jié)構(gòu)，越往上，編制和職數(shù)越少，在同樣優(yōu)秀的情況下，只有少數(shù)干部能夠晉升，這在一定程度上挫傷了部分干部的積極性。普通管理人員的晉升渠道狹窄問題突出，職務(wù)上絕大部分停留在三級助理，特別是空管分局（站）管理人員晉升空間更小，晉升渠道單一，缺少有效激勵機制，極大影響了干部的工作積極性。

2.影響選拔優(yōu)秀干部?？展芟到y(tǒng)現(xiàn)行職務(wù)管理辦法2010年制發(fā)，10年來雖然修訂了部分條款，但職務(wù)聘任條件仍然相對寬松，對德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定等要求缺乏動態(tài)調(diào)整，不利于培養(yǎng)選拔政治素質(zhì)好、工作實績突出、群眾公認(rèn)度高、作風(fēng)品行好，符合“四強空管”建設(shè)需要的優(yōu)秀干部，不利于解決“干與不干一樣、干好干壞一樣、干多干少一樣”的問題。

3.指引作用不夠顯著。目前空管系統(tǒng)規(guī)定的職務(wù)晉升條件對職工工作作風(fēng)、工作態(tài)度、工作方向等的指引作用不夠顯著。管理職務(wù)晉升條件更多注重工作年限，其他方面的要求主要是宏觀的要求，缺少具體指標(biāo)要求；管制類技術(shù)職務(wù)晉升條件寬松、上升空間受阻，三級（含）以下晉升條件較為寬松，二級（含）以上聘任壓力越來越大；工程類技術(shù)職務(wù)晉升空間有限，高等級技術(shù)職務(wù)聘任指標(biāo)少，缺少具體職業(yè)能力指標(biāo)。對職工專業(yè)能力的努力方向指引作用不夠。

（三）空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革的必要性

推進空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革是解決當(dāng)前管理人員待遇增長瓶頸的必要手段。當(dāng)前空管系統(tǒng)職務(wù)和薪酬管理辦法，職務(wù)晉升是持續(xù)提高薪酬等級的惟一路徑，由于管理人員薪酬等級通道狹窄，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)競爭激烈，部分老同志由于知識更新緩慢，工作能力降低，使其處于劣勢，以至?xí)x升無望，極大降低了其工作積極性，不利于形成職業(yè)歸屬感與職業(yè)成就感。推進空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革，參照公務(wù)員職務(wù)職級管理改革，探索推進空管系統(tǒng)職務(wù)與職級并行，能夠保持領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)晉升活力、實現(xiàn)普通干部職級晉升，一定程度上緩解職務(wù)晉升壓力、解決待遇增長問題。

推進空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革是激發(fā)管理人員工作活力的必要途徑。推行職務(wù)職級并行管理可以淡化職務(wù)影響，讓管理人員通過職級晉升體現(xiàn)工作價值，是當(dāng)前一種有效的激勵機制，特別是對一些始終兢兢業(yè)業(yè)、踏實勤勉，但長期沒有被提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位的管理人員，具有重要的激勵作用。推進空管系統(tǒng)職務(wù)職級并行改革，有利于管理人員立足本職工作，激活隊伍活力，實現(xiàn)隊伍科學(xué)管理。有利于營造良性競爭環(huán)境，緩解職務(wù)晉升壓力，進一步激發(fā)管理人員工作活力。

推進空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革是提高人員工作效率的必要手段。推行空管系統(tǒng)職務(wù)職級并行管理，是適度緩解職務(wù)與職級過于緊密情況的一個重要方法，促進管理崗位獨立的職業(yè)發(fā)展階梯，打破了只有當(dāng)官才有持續(xù)晉升的現(xiàn)狀，有利于調(diào)動大多數(shù)人員工作積極性。通過進一步優(yōu)化分配制度，根據(jù)人員工作需要、德才表現(xiàn)和工作實績等因素綜合考量兌現(xiàn)人員職業(yè)回報，有利于員工實現(xiàn)人生價值，促進提高工作效率。

（四）空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革的可行性

現(xiàn)有管理序列人員職務(wù)管理為推進職務(wù)職級改革提供了基礎(chǔ)條件。根據(jù)民航空管系統(tǒng)職務(wù)管理辦法，空管系統(tǒng)管理職務(wù)由高到低分為一級助理到五級助理，后經(jīng)修訂明確了高級助理管理職務(wù)?？展芟到y(tǒng)職務(wù)管理改革完全可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進行，打通管理人員職級晉升通道，解決管理人員晉升受限的問題。

空管系統(tǒng)管理序列薪酬晉升通道已經(jīng)初步建立，為本輪改革創(chuàng)造了條件?？展芟到y(tǒng)職務(wù)職級改革可以通過進一步拉長職級晉升通道，調(diào)整優(yōu)化晉級年限，較好的解決目前管理序列職級晉升和薪酬待遇問題。同時，本輪改革無需大范圍改變現(xiàn)有制度，有利于減少改革阻力，提升改革實施的可行性。

雖然改革會導(dǎo)致管理序列職級晉升通道拉長、晉升年限調(diào)整相應(yīng)會帶來薪酬水平的提升，需要增加一定的工資總額。但是，由于職務(wù)級別、薪檔晉升是一個漸進過程，工資總額不會短時間大幅度增長，為改革實施創(chuàng)造了有利條件。

空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革建議

（一）基本原則

1.創(chuàng)新發(fā)展原則。遵循創(chuàng)新發(fā)展理念，盡可能的調(diào)動職工的積極性，保障他們的利益，打破職業(yè)發(fā)展瓶頸，滿足職業(yè)發(fā)展的不同追求，促進他們立足本職安心工作，激勵他們干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為，推進空管治理體系和治理能力現(xiàn)代化更進一級。

2.多勞多得原則。從制度層面打破職級晉升吃大鍋飯的局面，堅持多勞多得，著力解決 “干與不干一個樣、干好干壞都一樣、干多干少一個樣”的問題，激發(fā)職工重點工作爭著干，難點工作搶著上，重能力，講業(yè)績，履職盡責(zé)零懈怠?？展芟到y(tǒng)推行職務(wù)職級并行制度，亦須在現(xiàn)有管理序列績效考核工作的基礎(chǔ)上，進一步完善績效考核機制，切實根據(jù)績效考核的結(jié)果來開展職級晉升工作。

3.公平競爭原則?？展芟到y(tǒng)推行職務(wù)職級并行制度，需要建立管理序列職級管理辦法，一方面保證職級晉升的公平公正性，同時因為職級同樣是有限的，要通過競爭將優(yōu)秀人才選拔到更高職級；另一方面對不能在現(xiàn)職級履行職責(zé)，完成工作任務(wù)，達(dá)到工作考核目標(biāo)的，要進行職級降級處理。通過上述兩方面工作，真正實現(xiàn)職級能上能下，發(fā)揮職級的積極作用。

4.結(jié)合實際原則。作為事業(yè)單位實施企業(yè)化管理的空管系統(tǒng)而言，具有不同于公務(wù)員隊伍的特點。在探索實施職務(wù)與職級并行的過程中，結(jié)合空管系統(tǒng)的實際來建立和推行是第一位的。目前，空管系統(tǒng)已經(jīng)建立了領(lǐng)導(dǎo)序列、管理序列和專業(yè)技術(shù)技能序列，實施職務(wù)職級并行的核心是管理序列，重點是職級的建立、比例的控制、套改辦法、晉級（降級）機制、薪酬福利待遇標(biāo)準(zhǔn)等等，具體辦法都需要結(jié)合空管系統(tǒng)管理序列的現(xiàn)有情況、存在問題和未來發(fā)展需要來制定、推行和修訂完善。

（二）方案設(shè)計

在空管系統(tǒng)現(xiàn)行的五個職級管理序列的基礎(chǔ)上?？梢员Ａ衄F(xiàn)行職務(wù)級別名稱，只拉長薪檔在工資制度方面做改變，最大限度與現(xiàn)有制度做好銜接，減少改革阻力。

據(jù)了解，空管系統(tǒng)目前管理序列人員共有近3千人，一級到五級助理分布呈棗核型，其中，為數(shù)最多的三級助理占比超過三分之一。自2020年起，空管系統(tǒng)已在全國試行“放開一級助理、二級助理職數(shù)限制”。建議結(jié)合此政策，推進改革工作時可不對職數(shù)做硬性比例限制。

為確保隊伍穩(wěn)定，最大限度與現(xiàn)有制度做好銜接，可以保留現(xiàn)行職務(wù)級別確定辦法，同時對符合現(xiàn)行職務(wù)管理辦法中一級助理、二級助理聘任條件的，逐步完成聘任工作，進一步提升管理序列人員工作積極性。根據(jù)調(diào)整后的職務(wù)職級對應(yīng)關(guān)系表，一一對應(yīng)各級別管理人員工資系數(shù)，現(xiàn)行系數(shù)低于新系數(shù)的，按新系數(shù)套改。

（三）保障措施

開展職務(wù)與職級并行改革，可在前期初步測算基礎(chǔ)上，挑選1～2個地區(qū)空管局進行試點，再收集意見建議并調(diào)整提升方案后，選擇恰當(dāng)時機穩(wěn)步推廣改革方案。為加強管理與監(jiān)督，建議從以下三個方面開展工作。

1.優(yōu)化薪酬方案。薪酬系數(shù)調(diào)整后，根據(jù)測算情況，一并調(diào)整現(xiàn)行工資規(guī)范方案內(nèi)的崗位工資和基本績效獎金，增量績效獎金、津補貼、年功工資等其他項目暫不作調(diào)整。

2.加強監(jiān)督檢查。職務(wù)與職級并行的日常管理工作由各級空管單位人力資源部具體負(fù)責(zé)，上級單位人力資源部要加強對下級單位人力資源部推進職務(wù)職級改革工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查。

3.加強宣傳教育。統(tǒng)籌做好深化空管系統(tǒng)職務(wù)職級改革宣傳教育工作，改革方案要經(jīng)過充分論證，并廣泛征求各單位意見，特別是試點單位的意見和建議，人事部門要做好改革方案宣講，實施前要進行模擬論證，要爭取各單位和廣大干部職工的支持，通過新興和傳統(tǒng)媒體，加大對深化空管系統(tǒng)職務(wù)職級改革宣傳力度，確保各級黨委領(lǐng)導(dǎo)到位、人事部門落實到位、干部職工認(rèn)識到位。