劉紅輝

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050000）

1 引言

農(nóng)村集體土地征收是指人民政府在公共利益需要的前提下，依法強制性地將農(nóng)村集體所有的土地收歸國有，并按照法律的規(guī)定給予被征地農(nóng)民經(jīng)濟補償?shù)男姓袨?。土地征收補償能夠合法地剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利，因此在實踐中應(yīng)當尤其謹慎。農(nóng)村土地征收無疑是農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)等私權(quán)利和土地征收的公權(quán)力之間的博弈，在這場博弈中，既要考慮到公共利益的需要，也要保障好農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)村集體土地征收的過程中產(chǎn)生了很多的利益沖突，這些沖突一定程度上展現(xiàn)了我國土地征收制度的不合理性，這些不合理性的出現(xiàn)能夠促進我國土地征收補償制度的不斷改進。我國的農(nóng)村集體土地征收補償制度最早產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，隨著國家的不斷發(fā)展和經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)變，我國的農(nóng)地征收補償制度也作出相應(yīng)的改變以適應(yīng)不斷發(fā)展的市場經(jīng)濟，但這些改變?nèi)匀徊荒芡耆m應(yīng)時代的需要，也沒有滿足農(nóng)民的土地征收補償預(yù)期，筆者通過分析現(xiàn)行的農(nóng)地征收補償制度，發(fā)現(xiàn)我國的農(nóng)地征收補償制度存在著一些不足之處。

2 我國農(nóng)村集體土地征收制度的不足

2.1 “公共利益”缺乏明確的界定標準

公共利益是土地征收的前提，只有把好“公共利益”的關(guān)卡，才能達到限制政府征收權(quán)力的目的，才能更好的保護被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。我國《土地管理法》第二條指出：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但是公共利益的含義應(yīng)當怎么來界定，至今在法律中仍沒有一個清晰的界定標準，農(nóng)村集體土地保障著國家最基本的糧食安全，是億萬農(nóng)民據(jù)以生存和發(fā)展的基本保障，而公共利益缺乏明確的界定標準，使得農(nóng)村集體土地征收的前提模糊不清，一定程度上會使農(nóng)民的基本權(quán)益和公共利益的權(quán)衡有失偏頗。對公共利益含義的解釋決定了集體土地征收的規(guī)模和范圍，對公共利益的寬泛解釋會直接導(dǎo)致我國集體土地征收的隨意性增強，對農(nóng)民土地權(quán)利的保障減弱。因此，本次通過的《土地管理法》并沒有給公共利益劃出明確的范圍，公共利益的含義仍然處于模糊的狀態(tài)，除此之外，這樣的兜底條款使得地方政府在征收農(nóng)村集體土地的時候有了很大的自由裁量權(quán)，而這樣的裁量權(quán)很容易對農(nóng)民的權(quán)益造成損害。在公共利益的外延不明確的情況下，土地管理法應(yīng)當比其他的法律更應(yīng)當去規(guī)定土地征收中公共利益的具體含義，如果土地管理法都未明確公共利益的法律定義，那么公共利益的范圍很容易對其他法律的利益訴求進行妥協(xié)。這樣一來，關(guān)于公共利益的兜底條款就會使得公共利益限制公權(quán)、保護私權(quán)的功能被弱化，反而成為地方政府忽視農(nóng)民權(quán)益、對集體土地進行不合理征收的法律依據(jù)。有的學(xué)者認為聽證會能夠解決兜底條款的具體界定和適用問題，[1]但這在實踐中恐怕無法發(fā)揮出理想的效果，因為兜底條款不能約束和指導(dǎo)行政與司法實務(wù)，[2]聽證會“聽而不證”的現(xiàn)象仍然不可忽視。[3]反而，如果將兜底條款含義的確定交給聽證會來決定，那公共利益的含義確定將更加隨意，原本應(yīng)該由體現(xiàn)人民意志的國家法律確定的公共利益的含義，轉(zhuǎn)而交給了參加聽證會的小部分人員，這對公共利益統(tǒng)一標準的確定更為不利。

2.2 土地征收補償制度并未完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要

目前，我國的農(nóng)村集體土地征收補償制度是通過補償?shù)氖侄蝸韽浹a農(nóng)村的權(quán)益損失，這種征地補償制度在計劃經(jīng)濟體制下適用，但是這種補償制度卻并不完全符合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。城市土地基本都是按照市場機制來進行資源的配置，資源交易價格也充分遵循市場的調(diào)節(jié)，而農(nóng)村集體土地的征收補償卻不受市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)，而是通過估算土地的收益來對農(nóng)民進行補償，這是不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需要的。除此之外，農(nóng)民在利用自己的土地資源進行物質(zhì)生產(chǎn)的過程中，其所使用的物質(zhì)資料都是通過市場來進行購買，而他們所擁有的土地資源卻被以不太符合市場機制的補償手段來予以征收，這是不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需要的。[4]在市場經(jīng)濟制度改革的背景下，我國需要盡可能用市場來進行資源的交易和配置，雖然土地征收代表著廣大人民的公共利益，但這并不代表在土地征收的過程中可以忽略市場經(jīng)濟的作用。僅僅按照農(nóng)民所擁有的土地可以獲得的收益來對農(nóng)民進行補貼，并不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，并不符合市場經(jīng)濟的交易原則。當然土地征收也不能完全交給市場來調(diào)節(jié)，畢竟農(nóng)村集體土地征收是關(guān)系民生的重要舉措，當市場對土地的價格不能滿足農(nóng)民的基本生活需要的時候，將土地征收完全交給市場調(diào)節(jié)將損害被征地農(nóng)民的基本生活，但我國目前的土地征收補償制度是不符合市場經(jīng)濟發(fā)展需要的，在這種補償制度下農(nóng)民很容易滋生不滿意的情緒，進而導(dǎo)致農(nóng)村集體土地征地補償糾紛。

2.3 救濟程序不完善

據(jù)目前法律之規(guī)定，當對于征地補償?shù)臉藴十a(chǎn)生糾紛的時候，被征收土地的農(nóng)民只能夠通過行政復(fù)議的途徑來對自己的權(quán)利進行救濟。如此一來，政府既是農(nóng)村集體土地的征收者，也是土地糾紛爭議的裁決者。在這種狀況之下，恐怕很難期待政府能夠?qū)φ鞯氐募m紛作出合理的解決。除此之外，法律還規(guī)定：“爭議不影響征收土地方案的實施”。該法條的設(shè)立目的是為了提高征地效率，進而保證公共利益目標的實現(xiàn)。但與此同時，農(nóng)民的利益卻沒有得到應(yīng)有的保障，公權(quán)力很容易對私權(quán)造成侵蝕。而且，由于存在這樣的規(guī)定，農(nóng)民對于土地被征收的現(xiàn)象只能被動的接受，沒有協(xié)商或者對抗的手段?？梢钥闯?，這樣的救濟手段無法真正的保障農(nóng)民的基本權(quán)益。這樣一來，被征地農(nóng)民在對集體土地征收補償不滿意時，找不到能夠維護自己權(quán)利途徑，只能靠自己的力量來和征地主體對抗，從而容易導(dǎo)致政府和被征地農(nóng)民之間發(fā)生激烈的對抗。救濟程序的不完善還會導(dǎo)致政府在征收農(nóng)村集體土地的時候更加的肆無忌憚，也會加深被征地農(nóng)民對土地征收的不滿。

3 建議

3.1 明確公共利益的范圍

明確公共利益的范圍能夠防止政府濫用公共利益進行土地征收，進而保證土地征收的正當性，使得被征地農(nóng)民的權(quán)益得到法律保障。公共利益作為一個抽象概念，可以通過類型化的方式明確公共利益的范圍。將公共利益類型化之后，便可以大大縮小政府的自由裁量權(quán)，從而在一定程度上達到限制政府公權(quán)力的目的。一般情況下，公共利益可以類型化為國防需要、外交需要、公共基礎(chǔ)設(shè)施需要、市政公用設(shè)施、公共活動設(shè)施、公共安全設(shè)施、公共服務(wù)機構(gòu)的需要，[5]在這些情形下，政府才能夠依法征收農(nóng)村集體土地。在將公共利益類型化為上述幾個方面之后，應(yīng)當明確上述的類型化的公共利益的法律定義，從而進一步防止政府濫用上述公共利益的類型進行農(nóng)村集體土地的征收，應(yīng)當嚴格審查上述公共利益類型之外的土地征收，以維護農(nóng)民的土地權(quán)益。

3.2 在對農(nóng)村集體土地進行征收補償時應(yīng)當參照市場價格

國家我國的農(nóng)村土地進行了用途管制，可以實現(xiàn)國家對土地資源和合理規(guī)劃，從而使得國家經(jīng)濟發(fā)展更為協(xié)調(diào)，但如果將征收補償?shù)臉藴室惨酝恋氐脑猛緸閾?jù)，則不利于農(nóng)民權(quán)益的保障。國家對農(nóng)村集體所有的土地進行用途管制，已經(jīng)限制了農(nóng)民的權(quán)益，在征收補償?shù)臉藴噬?，又?zhí)行和國有土地不同的標準，這可以說是對農(nóng)民權(quán)益的第二次損害，并不符合當前城鄉(xiāng)一體化的政策和改革目標。所以政府在對農(nóng)村集體土地進行征收補償?shù)臅r候應(yīng)當參照市場價格，合理的估算被征收土地的市場交易價格，并在一定程度上考慮被征地農(nóng)民的損失，包括精神損失等。土地的市場交易價格應(yīng)當找獨立的第三方機構(gòu)進行評估，以確保征地補償價格確定的公平公正。在對農(nóng)地進行征收補償時應(yīng)當參照市場價格并不意味著將市場價格作為唯一的考慮因素，還應(yīng)當充分考慮被征地農(nóng)民的生活水平，將民生作為土地征收的基礎(chǔ)。

3.3 設(shè)立專門針對農(nóng)地征收的仲裁機構(gòu)和法庭

是否存在充分的司法救濟途徑，直接影響政府征收集體土地的合法性審查，以及農(nóng)民取得公平、合理補償?shù)膶崿F(xiàn)，所以完善農(nóng)民對集體土地征收補償?shù)乃痉ň葷緩街陵P(guān)重要，獨立的司法救濟途徑可以實現(xiàn)對集體土地征收主體的法律監(jiān)督。首先可以設(shè)立中立的土地糾紛仲裁機構(gòu)，在政府可能存在違法征收的情況時，農(nóng)民可以向土地糾紛仲裁機構(gòu)申請仲裁。該土地糾紛仲裁機構(gòu)應(yīng)當由不同功能的仲裁員組成，大致包括有關(guān)方面的專家、反貪檢察官、行政監(jiān)察人員、國土監(jiān)察人員等組成，有專業(yè)的人員，也有一定的監(jiān)督成員，土地糾紛仲裁機構(gòu)獨立于行政機關(guān)與司法機關(guān)。通過仲裁的方式，獨立地對農(nóng)村集體土地糾紛案件進行裁決，為了避免地方保護主義，可以將其設(shè)立在省級人民政府所在地的城市。除此之外，還可以設(shè)立專門處理農(nóng)地征收的土地法庭，由土地法庭專門承辦土地征收案件。設(shè)立專門的土地法庭有助于司法對行政的監(jiān)督，對農(nóng)民的土地權(quán)益實現(xiàn)有著更加充分的保障。

4 結(jié)語

農(nóng)村集體土地征收是一項關(guān)系著國家發(fā)展和農(nóng)民生活的重大課題，農(nóng)地征收對國家的公共事業(yè)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，所以其存在有著當然的合理性，但與此同時，農(nóng)地征收也關(guān)系著被征地農(nóng)民的基本生活，所以應(yīng)當把好土地征收的大門，通過不斷完善我國的農(nóng)村集體土地征收補償制度來保障好農(nóng)民的土地權(quán)益，同時也更好的促進國家公共事業(yè)的發(fā)展。