陳 可

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖南 吉首 416000)

目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正處于全面落地實(shí)施階段，對(duì)農(nóng)村各方面的發(fā)展提出了更高的要求，特別在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中如何有效盤活民間資本，引導(dǎo)其合法地流向農(nóng)村金融市場，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，始終是中央高度關(guān)注的問題。2018年中央下發(fā)專門文件，為大力發(fā)展農(nóng)村小額信貸提供政策支持，隨著各項(xiàng)政策逐步實(shí)施，農(nóng)村小額信貸的規(guī)范化發(fā)展在一定程度上保障了農(nóng)村金融市場投資者的合法權(quán)益，凈化了農(nóng)村信貸市場的不良環(huán)境，對(duì)推動(dòng)扶貧政策精準(zhǔn)落地、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程和助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施等方面發(fā)揮了重要作用，一定程度上緩解了農(nóng)民和小微企業(yè)貸款難的問題，但短時(shí)間內(nèi)仍難以根除。由于目前我國農(nóng)村小額信貸的法律規(guī)制不完善，難以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的各種法律疑難問題。為此，分析現(xiàn)階段我國農(nóng)村小額信貸的法律規(guī)制體系不健全、模式不完備、部分小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位不夠明確以及風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善等問題，提出相應(yīng)對(duì)策，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村小額信貸發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種法律疑難問題的解決提供借鑒與參考。

1 農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制的現(xiàn)狀

雖然在《憲法》中可追溯到農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制的淵源，但是現(xiàn)階段我國并未專門頒布一部法律用于規(guī)制農(nóng)村小額信貸發(fā)展，而明確規(guī)定農(nóng)村小額信貸相關(guān)的法律條文則零散地分布在《民法典》《公司法》《經(jīng)濟(jì)法》以及一些規(guī)范性文件之中，部分法律條文規(guī)定不甚詳盡，在解讀過程中難免存在歧義，法律、規(guī)章、規(guī)范性文件存在矛盾和不一致的地方，在實(shí)踐中也較難達(dá)成共識(shí)。因此，破除農(nóng)村金融改革瓶頸，亟待建立完善的法律制度，為農(nóng)村小額信貸助力鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)“三農(nóng)”持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

2 農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制存在的問題

2.1 體系不健全

首先，目前可用于規(guī)制小額信貸的法律法規(guī)效力位階普遍偏低。小額信貸的法律法規(guī)多為央行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部下發(fā)的部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件，以及各省市出臺(tái)的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，缺乏效力位階更高的法律、行政法規(guī)對(duì)小額信貸予以特別規(guī)定。缺乏上位法對(duì)小額信貸的框架結(jié)構(gòu)以及綱領(lǐng)方針予以指導(dǎo)，部分地區(qū)在確立具體實(shí)施細(xì)則時(shí)難免偏離規(guī)制要點(diǎn)，規(guī)制質(zhì)量較低。其次，傳統(tǒng)的金融規(guī)制理念和小額信貸的適配度不高。我國已有的與小額信貸相關(guān)的法律法規(guī)大多套用傳統(tǒng)的金融規(guī)制模式，卻忽略了小額信貸的特性，一定程度上制約了小額信貸的持續(xù)健康發(fā)展。

2.2 機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式不完備

我國已經(jīng)確立了較為明確的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管原則和模式，對(duì)提供小額信貸服務(wù)但不吸收公眾存款的小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式仍不完備。以小額信貸公司等非存款類放貸組織為例，名義上由省金融辦及屬地金融辦監(jiān)管，實(shí)際的監(jiān)管主體還包括中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)、省政府及屬地政府、銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)、屬地工商行政管理部門、屬地公安機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)。且前述各主體之間未劃分其明確的職責(zé)。此外，在監(jiān)管內(nèi)容方面，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、運(yùn)營及退出的相關(guān)制度基本定型，而非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)及小額信貸公司監(jiān)管的內(nèi)容大多屬于原則性規(guī)定，難以切實(shí)落地，執(zhí)行困難。

2.3 部分機(jī)構(gòu)的法律地位不明確

非存款類放貸機(jī)構(gòu)中，除了非銀行金融機(jī)構(gòu)放貸組織能以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)身份合法開展放貸活動(dòng)之外，小額信貸公司等非金融放貸機(jī)構(gòu)以及非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位一直存在爭議，非金融放貸機(jī)構(gòu)只能作為企業(yè)法人、非政府小額信貸組織只能以社團(tuán)法人或民辦非企業(yè)單位身份展開小額信貸金融業(yè)務(wù)。其中，因小額信貸公司的法律性質(zhì)屬于企業(yè)法人，要按一般企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，按照我國《合同法》規(guī)定設(shè)置其組織結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，難以保障組織內(nèi)部治理有效性和針對(duì)性。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善

目前，我國農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制還不足以應(yīng)對(duì)日趨多元化、復(fù)雜化的小額信貸風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村小額信貸會(huì)面臨因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致農(nóng)民顆粒無收而無法還貸的自然風(fēng)險(xiǎn)、因貸前信用審查失誤貸后農(nóng)戶惡意拖欠而造成的信貸風(fēng)險(xiǎn)、因放貸利率偏低融資困難而入不敷出的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、因外部環(huán)境風(fēng)向變化導(dǎo)致信貸供求不均衡而導(dǎo)致的市場風(fēng)險(xiǎn)等。印度安德拉邦州小額信貸市場曾在2007年全球金融危機(jī)后陷入癱瘓，主要原因是市場風(fēng)險(xiǎn)防控過于薄弱所致，我國應(yīng)以此為鑒，及時(shí)針對(duì)農(nóng)村小額信貸存在的問題，建立科學(xué)完善的風(fēng)險(xiǎn)控制和轉(zhuǎn)嫁機(jī)制。

3 農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制的對(duì)策

3.1 健全法律體系

總結(jié)國際小額信貸法律規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮各位階法律的橫向協(xié)調(diào)、縱向銜接以及功能的差異性，我國小額信貸法律體系可從三個(gè)層面進(jìn)行完善。首先，加快專門的法律和行政法規(guī)的擬定進(jìn)程，最具有借鑒意義的是孟加拉國制定的《鄉(xiāng)村銀行法》，可加以效仿，專門制定一部適合我國國情的《小額信貸法》。其次，在上位法確立的框架基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的部門規(guī)章予以梳理和調(diào)整，進(jìn)一步完善小額信貸的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和要求；最后，各省市在實(shí)際落地實(shí)施的過程中，學(xué)習(xí)并借鑒國內(nèi)先行試點(diǎn)并已取得成效地區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，其中湖南麻陽苗族自治模式、寧夏鹽池縣灘羊銀行模式、河南盧氏三層聯(lián)動(dòng)模式以及湖北鄖陽模式等均具有極大參考意義。在此基礎(chǔ)上制定地方性法規(guī)，全面、系統(tǒng)地規(guī)定小額信貸規(guī)制的具體操作細(xì)則，既能達(dá)到因地制宜的效果，也能確保全國小額信貸的法律規(guī)制步調(diào)的協(xié)調(diào)一致。

3.2 明確部分機(jī)構(gòu)的法律地位

在農(nóng)村金融扶貧進(jìn)程中，小額信貸公司等非存款類放貸機(jī)構(gòu)、非政府小額信貸組織這類新型的農(nóng)村非金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重要的作用，其所提供的小額信貸服務(wù)恰好能與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)互補(bǔ)。明確這類農(nóng)村非金融小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位已然刻不容緩。要么正式承認(rèn)其金融機(jī)構(gòu)的身份，使其名正言順地從事放貸業(yè)務(wù)，但不允許其吸收公眾存款，性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)榉谴婵铑惤鹑诜刨J機(jī)構(gòu)。這有利于小額信貸公司等具有部分金融屬性的放貸機(jī)構(gòu)調(diào)整適合自身發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度及組織架構(gòu)；或直接將其定性為非金融機(jī)構(gòu)，但可以專門創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)非金融機(jī)構(gòu)放貸業(yè)務(wù)許可證制度，實(shí)行牌照管理，使其放貸行為合法化，但性質(zhì)上仍屬于非金融放貸機(jī)構(gòu)。

3.3 構(gòu)建完善的監(jiān)管制度

3.3.1 明確農(nóng)村小額信貸的監(jiān)管模式及監(jiān)管主體 在監(jiān)管模式方面，外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管并舉，拓寬市場監(jiān)管和社會(huì)公共監(jiān)管等外部監(jiān)管渠道，形成多元化外部監(jiān)管格局，同時(shí)加大行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管力度，鼓勵(lì)投資者或者捐助者協(xié)助監(jiān)管，著力提升內(nèi)部監(jiān)管水平。監(jiān)管主體方面，無論是一重監(jiān)管主體還是多重監(jiān)管主體，都必須保證監(jiān)管的專業(yè)性。在多重監(jiān)管主體情況下，首要的是各主體的職責(zé)分工要主次分明，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

3.3.2 制定科學(xué)的監(jiān)管內(nèi)容、精確化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范化操作流程 就監(jiān)管內(nèi)容而言，一方面，小額信貸機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、退出制度亟待完善。對(duì)于整體資質(zhì)和發(fā)展?jié)摿慵眩蛉谫Y困難一時(shí)難以達(dá)到注冊(cè)資本要求的主體，可適當(dāng)放寬市場準(zhǔn)入要求。對(duì)于各項(xiàng)指標(biāo)均無法達(dá)到小額信貸業(yè)務(wù)經(jīng)營要求的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定責(zé)令其盡快退出市場，避免因止損不及時(shí)而波及其他金融市場主體。另一方面，可以放款持股比例限制和拓寬小額信貸機(jī)構(gòu)的融資渠道，以激發(fā)農(nóng)村地區(qū)民間主體的投資積極性，盤活民間資本，加快小額信貸行業(yè)資本的流動(dòng)速率。

3.4 建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

根據(jù)哈羅德-多馬經(jīng)濟(jì)增長這一經(jīng)典模型以及我國學(xué)者針對(duì)農(nóng)村小額信貸與農(nóng)民收入、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系所作的實(shí)證研究結(jié)果，農(nóng)村小額信貸作為“三農(nóng)”發(fā)展投資的資本來源，對(duì)農(nóng)民收入以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用存在一段滯后區(qū)間，而滯后期主要由未能有效規(guī)避小額信貸各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)所致。從長遠(yuǎn)看，建全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制能有效縮短小額信貸效用的滯后期，更好地助力農(nóng)村地區(qū)的金融扶貧。

3.4.1 全面推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度 自然風(fēng)險(xiǎn)屬于不可控因素，不可能完全規(guī)避。而通過在農(nóng)村地區(qū)向農(nóng)戶推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可一定程度上分擔(dān)因自然災(zāi)害帶來的自然風(fēng)險(xiǎn)，盡量將這種不可控因素可能導(dǎo)致的損失降至最小。可參考湖北鄖陽區(qū)于2017年推行的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等細(xì)分類別的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，針對(duì)農(nóng)戶群體投資需求推廣不同的保險(xiǎn)品種。

3.4.2 健全信用體系和評(píng)級(jí)機(jī)制 根據(jù)逆向選擇理論以及風(fēng)險(xiǎn)道德理論，信貸市場的抵押擔(dān)保制度存在事前信息傳遞效應(yīng)和事后風(fēng)險(xiǎn)約束效應(yīng)。而農(nóng)村小額信貸的服務(wù)對(duì)象一般較為分散且無法提供貴重資產(chǎn)作為貸款抵押，信息極不對(duì)稱且缺乏還貸保障，導(dǎo)致小額信貸機(jī)構(gòu)面臨極大的信用風(fēng)險(xiǎn)，限制了其授信規(guī)模。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)完善各地農(nóng)村小額信貸抵押擔(dān)保細(xì)則，特別要解決農(nóng)戶不動(dòng)產(chǎn)抵押、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押難以價(jià)值評(píng)估的難題。此外，應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)在信息收集與分析以及風(fēng)險(xiǎn)防控的優(yōu)勢(shì)，健全農(nóng)戶及小微企業(yè)信用檔案，消除農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)放貸時(shí)的顧慮。

3.4.3 規(guī)范審貸分離的實(shí)操流程 依據(jù)權(quán)利制約理念，小額信貸在實(shí)際運(yùn)營過程中，應(yīng)實(shí)行審貸分離。大多數(shù)小額信貸經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)都是不規(guī)范的貸款審查所致。究其原因：由于很多小額信貸機(jī)構(gòu)將審貸流程混為一體，審貸分離能有效均衡權(quán)責(zé)，有效保障貸款審查的專業(yè)性和規(guī)范性，加之市場嚴(yán)格的信息披露制度，可有效降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

3.4.4 加大農(nóng)村小額信貸政策的扶持力度 允許非存款類小額信貸機(jī)構(gòu)在法定上下限內(nèi)自主靈活確定農(nóng)村小額信貸利率，保障其自主經(jīng)營的相對(duì)獨(dú)立性，并允許小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行同業(yè)拆借，以解決暫時(shí)資金周轉(zhuǎn)困難。此外，政府應(yīng)當(dāng)提供適當(dāng)?shù)霓r(nóng)戶貸款補(bǔ)貼，暫時(shí)性“輸血”有助于鼓勵(lì)農(nóng)戶為脫貧而主動(dòng)貸款，提高小額貸款的內(nèi)生性需求，可有效避免信貸供求不均衡而帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)。