文 姚小林

（作者系廣東財經(jīng)大學地方立法研究中心副主任、廣東財經(jīng)大學法學院副教授）

佛山三水區(qū)人大常委會備案審查工作開展較早，在全省乃至全國率先嘗試第三方參與備案審查機制建設。早在2012年，三水區(qū)人大常委會就根據(jù)廣東省和佛山市相關文件規(guī)定，制定出臺《佛山市三水區(qū)人大常委會規(guī)范性文件備案審查辦法》（現(xiàn)已廢止）。2013年，三水區(qū)人大常委會制定《佛山市三水區(qū)人大常委會法律專家委員會運作辦法》，成立鄧世豹教授為主任委員的第一屆法律專家委員會，聘請具有豐富法學理論研究能力或執(zhí)法、司法實踐經(jīng)驗的專家學者、業(yè)務骨干16人為專家委員，主要協(xié)助審查規(guī)范性文件的合法性及合理性，提出法律咨詢意見和建議。2017年，三水區(qū)人大常委會又成立鄧世豹教授為主任委員的第二屆法律專家委員會，再次聘請18位法律專家委員，參與本區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作。自2013年到2019年底，兩屆法律專家委會共參與審查規(guī)范性文件87件，向區(qū)人大常委會提交備案審查建議報告261項，經(jīng)由區(qū)人大常委會依法糾正存在不予備案問題的規(guī)范性文件7件?？梢哉f，佛山市三水區(qū)人大常委會法律專家委會模式，創(chuàng)新了第三方參與規(guī)范性文件備案審查工作機制，且成效顯著，為我國地方人大常委會備案審查制度完善提供了可資借鑒的重要經(jīng)驗樣本。實際上，我國地方人大常委會還摸索出第三方機構參與型和特邀人員協(xié)助型等第三方參與備案審查工作的機制類型。

第三方參與備案審查的法治意義

（一）規(guī)范性文件備案審查的界定

規(guī)范性文件的備案審查，是地方各級人大常委會依據(jù)憲法和法律行使監(jiān)督權，對“一府一委兩院”實施工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的重要內容體現(xiàn)。我國現(xiàn)行監(jiān)督法專設第五章，對各級人大常委會關于法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件的備案審查工作作出了原則規(guī)定。在規(guī)范性文件備案審查實踐中，各級人大常委會除了自行審查外，也不斷創(chuàng)新第三方參與此項工作的機制方式，這豐富和提升了我國地方人大備案審查工作的民主性和科學性。

備案審查是備案與審查的結合，二者是統(tǒng)一的。在地方人大常委會工作實踐中，早期某些地方確實存在只有備案、沒有審查的現(xiàn)象，規(guī)范性文件的備案審查工作因此流于形式。實際上，備案與審查存在不同的內涵，所謂備案是有關國家機關（即人大常委會和“一府一委兩院”）將其通過或批準的規(guī)范性法律文件報送法律規(guī)定的人大常委會予以登記存檔的程序性活動；而審查則是各級人大常委會對已經(jīng)公布生效的規(guī)范性文件的合法性、合理性進行檢查和監(jiān)督的程序性活動。但是，備案和審查也存在相互依存關系，審查結果是予以備案或者不予備案。當然，備案不是審查的唯一起因，它也可能基于立法批準程序而發(fā)生，或者因為法定國家機關或者其他社會主體的提議而發(fā)生。

（二）備案審查及第三方參與的意義

本世紀以來，特別是監(jiān)督法實施以來，規(guī)范性文件的備案審查工作被提高到我國權力機關一個新的工作高度，發(fā)展成為各級人大常委會維護憲法法律尊嚴、保障憲法法律實施、保證國家法制統(tǒng)一和維護公民合法權益的重要制度安排。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實施和監(jiān)督，強調加強備案審查工作。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，必須加強備案審查制度和能力建設，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。黨的十九屆四中全會進一步將備案審查工作提升到堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策高度。

而在實際的地方人大常委會監(jiān)督工作中，讓第三方參與規(guī)范性文件備案審查，主要存在兩方面的重要意義和工作考量。一方面，這是貫徹落實立法法、監(jiān)督法以及備案審查法規(guī)關于公眾有序參與人大常委會監(jiān)督工作的程序規(guī)定?；诿裰髁⒎ê桶l(fā)揚社會主義民主的制度需要，立法法和監(jiān)督法都明確規(guī)定，社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為法律法規(guī)存在與上位法相抵觸的，可以向有權的人大常委會提出審查的建議。作為全國第一部備案審查地方法規(guī)，《安徽省各級人民代表大會常務委員會實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第九條第二款規(guī)定，社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，認為規(guī)范性文件存在該規(guī)定第八條所列情形的，有權向安徽省人大常委會書面提出審查建議。廣東、吉林、山西、江蘇、上海、內蒙古等地方的備案審查法規(guī)也有類似規(guī)定。另一方面，這是實現(xiàn)地方人大常委會備案審查工作科學化和解決相關制度配置不足的實際需要。地方人大常委會備案審查工作可以說是從2006年監(jiān)督法實施后才啟動的，與其立法權的取得存在很大關系。省級人大常委會一般配有備案審查處（室），而不少地級市人大常委會2015年立法法修改后才設立備案審查科室的，但也有地級市人大常委會無此獨立的崗位編制，縣級人大常委會更少有相關崗位或科室設置。實際上，規(guī)范性文件的備案審查工作是一項專業(yè)性強、涉及面廣、工作量大而又非常重要的人大監(jiān)督工作。從實踐來看，地方人大常委會備案審查主要存在自行審查與委托第三方審查兩種方式，前者借助人大及其常委會內部工作機構完成此項工作；后者委托律師事務所、高等院校或特邀部分法律專業(yè)人士參與完成此項工作。為了實現(xiàn)備案審查工作的科學化，提質備案審查的專業(yè)工作水平，同時出于解決工作量大而人員配備不足的工作考量，一些地方人大常委會開始了第三方參與備案審查工作機制建設的探索。

第三方參與的工作模式與機制類型

（一）第三方參與備案審查的工作模式

從目前地方人大常委會的工作實踐來看，第三方參與規(guī)范性文件備案審查一般存在如下的工作模式：地方人大常委會法制工作委員會（或地方人大法制委員會）作為備案審查工作的組織協(xié)調機構，主要負責提請報備規(guī)范性文件的登記與分類處理，如果法制工作委員會設有備案審查處（科室）的，則該項工作具體由它落實；法制工作委員會隨后將部分或全部提請報備的規(guī)范性文件委托給第三方機構或人員審查，由后者提出處理意見或建議；然后由法制工作委員會起草備案審查報告，提請本級人大常委會審議討論通過；最后，法制工作委員會繼續(xù)跟蹤和評估備案過的規(guī)范性文件實施情況。如果發(fā)現(xiàn)提請報備的規(guī)范性文件確實存在某些合法性、合理性問題，法制工作委員會一般會與規(guī)范性文件制定主體協(xié)商溝通，敦促對方修改完善后再予以備案。當然，如果報備的規(guī)范性文件確實存在嚴重的合法性與合理性問題，本級人大常委會也會通過不予以備案的決定。

（二）第三方參與備案審查的機制類型

第三方參與備案審查是地方各級人大常委會行使監(jiān)督權的重要工作機制創(chuàng)新，目前主要存在專家委員會備案審查型、第三方機構備案審查型和特邀人員協(xié)助備案審查型三種機制類型，各有優(yōu)勢。

1.專家委員會備案審查型

專家委員會備案審查型即專家組備案審查型，一般由地方人大常委會特邀律師、法學教授、行業(yè)專家等組成備案審查專家組或法律專家委員會，納入人大常委會組織序列，委托其全權處理本級人大常委會的規(guī)范性文件備案審查工作，單獨或統(tǒng)一提出備案審查意見或建議。由于存在較穩(wěn)定的組織結構和工作程序，此類備案審查工作效率較高，工作效果也較為理想。率先開啟縣級人大常委會備案審查工作先河的佛山市三水區(qū)人大常委會，其打造的法律專家委員會工作機制即是此類型的典型代表。佛山三水區(qū)人大常委會為此制定出臺《佛山市三水區(qū)人大常委會法律專家委員會運作辦法》，并在2013年和2017年分別聘請16名、18名法律專家組成專家委員會，截至2019年底共對報備的87件規(guī)范性文件進行了合法性與合理性審查。具體做法是：審查機構根據(jù)法律專家的職業(yè)和業(yè)務專長，把18位專家分成相對固定的6個小組，將報送的規(guī)范性文件派送給同一個小組3位專家進行審查；對于專家提出存在不予備案疑問的，先由審查機構與區(qū)司法局、文件擬制單位溝通，必要時與分管法制工作或部門工作的區(qū)政府領導反饋信息，交換意見；最后將情況報區(qū)人大常委會主任會議，根據(jù)主任會議決定作出處理。此外，廣東省人大常委會聘請立法咨詢專家成立的備案審查專項小組，湖南郴州、湘潭、長沙、常德等市人大常委會的專家審查機制以及山東濟南市章丘區(qū)成立備案審查專家小組等，都屬于專家委員會備案審查型。

2.第三方機構備案審查型

第三方機構備案審查型是指地方人大常委會將本年度提請備案的規(guī)范性文件部分或全部委托給某一個或幾個社會機構進行備案審查，提出初步處理意見或建議，并形成完整的備案審查研究報告。地方人大常委會與第三方機構一般簽訂有固定的合作協(xié)議，可能直接委托，也可能采取招標投標方式來確定第三方機構。第三方機構可能是律師事務所，也可能是高校法學院或其他法律實務機構。由于第三方機構相對獨立，擁有穩(wěn)定的專家隊伍結構，專業(yè)性較強，這既可以發(fā)揮法律專家的個人專長，又可通過會商會議等形式凝聚專家共識，因此表現(xiàn)出比專家委員會備案審查型更好的工作效果預期。如筆者所在的廣東財經(jīng)大學地方立法研究中心2017年接受佛山市人大常委會委托，對佛山市政府規(guī)章《佛山市寄遞物流安全管理辦法》進行備案審查后提出3條有針對性的修改意見和建議，全部為佛山市人大常委會采納；2019年又接受清遠市人大常委會委托，對提請報備的22個清遠市政府規(guī)范性文件進行集中審查，共提出26條審查意見和13條備案建議，同樣為清遠市人大常委會采納。再如茂名市人大常委會2019年收到報備的12件規(guī)范性文件，全部委托給了兩家律師事務所進行備案審查，最終形成詳細的備案審查報告。此外，杭州市人大常委會2016年即開始探索專家參與審查，2017年委托第三方機構完成63件規(guī)范性文件的備案審查，其中政府規(guī)章5件，政府規(guī)范性文件58件，占全市報備規(guī)范性文件66件的95.5%。還如北京市人大常委會2019年與中國政法大學合作成立立法研究基地（北京立法研究院），委托專家對備案審查重點難點問題進行研究，以提出更專業(yè)的意見建議。

3.特邀人員協(xié)助備案審查型

特邀人員協(xié)助備案審查型實際上采取人大常委會自行審查為主、特邀人員為輔的方式對規(guī)范性文件進行備案審查，由人大常委會全程主導，特邀人員組成相對分散，是典型的公民個人有序參與型，也是最不典型的第三方參與備案審查型。如重慶市人大常委會2015年即邀請40多名市人大代表參與《重慶市人民政府關于加強社會化消防工作的實施意見》等4件規(guī)范性文件審查工作；2016年又邀請45名市人大代表參與規(guī)范性文件審查工作；2017年繼續(xù)邀請12個區(qū)縣人大常委會備案審查工作機構人員參與《重慶市企業(yè)信用信息管理辦法》等文件審查工作，同時邀請45位市人大代表參與《重慶市人民政府關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的實施意見》等文件審查工作，共收到反饋意見48條；2018年再次邀請20余名市人大代表參與《重慶市政務信息資源共享開放管理辦法》等文件審查工作。

第三方參與機制的改進與完善

第三方參與備案審查工作，有助于提高地方人大常委會監(jiān)督工作的民主性和科學性，進而形成較為完備的地方規(guī)范性文件備案審查制度。為適應新時代習近平中國特色社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實際需要，我國地方人大常委會開拓創(chuàng)新的第三方參與規(guī)范性文件備案審查機制還有待進一步的改進和完善。

1.第三方參與備案審查工作尚屬地方人大常委會監(jiān)督工作的區(qū)域性摸索實踐，全國和大多數(shù)省市還沒形成統(tǒng)一的備案審查規(guī)則體系，特別是欠缺涉及第三方參與的明確而具體的法律法規(guī)依據(jù)。

監(jiān)督法實施至今已有近十四年，但是全國人大常委會2018年才開始實行備案審查專題報告制度，2019年底出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)與司法解釋備案審查程序規(guī)則。一些地方主要是地級市人大常委會尚未制定備案審查程序規(guī)則，相關備案審查報告制度才剛剛啟動。第三方參與備案審查主要依據(jù)憲法、立法法、監(jiān)督法和相關地方法規(guī)關于公民參與人大監(jiān)督工作的原則性規(guī)定；而一些地方采用第三方參與備案審查的工作往往帶有嘗試性，缺乏穩(wěn)定連續(xù)的規(guī)則制度指引。目前報備地方人大常委會的規(guī)范性文件主要是政府規(guī)范性文件，來自人民法院、人民檢察院的規(guī)范性文件極少，來自下級人大及其常委會的規(guī)范性文件也不多，同時監(jiān)察委員會制定的規(guī)范性文件尚待統(tǒng)一納入報備范圍。因此，監(jiān)督法有待及時修改，有必要將監(jiān)察法規(guī)和“一委（監(jiān)察委員會）兩院（法院和檢察院）”制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，并明確各級人大常委會的備案審查報告制度職責，明確規(guī)定第三方參與備案審查工作的法律地位與角色功能。

2.第三方機構或人員的準入與退出機制還有待規(guī)范和完善，加上目前備案審查標準與第三方定標程序存在較大的彈性和不確定性，因此第三方備案審查責任制度也有待進一步的建立健全。

如今第三方機構的準入與退出機制，主要有賴于地方人大常委會與第三方簽訂的合作協(xié)議。而專家組或專家委員會參與備案審查機制，則主要依據(jù)地方人大常委會的選聘與任命程序，往往與本屆人大常委會任期一致。至于部分人大代表、立法咨詢專家和其他法律實務人才參與備案審查做法，則是地方人大常委會根據(jù)自身工作需要作出的實際安排，具有一定的隨機性和不連貫性。在通過投標確定第三方機構參與備案審查的地方，還存在競標程序不透明的問題。此外，由于備案審查工作主要基于對規(guī)范性文件的合法性、合理性判斷，這很大程度上有賴于第三方的法律專業(yè)水平與職業(yè)倫理素質。因此，如何細化備案審查標準，如何規(guī)范第三方的職業(yè)責任，對地方人大常委會來說仍然是亟待解決的兩個重要課題。為此，筆者建議：一是借鑒推廣佛山三水區(qū)人大常委會的法律專家委員會制度模式，通過制定《法律專家委員會運作辦法》之類文件加強其組織制度建設；二是可以參照復制寧波市人大常委會通過制定《規(guī)范性文件審查參考標準》之類文件，規(guī)范細化第三方審查標準的經(jīng)驗做法；三是通過招標投標程序遴選第三方機構的，必須嚴格遵循《中華人民共和國招標投標法》及有關實施細則規(guī)定，認真落實相關招標投標程序的公正透明與規(guī)范化操作。

3.地方人大常委會的備案審查領導機制有待統(tǒng)一和完善，一些地級市與縣級人大常委會的備案審查機構有待繼續(xù)“補短板”，必須加強第三方參與地方備案審查工作的相關硬件與組織保障建設。

規(guī)范性文件的備案審查工作是新時代中國特色人大制度的重要組成部分，需要建立健全強有力的組織制度保障。中共中央十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，健全保證憲法全面實施的體制機制，必須“推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。目前我國縣級人大常委會普遍沒有建立備案審查工作機構，且有不少地級市也沒有配備專門的備案審查科室或者無專職的備案審查工作人員，沒有列入備案審查的年度專項經(jīng)費預算，這與法律法規(guī)和中央文件規(guī)定的備案審查能力建設要求之間存在較大距離。因此，有待“補短板”，強化地方人大常委會備案審查的相關硬件與組織保障建設。為此，可以綜合考慮推廣重慶市、贛州市、清遠市、佛山三水區(qū)等地的成功經(jīng)驗做法：一是通過建立強有力的備案審查領導機構，強化地方人大常委會主導的第三方參與備案審查機制，江西省贛州人大常委會的經(jīng)驗值得借鑒推廣。2019年10月28日，江西省贛州市成立市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作領導小組，用來加強全市規(guī)范性文件備案審查工作的組織領導，領導小組由市人大常委會分管負責同志任組長，市人大常委會秘書長，市人大各專門委員會、常委會各工作機構主要負責同志為成員；領導小組辦公室設在市人大常委會法工委，承擔領導小組的日常工作，辦公室主任由市人大常委會法工委主任兼任。二是通過健全專門的備案審查工作部門與人員配置，實現(xiàn)第三方參與備案審查工作有效銜接。作為全國備案審查試點城市，重慶市2015年8月即成立備案審查工作委員會，作為重慶市人大常委會的下設工作機構，并下設備案審查處，專門負責組織實施全市規(guī)范性文件的備案審查工作，并通過制定《備案審查工作規(guī)程》將此項工作程序制度化。而清遠市2015年取得地方立法權后，市人大常委會法制工作委員會即專設備案審查科，安排專人負責組織全市規(guī)范性文件的備案審查工作。三是人大常委會年度預算適當安排備案審查專項經(jīng)費，保證第三方參與備案審查工作順暢開展。全國率先設立法律專家委員會負責備案審查工作的佛山市三水區(qū)人大常委會，自2013年開始就將規(guī)范性文件審查工作專項經(jīng)費納入其年度預算，從而有力保證了第三方參與備案審查工作機制的正常有效運轉。