劉浩鍇

關(guān)鍵詞：賠償委員會(huì);賠償委員會(huì)辦公室;司法賠償庭;審判組織

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）07 — 0102 — 06

一、問題的提出

2018年《法院組織法》修訂，增加第35條“中級(jí)以上人民法院設(shè)賠償委員會(huì)，依法審理國家賠償案件?！?019年最高院發(fā)布通知，“要求各高、中級(jí)人民法院依照《法院組織法》和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)要求，科學(xué)合理設(shè)置國家賠償審判機(jī)構(gòu)?！睙o論是《法院組織法》將第35條設(shè)置在第三章“人民法院的審判組織”，還是最高院的通知，都顯示出將賠委會(huì)定義為“審判組織”的傾向性。由此可知，將賠委會(huì)設(shè)在人民法院內(nèi)部，是我國一貫的立場(chǎng)，它并未隨著法院組織法的修訂而動(dòng)搖。

然而，從各級(jí)賠委會(huì)的現(xiàn)狀來看，賠委會(huì)依舊存在諸多問題。在人員組成方面，賠委會(huì)一般由副院長以及各庭庭長組成①，這些人員本身工作繁重，要求其實(shí)際對(duì)每個(gè)司法賠償案件都進(jìn)行審理不太現(xiàn)實(shí);在職權(quán)方面，賠委會(huì)不具有完全的確認(rèn)權(quán)，必須經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的確認(rèn)才可以進(jìn)入到審理程序;在具體審理方面，一般由賠償委員會(huì)辦公室承擔(dān)實(shí)際的審理工作，然而賠委辦組成成員并不都是審判員，其專業(yè)能力并不必然勝任;在人員任免方面，賠委會(huì)以自己的名義作出生效的判決書，行使了等同甚至高于審判庭的裁決權(quán)，然而其成員是由上一級(jí)法院批準(zhǔn)而不是由同級(jí)人大及常委會(huì)任命，這在實(shí)際上突破了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。概括來說，這些問題的根源在于之前對(duì)賠委會(huì)性質(zhì)界定不清，既將其設(shè)置在人民法院內(nèi)，卻遲遲沒有明確是否為“審判組織”，導(dǎo)致賠委會(huì)組織虛置，在國家司法制度中處于一種尷尬的模糊地位。②欲解決賠委會(huì)面臨的問題，首先要肯定其審判組織的性質(zhì)，其次便是對(duì)賠委會(huì)進(jìn)行實(shí)體化改造。

所謂實(shí)體化改造，是指將賠委會(huì)的組織機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)，使其真正成為辦案實(shí)體機(jī)構(gòu)。③自1994年以來，學(xué)界關(guān)于賠委會(huì)實(shí)體化改造的討論總共有三種路徑。第一種，主張?jiān)O(shè)立獨(dú)立的司法賠償委員會(huì)，賠委會(huì)由專職委員組織并直接辦理案件，可對(duì)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為進(jìn)行違法確認(rèn)，賠委會(huì)委員由人大任命并直接對(duì)人大負(fù)責(zé)。①該種觀點(diǎn)是將賠委會(huì)設(shè)置為單獨(dú)的機(jī)構(gòu)，涉及國家體制與權(quán)力配置的問題，對(duì)國家賠償案件的審理與裁決很難構(gòu)成獨(dú)立于司法權(quán)之外的權(quán)力，因此該主張并不符合實(shí)際。第二種與第一種類似，也是主張將賠委會(huì)設(shè)置為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，但是要將其設(shè)置在人大之下，將賠委會(huì)與人員成建制地劃歸人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)或法制委員會(huì)等，或?qū)⑵湓O(shè)置在人大常委會(huì)之下。②將賠委會(huì)設(shè)置在人大或人大常委會(huì)之下固然可以保證賠委會(huì)的獨(dú)立性與權(quán)威性，但人大及常委會(huì)是我國權(quán)力機(jī)關(guān)，并不具有司法審判權(quán)，此時(shí)如何界定賠委會(huì)與人大及常委會(huì)的關(guān)系便是繞不開的難題。賠委會(huì)是具有辦案實(shí)體的機(jī)構(gòu)，與法律委員會(huì)等輔助機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)格的區(qū)分，因此無法作為人大及常委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。但其明顯的司法審判性質(zhì)又與權(quán)力機(jī)關(guān)無法調(diào)和，所以不能將賠委會(huì)設(shè)置在人大或常委會(huì)之下。③第三種主張將賠委會(huì)設(shè)置在法院之中，但需要通過對(duì)賠委會(huì)的實(shí)體化改造與完善賠委會(huì)委員任命方式等措施完善賠委會(huì)的組織機(jī)制。④1995年《國家賠償法》制定之前學(xué)界對(duì)賠償委員會(huì)的設(shè)置便爭(zhēng)執(zhí)不休，最終確定設(shè)置在法院內(nèi)部。而后國家賠償法經(jīng)過歷次修訂均保留了這一規(guī)定，2018年更是將賠委會(huì)寫進(jìn)法院組織法，可見第三種主張已經(jīng)在實(shí)踐中得到認(rèn)可。當(dāng)然，第三種主張也面臨著一些質(zhì)疑，筆者將在下文詳細(xì)論述。

二、賠委會(huì)實(shí)體化改造的必要性

（一）理論支撐：法律糾紛由法院終局解決

“國家與其成員或公民間產(chǎn)生的糾紛只能訴諸于法庭，其他方案均不合理”。⑤“由法院終局解決糾紛是各國普遍適用的原則，因?yàn)樗哂泄?、民主性和?quán)威性?！雹尬覈稇椃ā返?28條規(guī)定“人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)”便是對(duì)這一共識(shí)的肯定。我國國家體制中，人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由此產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，不同的國家機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)，而法院則肩負(fù)著“審判案件”“保護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益”“維護(hù)社會(huì)公平正義”等義務(wù)。因此法律糾紛由法院終局解決自是應(yīng)當(dāng)。那么，國家賠償糾紛能否由法院終局解決的關(guān)鍵，便在于國家賠償糾紛是否為法律糾紛。

法律糾紛是社會(huì)主體間違反法律規(guī)范的一種利益沖突行為，是法律調(diào)整的一種社會(huì)現(xiàn)象。⑦國家賠償糾紛主要發(fā)生在公民、法人等與國家機(jī)關(guān)之間，公民、法人等是社會(huì)主體毋庸置疑。如今各類國家機(jī)關(guān)廣泛參與到社會(huì)生活中，國家機(jī)關(guān)與公民、法人等的關(guān)系是社會(huì)生活中的重要組成部分，比如行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中就是與公民、法人等相平等的民事主體。因此，國家機(jī)關(guān)亦是社會(huì)主體之一。國家賠償糾紛產(chǎn)生的前提便是，國家機(jī)關(guān)及工作人員行使職權(quán)時(shí)存在國家賠償法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形。而且，國家賠償糾紛是由《國家賠償法》以及相關(guān)司法解釋進(jìn)行調(diào)整的。因此，國家賠償糾紛確實(shí)為法律糾紛，應(yīng)當(dāng)由法院終局解決。然而，擔(dān)負(fù)審理國家賠償糾紛職責(zé)的賠委會(huì)在實(shí)踐中并未實(shí)現(xiàn)糾紛終局解決的權(quán)威性，因此必須對(duì)其進(jìn)行實(shí)體化改造，使賠委會(huì)真正承擔(dān)起國家賠償領(lǐng)域的裁決者角色。

（二）實(shí)踐需求：賠委會(huì)實(shí)際上的虛置

雖然《國家賠償法》與相關(guān)司法解釋對(duì)賠委會(huì)的職權(quán)及行使方式等做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在實(shí)踐中賠委會(huì)并未發(fā)揮其應(yīng)有的效能，處于虛置狀態(tài)。⑧賠委會(huì)的虛置主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一為權(quán)力配置上的虛置，二為職權(quán)行使上的虛置。

權(quán)力配置上，賠委會(huì)對(duì)司法行為是否違法不具有完全的終局確認(rèn)權(quán)。賠委會(huì)審理的國家賠償案件可以分為刑事司法賠償與非刑事司法賠償，而不包括行政賠償案件。按照賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的不同可以分為公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和法院等機(jī)關(guān)。當(dāng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不是法院時(shí)，賠償請(qǐng)求人必須首先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償要求，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期未作賠償決定或請(qǐng)求人對(duì)賠償事項(xiàng)有異議的，請(qǐng)求人還需向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。只有復(fù)議機(jī)關(guān)逾期未作復(fù)議決定或請(qǐng)求人對(duì)復(fù)議決定由異議時(shí)，賠委會(huì)才可以介入該賠償糾紛中。①其存在的問題有二：一是賠委會(huì)對(duì)賠償糾紛介入過于遲緩，一方面無法及時(shí)保障申請(qǐng)人的權(quán)益，另一方面無法體現(xiàn)賠委會(huì)的專業(yè)性與權(quán)威性;二是司法行為是否違法必須先經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)的確認(rèn)，賠委會(huì)對(duì)司法行為是否違法不具有完全的確認(rèn)權(quán)，在實(shí)踐中往往只能根據(jù)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)結(jié)果被動(dòng)作出賠償決定，客觀上淪為單純計(jì)算賠償金額的“計(jì)算器”。當(dāng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是法院時(shí)，賠委會(huì)確實(shí)可以介入賠償案件，但賠委會(huì)并不是以自己的名義作出處理決定，而只是協(xié)助法院處理本院的司法賠償案件②，申請(qǐng)人只能通過向上一級(jí)法院賠委會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。簡(jiǎn)言之，即便法院是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，國家賠償案件依舊要遵守“應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出”的規(guī)定。因此，賠委會(huì)缺乏權(quán)威的確認(rèn)權(quán)，在權(quán)力配置上處于虛置的狀態(tài)。

職權(quán)行使上，賠委會(huì)被賠償委員會(huì)辦公室所替代。1994年最高院通知在賠委會(huì)下設(shè)賠委辦，配備2至5名工作人員，協(xié)助賠委會(huì)處理國家賠償案件。③1999年、2002年、2008年和2012年等司法解釋中對(duì)賠委辦的性質(zhì)及職責(zé)范圍進(jìn)一步細(xì)化，簡(jiǎn)單來說，賠委辦是賠委會(huì)的配套下屬機(jī)構(gòu)，幫助賠委會(huì)處理資料、安排會(huì)議、執(zhí)行決定等，是賠委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，是依托于賠委會(huì)而存在。④雖然賠委辦具有協(xié)助賠委會(huì)審理國家賠償案件的職責(zé)，但并不是替代賠委辦審理。賠委會(huì)一般通過召開會(huì)議進(jìn)行案件討論與表決，然而，賠委會(huì)委員一般由各庭庭長擔(dān)任，他們往往都肩負(fù)著各自部門繁重的審判業(yè)務(wù)與行政管理工作，召開會(huì)議并不容易。因此在實(shí)踐中往往是由賠委辦進(jìn)行具體的審理工作，而賠委會(huì)只是作為象征性的程序。其次，賠委辦的工作人員并不都是具有專業(yè)能力的審判員。根據(jù)2008年最高院的通知“盡快…審判人員充實(shí)到賠償委員會(huì)辦公室”可知在相當(dāng)長的時(shí)間中賠委辦都是十分缺乏審判人員的。眾所周知，法院一直都是“案多人少”，至于賠委辦如今工作人員的構(gòu)成是否具有相當(dāng)數(shù)量的陪審員筆者存在疑問。而且，賠委辦還承擔(dān)有“組織會(huì)議”“司法救助”等事務(wù)性工作⑤，出于對(duì)審判員資源的合理調(diào)配，法院也很難舍得將專業(yè)能力強(qiáng)的審判員都充實(shí)到賠委辦中?？偟膩碚f，不具有很強(qiáng)專業(yè)性和權(quán)威性的賠委辦在事實(shí)上替代了賠委會(huì)審理國家賠償案件，使賠委會(huì)在職權(quán)行使上被虛置。

正是賠委會(huì)在權(quán)力配置與職權(quán)行使上的虛置，損害了賠委會(huì)對(duì)國家賠償案件終局性解決的權(quán)威性和有效性。必須通過對(duì)賠委會(huì)的實(shí)體化改造才能解決這些問題和回答理論上的困惑。我國現(xiàn)行規(guī)范中存在著賠委會(huì)實(shí)體化改造的空間。

（三）政策引導(dǎo)：賠委會(huì)的審判組織性質(zhì)與實(shí)體化依據(jù)

2018年《法院組織法》修訂，增加“設(shè)置賠委會(huì)”的條款并將其安排在第三章“人民法院的審判組織”中，這是對(duì)《國家賠償法》及相關(guān)司法解釋的回應(yīng)，可以看出全國人大常委會(huì)對(duì)賠委會(huì)的審判組織性質(zhì)的充分肯定。其實(shí)，從賠委會(huì)設(shè)置之初，立法者便對(duì)賠委會(huì)的審判組織性質(zhì)給予了一定肯定，并經(jīng)過數(shù)十年實(shí)踐檢驗(yàn)而充分肯定了這一點(diǎn)。曾任最高院副院長的祝銘山指出，賠委會(huì)是“審理特定案件…的審判組織”。⑥1996年最高院的通知第25條明確規(guī)定“賠償委員會(huì)是人民法院審理賠償案件的審判組織”⑦與祝銘山的意見相互印證。2017年《最高人民法院司法責(zé)任制實(shí)施意見（試行）》亦是將“賠償委員會(huì)”設(shè)置在“審判組織與人員”一節(jié)中。2019年最高院的通知提到“《法院組織法》已就國家賠償審判工作的審判組織形式、機(jī)構(gòu)性質(zhì)作出明確規(guī)定”①，可見賠委會(huì)的審判組織性質(zhì)是十分確定的。

賠委會(huì)是審判組織，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起國家賠償糾紛終局性裁決的職責(zé)，因此賠委會(huì)必須進(jìn)行實(shí)體化改造，改變虛置的狀態(tài)，真正發(fā)揮其應(yīng)有的審判組織的效能。司法改革等一系列配套法律法規(guī)與政策為賠委會(huì)“脫虛入實(shí)”提供了規(guī)范依據(jù)與制度空間。1994年《國家賠償法》規(guī)定賠委會(huì)由三至七名審判員組成，2010年修改則取消了人數(shù)的上限。賠委會(huì)工作繁重，人員過少則不利于開展工作，這是在人數(shù)方面解決賠委會(huì)設(shè)置虛化的問題。②2019年最高法的通知“各高、中級(jí)人民法院應(yīng)依照《法院組織法》和省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)要求，科學(xué)合理設(shè)置國家賠償審判機(jī)構(gòu)”，則是在組織方面解決賠委會(huì)設(shè)置虛化的問題?？梢姡r委會(huì)的實(shí)體化改造具有堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，是國家司法體制改革的重要組成部分。

三、賠委會(huì)實(shí)體化改造的可行方案

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置：取消賠委辦，設(shè)立司法賠償庭

賠委會(huì)是設(shè)置在法院內(nèi)的審判組織，其地位是明顯低于審判委員會(huì)的。重大、疑難的案件，賠委會(huì)應(yīng)報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L提交審委會(huì)進(jìn)行討論。對(duì)于審委會(huì)的決定，賠委會(huì)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?？梢?，賠委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)置在審委會(huì)之下，不能突破審委會(huì)的權(quán)威性。③賠委會(huì)組成人員是院長或副院長以及其他業(yè)務(wù)庭庭長，從人員組成上看賠委會(huì)的地位是要高于業(yè)務(wù)庭的。從稱謂上看，賠委會(huì)也嚴(yán)格區(qū)別于業(yè)務(wù)庭。無論是人員還是名稱，賠委會(huì)的設(shè)置都類似審委會(huì)，可見賠委會(huì)的地位高于業(yè)務(wù)庭，但低于審委會(huì)。

立法者設(shè)立賠委會(huì)是希望其成為審理國家賠償糾紛的高效權(quán)威的組織，但是考慮到案件數(shù)與賠委會(huì)成員的工作負(fù)擔(dān)，在賠委會(huì)設(shè)立之初便為其設(shè)置了輔助機(jī)構(gòu)賠委辦。賠委會(huì)委員工作繁重，人數(shù)較多，不宜直接作為業(yè)務(wù)庭審理賠償糾紛。賠委辦并非審判組織，而只是辦事機(jī)構(gòu)，同樣無法承擔(dān)直接審理糾紛的職責(zé)。因此，應(yīng)當(dāng)在賠委會(huì)下設(shè)專司國家賠償糾紛的業(yè)務(wù)庭，負(fù)責(zé)具體糾紛的審理等。鑒于賠委會(huì)目前只負(fù)責(zé)刑事司法賠償與非刑事司法賠償，筆者建議其稱為“司法賠償庭”，其作用與地位與其他業(yè)務(wù)庭相似，對(duì)賠委會(huì)直接負(fù)責(zé)。設(shè)立司法賠償庭的好處有三：第一，不需要對(duì)賠委會(huì)現(xiàn)有組成人員進(jìn)行太多調(diào)整;第二，賠委會(huì)作為司法賠償庭的上級(jí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，可以保障審理工作的合法合理專業(yè)與權(quán)威;第三，司法賠償庭具有專業(yè)性，可以常設(shè)，便于及時(shí)開展工作提高效率。

設(shè)置司法賠償庭后，應(yīng)當(dāng)取消賠委辦。賠委辦的主要職責(zé)是協(xié)助賠委會(huì)進(jìn)行案件的審理工作。當(dāng)司法賠償庭設(shè)置后，其承擔(dān)了國家賠償案件的具體審理工作，已取代賠委辦的大部分功能。而關(guān)于資料整理、安排會(huì)議等事務(wù)性工作，可以由司法賠償庭的司法輔助工作人員承擔(dān)。因此，在功能上賠委辦并無存在的必要。而且，司法體制改革要求機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，可以按照專業(yè)素質(zhì)將賠委辦的工作人員分別轉(zhuǎn)入不同業(yè)務(wù)庭擔(dān)任審判員或司法輔助工作人員。鑒于賠委辦長期接觸國家賠償工作，其成員主要轉(zhuǎn)入司法賠償庭最為合理，一方面發(fā)揮其工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)素質(zhì)的優(yōu)勢(shì)，另一方面可以充實(shí)司法賠償庭，更好地發(fā)揮司法賠償庭的作用。

圖1 法院審判組織結(jié)構(gòu)

（二）人員配置：遵循權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督原則

賠委會(huì)主任一般由副院長兼任，委員一般由各庭庭長兼任。江必新認(rèn)為，賠委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)為專職審判員，不能由其他部門領(lǐng)導(dǎo)兼任。①他的考慮是為了將賠委會(huì)直接改造為具體審理國家賠償案件的組織，相當(dāng)于其他業(yè)務(wù)庭，因此應(yīng)當(dāng)由專職審判員擔(dān)任委員。然而，這一設(shè)想并不符合國家對(duì)賠委會(huì)的定位。《法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的通知》明確指出“審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)稱為‘XX庭，不得使用其他名稱”。②賠委會(huì)雖然負(fù)責(zé)國家賠償工作，但并不等同于其他業(yè)務(wù)庭，不可等而視之。關(guān)于賠委會(huì)組成人員的規(guī)定自1994年以后未曾變更過，可見該規(guī)定在一定程度上已經(jīng)經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗(yàn)和認(rèn)可。如果可以在賠委會(huì)下設(shè)司法賠償庭，那么便無需對(duì)賠委會(huì)組成人員進(jìn)行變更。但是賠委會(huì)作為審判組織，其委員應(yīng)當(dāng)由同級(jí)人大常委會(huì)任免，這是實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的需要。③

司法賠償庭應(yīng)當(dāng)由專職審判員組成。首先必須是具備過硬專業(yè)素質(zhì)的審判員，而不包括人民陪審員。司法實(shí)踐中，陪審員主要在事實(shí)認(rèn)定方面發(fā)揮作用，在國家賠償糾紛中最重要的是司法行為違法的確定以及認(rèn)定損害事實(shí)等，更具有專業(yè)性，不宜讓陪審員參與審理。其次必須是專職審判員，司法賠償庭作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由專職審判員擔(dān)任，突出其專業(yè)性與權(quán)威性。更重要的是，司法賠償庭的審判員應(yīng)當(dāng)由同級(jí)人大常委會(huì)任免。司法賠償庭與其他業(yè)務(wù)庭一樣承擔(dān)著審判工作，其成員也應(yīng)當(dāng)由院長提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免。司法賠償庭的審判員可以從三個(gè)領(lǐng)域培養(yǎng)：其一，賠委辦長期承擔(dān)國家賠償糾紛案件，其工作人員已積累豐富的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，可以吸收賠委辦中合格的審判員作為司法賠償庭的審判員;④其二，可以從其他業(yè)務(wù)庭中吸收、抽調(diào)部分優(yōu)秀的審判員;其三，法院可以專門招聘司法賠償庭的審判員，倒逼法學(xué)院校加強(qiáng)國家賠償方面的人才培養(yǎng)。

（三）確認(rèn)權(quán)的擴(kuò)張：在《國家賠償法》第22條設(shè)置但書條款

刑事司法賠償與非刑事司法賠償中，司法行為是否違法必須首先經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不是法院時(shí)，賠委會(huì)對(duì)案件的介入還需要經(jīng)過上級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議程序。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)程序?yàn)閮蓚€(gè)月，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議程序也為兩個(gè)月，加之決定書、申請(qǐng)書送達(dá)等程序，賠委會(huì)的介入是非常滯后的。過于繁瑣與漫長的前置程序，一方面不利于及時(shí)保護(hù)申請(qǐng)人權(quán)益，另一方面不便于賠委會(huì)調(diào)查取證，增加違法確認(rèn)成本，降低違法確認(rèn)的可能性與準(zhǔn)確性。因此，應(yīng)當(dāng)給予賠委會(huì)提前介入糾紛進(jìn)行違法確認(rèn)的權(quán)力?？紤]到我國“重團(tuán)結(jié)、重和諧”的政治傳統(tǒng)，直接取消前置程序不可行，筆者認(rèn)為可以讓賠委會(huì)的確認(rèn)權(quán)進(jìn)行一定的擴(kuò)張，在特殊情況下賠委會(huì)可以無需經(jīng)過前置程序而直接對(duì)司法行為是否違法進(jìn)行確認(rèn)。筆者建議在《國家賠償法》第22條第2款后增加但書條款“但重大且明顯違法的例外”。⑤

“重大且明顯違法”來自《行政訴訟法》第75條，是確認(rèn)行政行為無效的依據(jù)。⑥筆者認(rèn)為，當(dāng)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等對(duì)當(dāng)事人作出的行為具有“重大且明顯違法”的情形時(shí)，賠委會(huì)可以直接對(duì)其進(jìn)行違法確認(rèn)并作出賠償決定。理由有二：一是重大且明顯違法的情形在任何普通人的認(rèn)知中都是違法的，自然無須再經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn);二是重大且明顯違法的情形具有很強(qiáng)的危害性和迫切性，應(yīng)當(dāng)對(duì)其及時(shí)補(bǔ)救。司法解釋對(duì)“重大且明顯違法”類型化，包括“不具有主體資格”“沒有法律規(guī)范依據(jù)”“客觀上不可能”等情形。⑦當(dāng)然，關(guān)于司法行為“重大且明顯違法”的判斷不應(yīng)該以行政訴訟的司法解釋為標(biāo)準(zhǔn)，但可以作為參考。

（四）程序的完善：構(gòu)建三級(jí)審理制度

賠委會(huì)是以自己的名義對(duì)賠償糾紛作出決定的，司法賠償庭作為賠委會(huì)的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)同樣也應(yīng)當(dāng)以賠委會(huì)的名義開展工作，包括立案、審理、調(diào)查、決定等。賠委會(huì)的作用主要體現(xiàn)為對(duì)司法賠償庭工作的指導(dǎo)、監(jiān)督，在具體內(nèi)容上包括對(duì)司法賠償庭承辦法官的指定、對(duì)重大疑難案件的討論審理等。司法賠償庭可以依法自行受理國家賠償糾紛，但涉及“重大且明顯違法”時(shí)則需要賠委會(huì)決定。司法賠償庭應(yīng)當(dāng)組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行審理，合議庭由三個(gè)及以上審判員組成且為單數(shù)，具體承辦的審判員由賠委會(huì)指定。司法賠償庭作出賠償決定時(shí)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，如果意見存在很大分歧、無法調(diào)和，或者案情重大、疑難時(shí)，由司法賠償庭提交賠委會(huì)決定;當(dāng)賠委會(huì)認(rèn)為案情重大、疑難，無法作出決定時(shí)，則可以提交審委會(huì)決定。由此構(gòu)建“司法賠償庭-賠委會(huì)-審委會(huì)”三級(jí)審理制度，應(yīng)對(duì)復(fù)雜的糾紛案件。當(dāng)然，這些只是筆者初步的設(shè)想而已，具體制度的構(gòu)建還需要在實(shí)踐中不斷完善。

（五）對(duì)賠委會(huì)的監(jiān)督：構(gòu)建內(nèi)外部監(jiān)督體系

對(duì)賠委會(huì)的監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指賠委會(huì)發(fā)現(xiàn)賠償決定有錯(cuò)，經(jīng)本院院長決定或上級(jí)法院指令，重新進(jìn)行審查并作出決定。上一級(jí)賠委會(huì)也可以直接進(jìn)行審查并作出決定。司法賠償庭直接接觸案件，對(duì)賠償糾紛最為熟悉，因此司法賠償庭在發(fā)現(xiàn)自己決定確有錯(cuò)誤時(shí)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)賠委會(huì)，根據(jù)案情復(fù)雜的程度，由賠委會(huì)決定或由其提交本院院長決定。外部監(jiān)督方面，賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為賠償決定有錯(cuò)誤時(shí)可以向上一級(jí)賠委會(huì)提出申訴。最高檢對(duì)各級(jí)賠委會(huì)，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)賠委會(huì)的決定可以向同級(jí)賠委會(huì)提出意見，同級(jí)賠委會(huì)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)重新審理。①同時(shí)，在筆者的設(shè)想下，賠委會(huì)委員與司法賠償庭審判員都由同級(jí)人大及常委會(huì)任免，同級(jí)人大及常委會(huì)當(dāng)然可以對(duì)其進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，監(jiān)督的方式包括人事任免、聽取報(bào)告等。2018年我國設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)委會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人進(jìn)行監(jiān)察，當(dāng)然可以對(duì)賠委會(huì)委員與司法賠償庭審判員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。由此，在內(nèi)部形成以司法賠償庭、賠委會(huì)、法院院長、上級(jí)法院為主體的自我監(jiān)督體系，在外部形成包括賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的多層級(jí)、全方位的監(jiān)督體系。②

有學(xué)者認(rèn)為，由法院審判組織審理國家賠償糾紛存在兩個(gè)問題，一是違反“自己不能做自己的法官”原則，二是不利于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。③對(duì)于第一個(gè)問題，首先，賠委會(huì)作出的決定雖然需要加蓋法院印章，但與其他業(yè)務(wù)庭不同的是，賠委會(huì)與司法賠償庭都是以賠委會(huì)的名義作出的，雖然賠委會(huì)設(shè)置在法院內(nèi)部，但賠委會(huì)具有一定的獨(dú)立性。其次，我國國家賠償制度已經(jīng)踐行二十余年，實(shí)踐中并未出現(xiàn)賠委會(huì)包庇法院的情況。再次，賠委會(huì)的內(nèi)部與外部監(jiān)督體系相輔相成，在很大程度上可以防止不利結(jié)果的結(jié)果，即便出現(xiàn)問題亦可以進(jìn)行補(bǔ)救。對(duì)于第二個(gè)問題，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能的實(shí)現(xiàn)不在于其是否不能被審查，而在于其是否全面地履行法律監(jiān)督職能。雖然賠委會(huì)對(duì)以檢察機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的賠償決定具有終局性，但檢察機(jī)關(guān)依舊可以在其審理糾紛的過程中進(jìn)行檢察監(jiān)督，除此之外，檢察機(jī)關(guān)還可以對(duì)賠委會(huì)提出意見。在監(jiān)察體制改革的背景下，監(jiān)委會(huì)可對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)察，但并不能因此便得出監(jiān)委會(huì)侵犯其法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)論。同理，賠委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行違法確認(rèn)，并未侵犯其法律監(jiān)督權(quán)，也并未動(dòng)搖其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。反而可以幫助檢察機(jī)關(guān)更好地履行其職責(zé)④，落實(shí)其法律監(jiān)督權(quán)。

結(jié)語：

賠委會(huì)實(shí)體化的首要前提是明確其審判組織的性質(zhì)，而后盡可能在不大肆變動(dòng)現(xiàn)行制度的前提下進(jìn)行制度構(gòu)建。筆者所設(shè)想的司法賠償庭實(shí)質(zhì)上是整合了賠委辦的工作人員與賠委會(huì)的部分職權(quán)。由此設(shè)置的司法賠償庭，一方面具有扎實(shí)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，便于工作的順利開展，另一方面符合司法體制改革的方向，即國家對(duì)賠委會(huì)審判組織性質(zhì)的判斷。但如何恰當(dāng)理清賠委會(huì)與司法賠償庭的關(guān)系，發(fā)揮其最大功效，依舊是需要進(jìn)一步探討的話題。與此同時(shí)，賠委會(huì)在法院內(nèi)雖然具有一定的獨(dú)立性，但與其他業(yè)務(wù)庭等聯(lián)系密切，因此必須著力推進(jìn)對(duì)賠委會(huì)的內(nèi)外部監(jiān)督體系的建設(shè)。

〔責(zé)任編輯：張 港〕