馬琳昆

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

自1984年9月國務(wù)院批準(zhǔn)興建第一個(gè)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)——大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以來，開發(fā)區(qū)在我國蓬勃發(fā)展?！吨袊_發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）指出我國現(xiàn)有2543家開發(fā)區(qū)，其中國家級開發(fā)區(qū)552家、省級開發(fā)區(qū)1991家。與此形成強(qiáng)烈反差的是，開發(fā)區(qū)的法治建設(shè)相對滯后：統(tǒng)一的“開發(fā)區(qū)法”至今尚未出臺(tái)；開發(fā)區(qū)內(nèi)部管理體制混亂、職能不明、效能低下；以管委會(huì)為主的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格不明導(dǎo)致行政訴訟被告資格難以識(shí)別等。2018年《最高人民法院關(guān)于〈適用中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第21條對于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告主體資格進(jìn)行了規(guī)定，從規(guī)范上終結(jié)了這一無法可依的混亂狀態(tài)，但由此引發(fā)的新問題亦接踵而至。2021年3月25日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《被告資格規(guī)定》）以六個(gè)主要條款對行政訴訟被告資格的認(rèn)定作出規(guī)定，為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政訴訟被告資格的確定提供了指導(dǎo)。為此，本文立足規(guī)范文本和司法裁判，對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政訴訟被告資格進(jìn)行剖析，以期厘清法理層面與審判實(shí)務(wù)中的困惑。

一、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)之爭

根據(jù)開發(fā)區(qū)的不同功能，《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》中將開發(fā)區(qū)分為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級保稅區(qū)、國家級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、國家級出口加工區(qū)、其他國家級開發(fā)區(qū)、省級開發(fā)區(qū)等7類。以國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，主要有兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)，一是商務(wù)部對外貿(mào)易司開發(fā)區(qū)處，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱國家級開發(fā)區(qū)）的有關(guān)具體工作。二是國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，具體行使14項(xiàng)職權(quán)。本文研究的是第二個(gè)管理機(jī)構(gòu)即在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)，因其被授權(quán)的職能、履行的職責(zé)不同，對于其法律性質(zhì)的考量可從規(guī)范文本和審判實(shí)踐中管窺。

（一）規(guī)范文本中開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在現(xiàn)行有效的法律文本中性質(zhì)不一，筆者以“開發(fā)區(qū)”為標(biāo)題，在“北大法寶”法律法規(guī)中進(jìn)行檢索①檢索說明：以“開發(fā)區(qū)”為標(biāo)題，在北大法寶法律法規(guī)中進(jìn)行檢索，得到結(jié)果如下：在現(xiàn)行有效的中央法規(guī)中，行政法規(guī)為98部，部門文件共336部（部門規(guī)章2部、部門規(guī)范性文件93部、部門工作文件118部、行政許可批復(fù)123部）。在現(xiàn)行有效的地方法規(guī)中，地方性法規(guī)為124部，地方政府規(guī)章為71部。最后檢索時(shí)間為2021年5月20日。。從檢索結(jié)果來看，就行政法規(guī)而言，現(xiàn)行有效的98部文件中，剔除國務(wù)院關(guān)于開發(fā)區(qū)設(shè)立、更名的批復(fù)或復(fù)函外，僅有1部對開發(fā)區(qū)的性質(zhì)作出規(guī)定，即《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)［2017］7號(hào)）規(guī)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是所在地政府的派出機(jī)關(guān)。就部門文件而言，現(xiàn)行有效的336部文件中沒有1部對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)作出明確規(guī)定，僅在部分政策文件中規(guī)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)屬于所在地政府的派出機(jī)構(gòu)②《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》（國科發(fā)火字〔1996〕061號(hào)）第8條僅規(guī)定“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)……”《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部等部門關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2005〕15號(hào)）（已失效）指出“國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)……”。就地方性法規(guī)而言，在現(xiàn)行有效的124部法規(guī)中，關(guān)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的共有73部，其中明確規(guī)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為派出機(jī)關(guān)，有6部；明確規(guī)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為派出機(jī)構(gòu)，有27部；而余下40部地方性法規(guī)并未對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)作出規(guī)定。就地方規(guī)章而言，在現(xiàn)行有效的71部規(guī)章中，關(guān)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的共有16部，其中有1部規(guī)定為派出機(jī)關(guān)；有8部規(guī)定為派出機(jī)構(gòu)。由此可見，在明確作出規(guī)定的地方性法規(guī)和規(guī)章中，省級署名的開發(fā)區(qū)文件大多將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為派出機(jī)關(guān)③例如《廣西壯族自治區(qū)開發(fā)區(qū)條例》第20條：“縣級以上人民政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的，其開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為所在地縣級以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)?！薄督魇￠_發(fā)區(qū)條例》第23條：“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為所在地人民政府的派出機(jī)關(guān)，依照本條例規(guī)定的職責(zé)對開發(fā)區(qū)實(shí)行管理。”；而市級署名的開發(fā)區(qū)文件傾向于將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為派出機(jī)構(gòu)④例如《西安市開發(fā)區(qū)條例》第4條：“管理委員會(huì)是市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，對開發(fā)區(qū)行使市級經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會(huì)事務(wù)管理職權(quán)。”《長沙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第2條：“高新區(qū)管委會(huì)作為市人民政府設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，依法對高新區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理”。。

另外，實(shí)踐中存在不設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的新型模式為認(rèn)定其法律性質(zhì)增加了難度。如以上海張江高科技園區(qū)為代表的企業(yè)制運(yùn)營模式，即不成立開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)而成立開發(fā)區(qū)建設(shè)總公司，由總公司負(fù)責(zé)對開發(fā)區(qū)的管理；如山東省淄博市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)采用的是合并制運(yùn)營模式，即成立管理委員會(huì)的同時(shí)，還成立開發(fā)區(qū)建設(shè)總公司，與管理委員會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子（如管理委員會(huì)主任兼任開發(fā)區(qū)建設(shè)總公司總經(jīng)理），負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的管理與建設(shè)⑤山東省淄博市政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好深化省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)體制改革有關(guān)工作的通知》（淄政辦字［2018］95號(hào)）指出開發(fā)區(qū)要建立“管委會(huì)＋公司”建設(shè)運(yùn)營機(jī)制。網(wǎng)址：http：／／www．zibo．gov．cn／art／2018／8／29／art＿1570＿1480240．html，最后訪問時(shí)間 2021 年 5 月 20 日。。還有諸如廣州開發(fā)區(qū)⑥2005年，廣州開發(fā)區(qū)并入新成立的蘿崗區(qū)時(shí)，商務(wù)部屢次警告，甚至以取消國家級開發(fā)區(qū)頭銜相“威脅”，并“通知”要始終堅(jiān)持體制創(chuàng)新。參見陳新焱、杜蕾：《雙面開發(fā)區(qū)：一個(gè)政經(jīng)混合體的膨脹史》，載《南方周末》2011年1月20日。、蘇州高新區(qū)（現(xiàn)為虎丘區(qū)人民政府）等先后政區(qū)化，在一定程度上不僅有悖于創(chuàng)設(shè)之初的戰(zhàn)略定位，也為確認(rèn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)造成困難?？傊瑥囊?guī)范文本視角來看，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)規(guī)定的問題在于：一方面，權(quán)限范圍模糊，與其他機(jī)構(gòu)職能界限不明。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)同設(shè)立其上級政府及其部門間、自設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)間、上級政府部門與自設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的關(guān)系難以厘清，在責(zé)任承擔(dān)上容易相互推諉。另一方面，授權(quán)依據(jù)不明，職能行使缺位。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)因地方文件中對于其的法律性質(zhì)規(guī)定模糊，導(dǎo)致了部分開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)超越職權(quán)、濫用職權(quán)，損害行政相對人合法權(quán)益。

（二）行政審判中對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的被告資格認(rèn)定

囿于個(gè)案差異，不同地區(qū)法院在對開發(fā)區(qū)能否成為行政訴訟被告的判斷上大相徑庭。筆者在“北大法寶”司法案例中進(jìn)行了檢索，剔除重復(fù)且無關(guān)的案例后，得到有效裁判文書為28篇⑦檢索說明：此次檢索分為兩步：第一步，以“開發(fā)區(qū)”為標(biāo)題，選擇“行政”為案由，共得到45789篇裁判文書；第二步，以“被告資格”為全文，選擇“結(jié)果中檢索”，最終得到66篇裁判文書。最后檢索時(shí)間為2021年5月25日。。以2018年《行訴解釋》為界，在《行訴解釋》實(shí)施之前所審結(jié)的11例案件中，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告的案件為5例，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能部門為被告的案件共6例。在法院認(rèn)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)具有被告資格的案件中，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為是基層行政組織、市政府派出機(jī)構(gòu)、被授權(quán)組織，能行使一定管理權(quán)和行政職權(quán)⑧參見河北省邢臺(tái)市中級人民法院行政裁定書（2016）冀05行終452號(hào)、廣東省陽江市中級人民法院行政判決書（2017）粵17行初10號(hào)、湖北省武漢鐵路運(yùn)輸中級人民法院行政判決書（2017）鄂71行初9號(hào)。。在法院否認(rèn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告資格案例中，法院裁判認(rèn)為市級政府設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是受委托組織，對外不能以自己的名字行使法定行政管理職權(quán)，也不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任①參見山東省萊蕪市中級人民法院行政判決書（2016）魯12行初8號(hào)。。在以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能部門為被告的案件中，大部分法院認(rèn)為無論是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立還是省級政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)的職能部門均是該開發(fā)區(qū)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而不具有獨(dú)立的行政訴訟被告資格。但在“李德強(qiáng)等訴長春高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃局”一案中，法院認(rèn)為長春高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃局在其職權(quán)范圍內(nèi)具有行政處罰權(quán)，具備行政訴訟案件的被告資格②參見吉林省長春市中級人民法院裁定書（2016）吉01行終87號(hào)。。

在《行訴解釋》實(shí)施之后審結(jié)的17例案件中，法院在15例以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告的案件中，分別采納了行政級別標(biāo)準(zhǔn)（2例）、行政主體標(biāo)準(zhǔn)（4例）和行政行為標(biāo)準(zhǔn)（7例），還有2例并未給予明確的理由。對于行政級別標(biāo)準(zhǔn)的判斷，法院直接引用《行訴解釋》第21條，認(rèn)為經(jīng)省級政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是派出機(jī)構(gòu)，依法具有行政訴訟被告資格；對于行政主體標(biāo)準(zhǔn)的判斷，法院主要依據(jù)該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有無法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)；對于行政行為標(biāo)準(zhǔn)的判斷，法院則從行政訴訟受案范圍、是否是被訴行政行為的實(shí)施主體進(jìn)行說理。但對于另外2例以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能部門為被告的案件，法院態(tài)度卻截然不同。在“王春芬等訴吉林遼源經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)房屋征收辦公室行政征收”一案中，法院否定了吉林遼源經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)房屋征收辦公室的被告資格，認(rèn)為吉林遼源經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)房屋征收辦公室為受房屋征收部門委托具體負(fù)責(zé)房屋征收工作，并非房屋征收部門，因而不具備適格被告資格③參見吉林省遼源市龍山區(qū)人民法院行政裁定書（2019）吉0402行初45號(hào)。。但在“徐娟等訴吉林省長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等行政強(qiáng)制”一案中，法院卻肯定了長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的被告資格，指出長白山住建局系經(jīng)長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)責(zé)成實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政機(jī)關(guān)，具有被告適格④參見吉林省白山市中級人民法院行政判決書（2020）吉06行終36號(hào)。。

值得注意的是，部分法院雖然認(rèn)可了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的被告資格，但說理并不充分。一方面，以“被告的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼網(wǎng)截圖”“開發(fā)區(qū)管委會(huì)具有法定職能”等模糊字眼直接推定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是適格被告；另一方面，法院將“適格被告”的舉證責(zé)任置于原告，增加原告舉證負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致原告一再上訴，直至申請最高人民法院再審。總而言之，從行政審判視角來看，在對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告資格的確定上，法院先后采納了行政主體標(biāo)準(zhǔn)、行政行為標(biāo)準(zhǔn)、行政級別標(biāo)準(zhǔn)。由于《行訴解釋》第21條對國家級、省級設(shè)立的開發(fā)區(qū)無一例外地認(rèn)定為有行政訴訟被告資格，那么爭議主要存在對其他類開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的被告資格的認(rèn)定。但從上述分析結(jié)果來看，《行訴解釋》第21條似乎也并未如立法初期預(yù)想般完全解決了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告資格的問題。

二、《行訴解釋》第21條規(guī)定法理之惑

2018年《行訴解釋》起草之初，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政訴訟資格就成了重點(diǎn)問題。相關(guān)資料顯示關(guān)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的劃分標(biāo)準(zhǔn)在起草時(shí)便產(chǎn)生了分歧：一種意見為以批準(zhǔn)設(shè)立的部門為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，區(qū)分為國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的和其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)；另一種意見為以設(shè)立的規(guī)范依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，區(qū)分法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)[1]。最終司法解釋采納了第一種意見，理由在于我國開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)踐中，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)數(shù)量較多，而經(jīng)授權(quán)的開發(fā)區(qū)情形較少。分析《行訴解釋》第21條之規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告資格的可分為兩大類六種情況（見表1）?！缎性V解釋》采納了行政級別標(biāo)準(zhǔn)和行政主體標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的被告資格，旨在將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)劃歸于一類行政主體，在一定程度上統(tǒng)一了裁判規(guī)則。然而在我國《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》中并沒有關(guān)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，單純將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)劃歸為一類行政主體過于籠統(tǒng)[2]。面臨統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)管理法律規(guī)范缺失，《行訴解釋》第21條規(guī)定在法理層面容易引發(fā)如下困惑。

表1 開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告類型

（一）行政級別標(biāo)準(zhǔn)的合法性難以明釋

《行訴解釋》第21條確定以行政級別標(biāo)準(zhǔn)來劃分開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，即國家級、省級，未采納起草時(shí)的第二種意見——以設(shè)立的規(guī)范依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)。在對國家級、省級開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門的資格認(rèn)定上直接效仿對一級政府及其職能部門的資格認(rèn)定。此規(guī)定可能會(huì)產(chǎn)生以下方面的問題：其一，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏組織法基礎(chǔ)。國家級、省級開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不同于一級政府，政府及其職能部門是依照憲法、組織法等嚴(yán)格程序而設(shè)，但組織法并未承認(rèn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法地位。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)身處何級始終備受爭議。其二，管轄法院級別難以確定。根據(jù)2015年《行政訴訟法》第15條規(guī)定，對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件由中級人民法院管轄。司法實(shí)踐中，對于以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告的行政案件的審判大多集中在基層人民法院。但多數(shù)國家級開發(fā)區(qū)管委會(huì)直接隸屬于直轄市、省轄市人民政府，其黨政主要負(fù)責(zé)人往往配置“廳局級”“副廳局級”干部，部分管委會(huì)的黨政主要負(fù)責(zé)人還由省部級領(lǐng)導(dǎo)兼任。若依然由基層人民法院管轄，行政審判的公正性易受影響。其三，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)做行政復(fù)議機(jī)關(guān)的資格不明。地方性開發(fā)區(qū)條例中，大多規(guī)定了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建立“投訴協(xié)調(diào)機(jī)制”，受理企業(yè)和投資者所反應(yīng)的維權(quán)訴求及對違法、違規(guī)行為的投訴和舉報(bào)。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的此項(xiàng)職能的行使旨在解決爭議，但其最終作出的處理決定的行為，是否同時(shí)具有行政復(fù)議機(jī)關(guān)資格有待商榷。其四，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門的被告資格受限。多數(shù)省級以上的開發(fā)區(qū)都設(shè)立了隸屬于該管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法部門，對于開發(fā)區(qū)實(shí)際管轄區(qū)域內(nèi)的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行行政管理。如果僅僅按照行政級別標(biāo)準(zhǔn)來確定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的訴訟資格的話，這類實(shí)際享有行政職權(quán)的執(zhí)法部門將游離在訴訟法之外。

（二）行政主體資格與行政訴訟被告資格概念混用

《行訴解釋》第21條規(guī)定沒有行政主體資格的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，無論是對其開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)還是對其所屬職能部門作出行為不服的，均以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。這一規(guī)定宣示了《行訴解釋》對于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的被告資格認(rèn)定，在行政級別標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，又采納了行政主體標(biāo)準(zhǔn)。通說認(rèn)為，行政主體具有合法的行政權(quán)力、以自己名義實(shí)施職權(quán)、具備承擔(dān)責(zé)任的能力[3]。其中，行政職權(quán)可以說是判斷行政主體的決定性因素。有學(xué)者甚至認(rèn)為，當(dāng)行政主體依法行使行政職權(quán)時(shí)，其行為是行政行為，其身份是行政主體；當(dāng)沒有行使行政職權(quán)時(shí)就不可能是行政主體[4]。行政訴訟被告資格與行政主體既有區(qū)別又有關(guān)聯(lián)。行政主體重在解決行政組織系統(tǒng)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)行政實(shí)體責(zé)任的最終歸屬，著眼點(diǎn)在于整個(gè)行政活動(dòng)的運(yùn)作；而行政訴訟則重于從訴訟方便和順利角度進(jìn)行考慮，并不重視實(shí)體責(zé)任歸屬的問題，主要從較微觀的層面分析問題[5]。因此，將行政主體理論作為認(rèn)定行政訴訟被告的基礎(chǔ)，容易造成被訴主體與行為主體分離，不利于行政糾紛的解決①在“陳超訴濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心行政處罰案”中，被法院認(rèn)可的被告為“濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心”，并非行政機(jī)關(guān)，也不是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織。如果嚴(yán)格按照“具備行政主體資格才能成為行政訴訟被告”這一觀點(diǎn)，在此案中的被告應(yīng)當(dāng)為“濟(jì)南市交通運(yùn)輸局”。然而在案件中，行政處罰行為是對濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心獨(dú)立作出，若以“濟(jì)南市交通運(yùn)輸局”為被告，就容易造成被告與實(shí)際行為分離，不利于法院查明案件、實(shí)質(zhì)性化解爭議。參見《最高人民法院公報(bào)》2018年第2期。。

根據(jù)2015年《行政訴訟法》第2條第2款、第26條第1款，行政訴訟被告資格一般包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織兩種形式。我國主流行政主體理論中并未將規(guī)章授權(quán)的組織納入行政主體資格范圍，對于規(guī)章授權(quán)設(shè)立的開發(fā)區(qū)及其職能部門是否當(dāng)然成為行政訴訟的被告，司法解釋并未對此作出解答。筆者查閱了相關(guān)的釋義書，對該條解釋意見認(rèn)為“是否行使行政管理職權(quán)，能否獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是判定是否具有行政訴訟被告資格的重要標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有行政主體資格的，不具有行政訴訟被告資格，因此應(yīng)當(dāng)以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告”[7]。由此看來，在判定行政訴訟被告資格時(shí)，著重關(guān)注的是行政管理職權(quán)的行使和法律責(zé)任的獨(dú)立承擔(dān)，對于是否要以自己名義作出則并未作要求。但對行政主體的判斷確是三要素都必不可少的，且是以自己的名義作出是行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任的前提。司法解釋在這做此規(guī)定導(dǎo)致實(shí)體法概念同程序法概念混淆。

（三）對無行政主體資格的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏細(xì)化規(guī)定

依據(jù)《行訴解釋》第21條之規(guī)定，若開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)能成為行政訴訟被告，在法院對其作出的行政行為合法性進(jìn)行審查后，其應(yīng)當(dāng)依據(jù)生效裁判承擔(dān)法律責(zé)任；若開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有行政主體資格的，那么其是無法作出行政行為的，據(jù)此也無法提起行政訴訟。但《行訴解釋》卻仍然規(guī)定沒有行政主體資格的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，雖然沒有行政訴訟被告資格，但是原告應(yīng)當(dāng)以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告，也就意味著，原告維權(quán)的方式依然是提起行政訴訟。那么由此引發(fā)的諸如法院審理的行為是否是沒有行政主體資格的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所作出的行為，設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府是否負(fù)有舉證責(zé)任以及是否需要承擔(dān)法律責(zé)任等問題會(huì)不斷涌現(xiàn)。此外，沒有行政主體資格的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)又應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任，原告是否可以以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告提起民事訴訟要求賠償損害、維護(hù)自身合法權(quán)益？諸如此類問題亟待司法解釋進(jìn)一步作出回應(yīng)。

三、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告資格調(diào)適之策

2015年《行政訴訟法》第2條第2款將享有被告資格的授權(quán)組織擴(kuò)張到了規(guī)章授權(quán)組織后，給開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告資格的認(rèn)定帶來了一系列挑戰(zhàn)。對2018年《行訴解釋》第21條規(guī)定予以剖析后，筆者認(rèn)為對于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政訴訟被告資格完善上，可從如下三方面考量。

（一）宏觀上加快開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)組織法建設(shè)

回顧我國行政法治歷程，《行政訴訟法》《行政處罰法》等一批法律的修改，助推了我國行政救濟(jì)法和行政行為法體系的完善，然而發(fā)展滯后的行政組織法卻始終未能在較大程度上取得顯著進(jìn)展。迫于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在我國各地普遍設(shè)立的現(xiàn)實(shí)狀況，在立法上明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地位尤為重要。統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)立法將承擔(dān)三重使命：其一，規(guī)范開發(fā)區(qū)的設(shè)置。實(shí)踐中有關(guān)開發(fā)區(qū)制度設(shè)置分散在政府文件、地方立法中，導(dǎo)致立法缺失統(tǒng)一性，且多集中分布在地方性法規(guī)中。依據(jù)此類地方性法規(guī)獲得的權(quán)限，容易導(dǎo)致地方立法碎片化、不周延，使得相當(dāng)數(shù)量的開發(fā)區(qū)游離于法律之外[1]。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要依法設(shè)立，規(guī)模不得隨意擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)不得隨意改變、職能不得隨意增減。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的人員管理也必須在平等、民主和理性的基礎(chǔ)上，通過法律加以規(guī)范。其二，設(shè)定開發(fā)區(qū)的行政權(quán)。開發(fā)區(qū)的行政權(quán)主要來源于法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)行使，法律層面關(guān)于行政權(quán)力規(guī)定往往比較原則和抽象，需要地方性法規(guī)、行政規(guī)章加以具體化。在行政權(quán)配置的過程中，需要處理好開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門和關(guān)聯(lián)上下級行政機(jī)關(guān)及其職能部門的關(guān)系，重點(diǎn)發(fā)揮開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略地位的作用。其三，監(jiān)督開發(fā)區(qū)的財(cái)產(chǎn)使用。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)若能成為行政訴訟被告，意味著要獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。在人民法院依法作出撤銷、變更、履行義務(wù)、責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施等判決時(shí)，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定。同時(shí)開發(fā)區(qū)內(nèi)的公物所有權(quán)、使用權(quán)等亦須因地制宜加以調(diào)整。

（二）行政面向上優(yōu)化開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)［2017］7號(hào)）中提出全面深化開發(fā)區(qū)體制改革。其中明確提出要鼓勵(lì)以國家級開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、實(shí)行統(tǒng)一管理。在開發(fā)區(qū)設(shè)立之初，該功能定位即是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為企業(yè)投資經(jīng)營提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)、配套完備的設(shè)施，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，公共服務(wù)和社會(huì)管理需求的增加，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的有限職權(quán)與開發(fā)區(qū)治理需求大之間的矛盾越來越突出?！吨袊_發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）指出，在開發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，也出現(xiàn)了數(shù)量過多、布局不合理、低水平重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等問題。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)迎著機(jī)構(gòu)改革的浪潮，將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，及時(shí)清理實(shí)踐中已經(jīng)休眠的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，避免出現(xiàn)開發(fā)區(qū)下再設(shè)開發(fā)區(qū)等情況。優(yōu)化開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，旨在厘清各類型開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位，從源頭上減輕人民法院和原告對于被告識(shí)別的負(fù)擔(dān)。對于整合之后的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的被告資格認(rèn)定，可以參考《行訴解釋》第23條中對于行政機(jī)關(guān)被撤銷或職權(quán)變更后被告資格的認(rèn)定。同時(shí)銜接好復(fù)議被申請人資格、復(fù)議機(jī)關(guān)資格、行政訴訟被告的資格以及行政賠償人等角色。

（三）司法面向上轉(zhuǎn)化訴訟被告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在行政訴訟法學(xué)界，“誰行為，誰被告”已成為認(rèn)定行政訴訟被告的共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，2021年《被告資格規(guī)定》亦是對“誰行為，誰被告”基本原則的遵循。對于行政訴訟被告認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)要遵循“不應(yīng)當(dāng)用復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)問題和‘正確的被告’問題為公民增加負(fù)擔(dān)”[9]。為實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛，行政訴訟被告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議被申請人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相一致。通過剖析《行訴解釋》第21條所采取的“行政級別標(biāo)準(zhǔn)”與“行政主體標(biāo)準(zhǔn)”引發(fā)的弊端，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)被告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要逐步實(shí)現(xiàn)由“主體”標(biāo)準(zhǔn)向“行為”標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。結(jié)合開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的具體行為，在“行為”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定上，可參考以下三個(gè)方面：一是“決定書”標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行為若有決定書為依據(jù)的，則以作出決定的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；若沒有決定書的，則以具體實(shí)施行為的職能部門為被告。二是“授權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)主要是處理上下級管理機(jī)構(gòu)的行為，若有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)下級管理機(jī)構(gòu)或相應(yīng)職能部門行政職權(quán)時(shí)，下級管理機(jī)構(gòu)或該職能部門則可以作為行政訴訟被告。三是“名義”標(biāo)準(zhǔn)。對于名義的判斷，有學(xué)者提出可以看開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門是否進(jìn)行了獨(dú)立登記。如果開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門進(jìn)行了獨(dú)立的登記，那么就被賦予了獨(dú)立行為的名義以及獨(dú)立擔(dān)責(zé)的能力，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具有行政訴訟被告資格[6]。若存在開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門和地方政府職能部門在開發(fā)區(qū)分別設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的情形時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況予以指導(dǎo)和釋明。如《北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》第10條規(guī)定：“開發(fā)區(qū)管委會(huì)可以設(shè)立必要的職能機(jī)構(gòu)，對開發(fā)區(qū)的事務(wù)實(shí)行管理，為投資者提供服務(wù)?！钡?1條規(guī)定：“本市有關(guān)部門在開發(fā)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)開發(fā)區(qū)管委會(huì)同意，并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)?！北旨ぐl(fā)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的宗旨，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確“行為”標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門的被告資格的原則地位。