宋才發(fā)，秦莉佳

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，南寧 530006)

一、研究邊疆地區(qū)社會治理文化軟實力問題的緣起

56個民族共同構(gòu)成了中華人民共和國完整統(tǒng)一的格局。國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，是當(dāng)下邊疆地區(qū)社會治理的最高準(zhǔn)則。能否有效保障國家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)，既是衡量邊疆地區(qū)社會治理成效好壞的最高標(biāo)準(zhǔn)，又是能否實現(xiàn)邊疆地區(qū)民族事務(wù)治理最高利益的體現(xiàn)。統(tǒng)一的多民族國家民族事務(wù)治理的核心是對民族關(guān)系的治理，學(xué)界所論及的民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，就是指民族事務(wù)治理體系的制度化、科學(xué)化和法治化。中華民族是由56個具體民族構(gòu)成的有機(jī)整體，各族人民共同創(chuàng)造了中華民族的精神家園，中華人民共和國則是56個民族在最廣泛的民族認(rèn)同的基礎(chǔ)上共同創(chuàng)建的國家。這里的56個具體民族是“多元”成分，“中華民族”則是一體，“多元一體”國家體制建立過程的本身既體現(xiàn)了56個民族對中華人民共和國的高度認(rèn)同，又體現(xiàn)了在中華民族大家庭之中，56個民族成員之間的相互支持和相互認(rèn)同。每個具體民族都明晰各自在“中華民族多元一體”中的位置和應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的歷史責(zé)任，始終秉持中華民族“各美其美、美美與共”的優(yōu)良傳統(tǒng)，在相互尊重彼此存在差異性的同時，自覺地維護(hù)國家整體的統(tǒng)一，固守“愛國、勤勞、誠信、友善”的社會主義核心價值觀。

中國是一個疆域遼闊、邊疆廣袤的多民族國家。新時代中國邊疆地區(qū)社會治理工作，必須運(yùn)用法治思維、法治方式和法治手段，來達(dá)到捍衛(wèi)和保障國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、領(lǐng)土完整和國家安全的目的。邊疆地區(qū)社會治理的對象和主要任務(wù)是民族公共事務(wù)，民生改善、人心凝聚和福祉損益，已構(gòu)成邊疆地區(qū)社會治理的主要內(nèi)容和評估治理成效的主要考量。地方政府應(yīng)當(dāng)在邊疆社會治理實踐中，依法穩(wěn)妥處置好邊疆地區(qū)紛繁復(fù)雜的民族事務(wù)問題，通過發(fā)揮文化軟實力潛在的功能作用，奠定邊疆地區(qū)人民群眾美好生活的堅實基礎(chǔ)，構(gòu)筑維護(hù)國家和中華民族最高利益的鋼鐵長城。邊疆地區(qū)基于中華民族共同體形成的歷史文化基因及內(nèi)部結(jié)構(gòu)的多樣性，逐漸實現(xiàn)了邊疆居民由“自在”到“自覺”質(zhì)的躍升，逐漸凝成了底藴深厚的歷史文化根基。中華民族5000多年文明史孕育的中華文化，滋養(yǎng)了各民族文化發(fā)展的沃土，中華文化是各民族文化的集大成，各民族文化始終是中華文化不可分割的一部分。中華文化既是邊疆地區(qū)多民族文化熔融的現(xiàn)代表征，又是當(dāng)代邊疆地區(qū)社會治理的文化軟實力所在。本文擬在調(diào)查研究獲得第一手資料的基礎(chǔ)上，對中華民族共同體歷史文化基因這個邊疆地區(qū)社會治理的軟實力展開深入探討，以請教于方家。

二、邊疆地區(qū)社會治理概念及其文化軟實力的內(nèi)涵

邊疆地區(qū)社會治理是國家規(guī)范化的區(qū)域治理?！爸卫怼备拍钭钤缈梢宰匪莸?3世紀(jì)晚期，當(dāng)時治理研究主要是圍繞國家、社會和市場三者之間的關(guān)系展開的，重點(diǎn)關(guān)注的是公共權(quán)力獲得、運(yùn)行及相關(guān)主體參與以及彼此互動的過程?！爸卫砝碚摗毖芯吭谥袊厥加?0世紀(jì)80年代末，它的基本含義是指維護(hù)社會正常秩序、促進(jìn)社會安定團(tuán)結(jié)、激發(fā)社會活力、防范社會風(fēng)險的一系列體制機(jī)制、組織安排和工作過程。(1)洪大用：《與時俱進(jìn) 加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理》，載《人民日報》2018年10月23日?！斑吔貐^(qū)社會治理”是國家治理的重要組成部分，是國家規(guī)范化的區(qū)域性治理。邊疆地區(qū)社會治理的重心在基層，把社會治理與依法治理、綜合治理、源頭治理有機(jī)地結(jié)合起來，可以說是對我國基層社會治理實踐的深刻總結(jié)，凸顯了社會治理理念和治理方式、治理方法的創(chuàng)新，體現(xiàn)了社會治理局部與整體相統(tǒng)一、標(biāo)本兼治的現(xiàn)代社會治理辯證思維。進(jìn)入中國特色社會主義新時代以來，國家致力于推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，國家與社會關(guān)系便成為治理研究的主要內(nèi)容。有關(guān)部門對國家和社會治理經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)提煉，為邊疆地區(qū)社會治理等不同領(lǐng)域的治理實踐提供理論支撐。在我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的情勢下，邊疆地區(qū)社會治理所要達(dá)到的基本目標(biāo)和主要任務(wù)，就是維護(hù)民族地區(qū)少數(shù)民族群體的社會利益公平，化解各類現(xiàn)實社會矛盾，努力實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)領(lǐng)土安全、民心穩(wěn)定、社會和諧發(fā)展。當(dāng)下迫切需要解決的現(xiàn)實社會問題是邊疆地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分，需要著力化解新的情況下影響邊疆地區(qū)社會秩序和民生活力發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性矛盾，讓生活在邊疆地區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感更加充實、更有保障。國家崛起與民族復(fù)興統(tǒng)一于中華民族主權(quán)國家，因而鞏固“中華人民共和國國家共同體”和“中華民族共同體”這個“一母兩體”的結(jié)構(gòu)，是當(dāng)下邊疆地區(qū)社會治理的行動邏輯和根本立場?！皣乙庀蟆痹谶吔貐^(qū)社會整體型構(gòu)中，體現(xiàn)為具有領(lǐng)土疆域界定的地理空間、國家整體利益形構(gòu)的利益空間、歷史文化塑造的情感空間和制度結(jié)構(gòu)形塑的規(guī)范空間，(2)劉永剛：《中國邊疆治理中的文化建設(shè)論綱》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。邊疆安全和邊疆穩(wěn)定是邊疆地區(qū)社會治理歷久彌新的經(jīng)典課題。邊疆地區(qū)社會治理作為國家治理的特殊對象和重要組成部分，不只是關(guān)系到邊疆社會秩序構(gòu)建的區(qū)域性問題，而且關(guān)系到國家主權(quán)獨(dú)立、疆域完整的戰(zhàn)略性大問題。與此相適應(yīng)的邊疆地區(qū)文化軟實力建設(shè)，關(guān)涉到邊疆安全、邊疆穩(wěn)定、邊疆和諧和邊疆發(fā)展全局，凸顯了邊疆地區(qū)社會治理的價值導(dǎo)向問題。邊疆地區(qū)通過加強(qiáng)文化軟實力建設(shè)的途徑，加強(qiáng)并強(qiáng)化邊疆居民穩(wěn)定的國家認(rèn)知和國家意識，是邊疆地區(qū)區(qū)域治理目標(biāo)實現(xiàn)的主要方式。邊疆居民對國家認(rèn)知和國家意識功能的增強(qiáng)，根源于邊疆居民對國家主權(quán)性公共空間的確認(rèn)、表達(dá)與維護(hù)，是捍衛(wèi)這個國家主權(quán)性公共空間的雙重力量。在任何時候、任何情況下，邊疆地區(qū)社會治理都必須凸顯邊疆居民的主體地位，構(gòu)建邊疆居民與內(nèi)地居民共享的主權(quán)性公共空間。即是說邊疆地區(qū)社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)，是整個國家與邊疆社會互動的系統(tǒng)過程，國民同創(chuàng)、全民共享的文化軟實力建設(shè)，則是這個互動系統(tǒng)過程有效運(yùn)轉(zhuǎn)的堅實基礎(chǔ)和情感紐帶。

文化軟實力是邊疆地區(qū)社會治理的基石。邊疆地區(qū)社會治理活動，是國家整個治理體系和治理能力建設(shè)不可缺少的有機(jī)組成部分。但是邊疆地區(qū)社會治理活動又有它本身的特殊性，在組織和進(jìn)行邊疆社會治理活動的時候，必須考慮到它的邊疆性、民族性和系統(tǒng)性。不能把邊疆地區(qū)社會治理活動，僅僅看成是某個具體民族地區(qū)、具體族群、具體方面的治理過程，需要在國家治理的整體視域下，科學(xué)而合理地研究解決邊疆地區(qū)社會問題的方案和措施。尤其是在“非傳統(tǒng)安全”已成為新時代邊疆安全主要形式的前提下，邊疆地區(qū)的國家屬性，就從根本上決定了邊疆地區(qū)社會治理的國家屬性，凸顯了邊疆地區(qū)文化軟實力建設(shè)，在邊疆地區(qū)社會治理與國家文化安全中的戰(zhàn)略地位。一個以國家文化底藴為基礎(chǔ)構(gòu)件的文化“軟邊疆”，本質(zhì)上就是一道以“硬邊疆”為基礎(chǔ)的、牢不可破的國家安全屏障。由于邊疆地區(qū)獨(dú)有的邊緣性和前沿性特征，一方面決定了邊疆地區(qū)維護(hù)國家文化安全前沿戰(zhàn)略地位的重要性，另一方面又決定了國家文化在邊疆地區(qū)相對薄弱的現(xiàn)實狀態(tài)。從邊疆安全建設(shè)的視角看，邊疆安全建設(shè)的重要標(biāo)志是“國家認(rèn)同”，認(rèn)同結(jié)構(gòu)本身就包含著邊疆居民對國家歸屬感的認(rèn)同，這種認(rèn)同源自于他們對中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的心理感受與歷史記憶，體現(xiàn)在他們對中國特色社會主義價值體系的自覺接受，對中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的敬仰、傳承與弘揚(yáng)。因此，邊疆地區(qū)社會治理中的文化軟實力建設(shè)，必須遵循與邊疆治理體系相適應(yīng)的價值體系的指導(dǎo)。這個價值體系的內(nèi)涵就是以“中華人民共和國國家共同體”和“中華民族共同體”為主體，功能是維護(hù)“中華人民共和國”“中華民族”的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，有利于促進(jìn)社會生存發(fā)展、長治久安的文化軟實力體系。說到底就是要促使中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，在邊疆地區(qū)社會里得到廣泛傳播與傳承。新時代邊疆地區(qū)文化軟實力建設(shè)，既成為“文化邊疆”構(gòu)筑的基本環(huán)節(jié)，又成為國家“邊疆治理”的核心構(gòu)件。(3)劉永剛：《中國邊疆治理中的文化建設(shè)論綱》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。從邊疆治理實踐的角度看，在當(dāng)下境外敵對勢力仍然在不斷加強(qiáng)對邊疆地區(qū)進(jìn)行文化滲透、宗教干預(yù)，極端分子的分裂活動和極端暴力恐怖事件頻發(fā)的情勢下，邊疆地區(qū)的部分區(qū)域事實上已經(jīng)出現(xiàn)敵我立場的博弈現(xiàn)象。在這種情況下的邊疆文化軟實力建設(shè)，實質(zhì)上就擔(dān)負(fù)著對內(nèi)整合和強(qiáng)化治理功能的責(zé)任，對外應(yīng)對文化主權(quán)邊疆功能弱化的挑戰(zhàn)。從邊疆治理方式的視角看，文化軟實力建設(shè)是邊疆地區(qū)社會治理的一塊穩(wěn)固基石，邊疆文化的治理功能與國家文化的安全功能，日益成為邊疆地區(qū)社會治理突出的核心問題?！拔幕涍吔迸c“邊防硬邊疆”的雙重建設(shè)問題，已不再只是一個權(quán)衡與抉擇的問題，而是一個如何實現(xiàn)共生共榮、融為一體的現(xiàn)實而重大問題。

文化軟實力是邊疆治理文化建設(shè)的基本內(nèi)容。中華民族是當(dāng)代中國基礎(chǔ)性的政治資源，中華文化是56個民族優(yōu)秀歷史文化之集大成。它既是新時代中國特色社會主義文化體系中的核心部分，又是邊疆治理文化建設(shè)的基本內(nèi)容。56個民族文化的精華共同融合成“中華文化”，中華文化是各民族文化精華融為一體的“多樣性文化”。歷史上任何一個具體民族的解體與消亡，從來都是與該民族成員對文化認(rèn)同的程度密切相關(guān)的。因此，當(dāng)下邊疆地區(qū)文化軟實力建設(shè)的主軸任務(wù)，就是要弘揚(yáng)和發(fā)展?fàn)N爛輝煌的中華文化，中華文化是當(dāng)下各民族文化存在與發(fā)展的母體，它潛藏著中華民族的“歷史記憶”“集體良知”和“文化密碼”。從一定意義上說，在“四個自信”當(dāng)中，對中華民族的文化自信是最根本的自信。文化軟實力建設(shè)的核心價值取向，不是“非邊疆地區(qū)”多樣文化的安全取向問題，而是通過邊疆地區(qū)文化軟實力建設(shè)的路徑，以隱性安全屏障的“文化戍邊”活動，有效地實現(xiàn)邊疆地區(qū)的社會治理和國土安全治理。邊疆地區(qū)社會治理最終成效的好壞，根源于中華民族共同體與中華文化建設(shè)的實際效能，取決于邊疆治理中文化軟實力對內(nèi)“認(rèn)同整合”、對外“文化戍邊”雙重功能的有效發(fā)揮。邊疆地區(qū)社會整體是由各個社會利益主體組成的，具有多民族、多宗教、多元文化的顯著特點(diǎn)，不同利益主體的利益訴求是不一樣的。在強(qiáng)調(diào)邊疆民族地區(qū)社會治理整體推進(jìn)的時候，除了必須按照國家治理任務(wù)的需要和進(jìn)度安排之外，還要注重突出民族地區(qū)社會治理的重點(diǎn)和特色，在具體操作上，千萬不能夠像過去那樣搞“一刀切”。需要把邊疆地區(qū)社會治理放在國家整體治理的大背景下思考決策，決不能單純地強(qiáng)調(diào)治理層次上的“碎片化”“零散化”。在技術(shù)操作上，邊疆社會治理必須實現(xiàn)“從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合”(4)劉永剛：《中國邊疆治理中的文化建設(shè)論綱》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。。整合國家邊疆治理的多重社會力量資源，有機(jī)融合56個民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，有效整合現(xiàn)代政治理性與傳統(tǒng)文化的關(guān)系，形成牢不可破的縱橫協(xié)作、共建共治共享的治理體系，是國家“文化安全”與“文化邊疆”構(gòu)建的根本路徑。為此就要形成強(qiáng)大的國家文化內(nèi)部傳播機(jī)制，制定邊疆社會的文化教育發(fā)展方略，牢固樹立邊疆居民國家意識和中華民族意識，提升他們?nèi)谌雵抑髁魃鐣淖孕判暮湍芰ΑＥc此同時，還要強(qiáng)化邊疆地區(qū)居民的當(dāng)代“政治認(rèn)同”和“文化認(rèn)同”。因為“政治認(rèn)同”和“文化認(rèn)同”既包括認(rèn)知層面的認(rèn)可和贊同，也包括情感層面的歸屬和依戀以及行為層面的支持和擁護(hù)，它是邊疆地區(qū)居民安身立命最主要和最現(xiàn)實的政治基礎(chǔ)。要強(qiáng)化以邊疆地區(qū)為陣地的邊境文化對外的輻射機(jī)制，通過邊疆地區(qū)以文化對文化的滲透與反滲透斗爭，防御和抵制境外敵對勢力文化對我國邊疆的滲透與輻射?？梢院敛豢鋸埖卣f，邊疆地區(qū)文化軟實力這種對內(nèi)整合、對外輻射雙重功能的發(fā)揮，既有利于鞏固邊疆社會的國家形象，又有利于以文化為武器戍守邊疆。國家文化軟實力這種對內(nèi)整合與對外輻射機(jī)制作用的發(fā)揮，須臾離不開制度和法治保障，任何不利于中華民族團(tuán)結(jié)、進(jìn)步、繁榮、和諧、發(fā)展的文化形態(tài)，都應(yīng)當(dāng)依法受到國家法律規(guī)范的規(guī)制；任何干預(yù)、滲透、破壞中華文化建設(shè)和弘揚(yáng)的敵對行為，無論是來自國內(nèi)還是國外，都必須義無反顧地予以嚴(yán)厲打擊。

三、邊疆地區(qū)社會治理存在的主要問題

邊疆民族地區(qū)社會組織化程度較低。在邊疆地區(qū)尚未實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的情況下，社會組織化程度低、跨境人員往來頻繁，確實加重了邊疆地區(qū)社會治理的壓力。譬如，本人帶領(lǐng)的課題組在云南邊境調(diào)研中了解到，云南省的邊界就與越南、老撾和緬甸等國家接壤，云南省境內(nèi)有4060公里長的國境線；沿國境線分布著25個邊境縣、1000個邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2055個邊境行政村；擁有13個國家一類進(jìn)出口岸、9個國家二類進(jìn)出口岸、90個邊民互市貿(mào)易通道、103個沿邊“邊民貿(mào)易互市網(wǎng)點(diǎn)”，還有無法準(zhǔn)確統(tǒng)計清楚的邊民通道、便道、暗道。這些地方都是境內(nèi)外不法分子尋求偷渡出入境的聚焦點(diǎn)所在，客觀上增加了西南邊疆地區(qū)社會治理的復(fù)雜性、艱巨性和安全壓力。加之邊疆地區(qū)有些社會組織，鑲嵌在地緣和血緣關(guān)系網(wǎng)之中難于自拔，對社會治理和公共精神的關(guān)注多偏于狹隘，多數(shù)社會組織目前還處于“碎片化”“條塊分割”的狀態(tài)之中，以家庭、家族為單位的高度同質(zhì)化現(xiàn)象還相當(dāng)突出。這種渙散疲軟的社會組織化狀況，很難在邊疆民族地區(qū)社會治理中發(fā)揮積極作用。在境外不法分子無法通過邊境口岸偷渡出境的情況下，他們便把目光轉(zhuǎn)而投向“自然通道”附近的居民身上。他們往往給居民一些物質(zhì)實惠和豐厚的“好處費(fèi)”，致使這些邊民便鋌而走險地為不法分子帶路抑或充當(dāng)司機(jī)代駕。中亞各國的極端主義、恐怖主義、民族分裂主義分子和“東突”分子，陸續(xù)從西北邊境秘密轉(zhuǎn)向西南邊境地區(qū)進(jìn)行偷渡，給西南邊境地區(qū)正常的社會秩序造成了極大的威脅。(5)張志遠(yuǎn)等：《云南邊疆多民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新研究——以西雙版納州為例》，載《云南社會主義學(xué)院學(xué)報》2016第1期。因此，西南邊疆民族地區(qū)邊境沿線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)通過軍警民共建共治共享方式，提升當(dāng)?shù)厣鐣卫淼恼涡б婧蜕鐣б?；?yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化和優(yōu)化邊疆地區(qū)社會組織的制度環(huán)境，依法營造社會組織健康發(fā)展的良好社會治理氛圍；應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)邊疆地區(qū)黨政干部鞏固國防的責(zé)任意識，引領(lǐng)當(dāng)?shù)剡吤窈蜕鐣M織提高邊境防控能力。地方政府應(yīng)當(dāng)尊重和強(qiáng)化邊疆地區(qū)社會組織主體地位，積極塑造和培育民族地區(qū)公共精神，營造良好的社會組織生態(tài)系統(tǒng)，整合社會治理資源、健全支持保障體系，提升邊疆地區(qū)社會組織化程度和社會綜合治理能力。在宏觀環(huán)境層面，要逐步解決事實上存在著的“政社不分”問題；在中觀政策層面，要逐步做到工作重心下移、給基層單位賦權(quán)增能；在微觀操作層面，要逐漸滿足當(dāng)?shù)厝罕姮F(xiàn)實的、多元化的利益訴求。

邊疆民族地區(qū)精神文明建設(shè)不到位。邊疆地區(qū)精神文明建設(shè)的重要任務(wù)之一，就是促使國家意識與民族認(rèn)同、文化認(rèn)同實現(xiàn)良性互動。從邊民文化認(rèn)同上看，民族文化是各個少數(shù)民族群體對國家共同體、中華民族共同體的想象和表征，是這些民族群體內(nèi)部相互認(rèn)同的聯(lián)系紐帶。盡管邊疆地區(qū)絕大多數(shù)地方已經(jīng)擺脫抑或正在擺脫惡劣的貧困狀態(tài)，邊境地區(qū)多數(shù)居民家庭已經(jīng)或正在進(jìn)入殷實小康水平。但是作為“想象和表征”的民族文化并沒有同步跟進(jìn)，有些人不適當(dāng)?shù)爻蔀槟承┚惩狻皵硨ν鈦砦幕钡淖放跽?，拾人牙慧、總覺得“外國的月亮圓”。從邊民精神追求上看，進(jìn)入中國特色社會主義新時代之后，由于社會主要矛盾發(fā)生了顯著的、根本性的改變，邊民對美好生活追求的期望值愈來愈高，對幸福生活的需求日趨多元并呈現(xiàn)出超前性。但是居民的自我發(fā)展能力和精神素質(zhì)卻沒有實現(xiàn)同步提升，社會能夠提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，與普通民眾急遽改變現(xiàn)實生活狀況的期望值之間呈現(xiàn)一定的反差，于是在有些人身上就發(fā)生了突破“法治底線”“道德底線”的越軌行為。為此上級政府和地方政府要加大對邊疆地區(qū)文化軟實力建設(shè)的投入力度，扎實提高邊疆地區(qū)精神文明共建、共治、共享水平，著力提升邊疆地區(qū)居民精神文明整體素質(zhì)水平。美好生活是人類社會普遍存在的一種共同向往，其中，物質(zhì)訴求是人們美好生活向往的現(xiàn)實基礎(chǔ)。邊疆地區(qū)人民群眾美好生活秩序的構(gòu)建，既需要全體居民齊心協(xié)力、和衷共濟(jì)、共度維艱，更需要社會秩序的和諧穩(wěn)定和長治久安。社會穩(wěn)定和長治久安說到底，是邊疆地區(qū)美好生活構(gòu)建的基礎(chǔ)要件。從人們的心理層面看，社會轉(zhuǎn)型通常伴隨著個體心理秩序的重構(gòu)，整個社會易于滋生心態(tài)失衡和人們情緒的焦慮。從社會治理層面看，社會轉(zhuǎn)型通常是對傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的改造與重建，因而易于導(dǎo)致社會分層、區(qū)域分化以及精英群體與邊緣群體產(chǎn)生矛盾與糾葛。由于在某個時期內(nèi)因精神文明建設(shè)不到位，往往使得邊疆地區(qū)社會治理不得不面臨轉(zhuǎn)型的危機(jī)和發(fā)展的陣痛。義不容辭地守護(hù)好中華民族共有的精神家園，既是邊疆地區(qū)精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，又是邊疆地區(qū)人民群眾美好生活的文化基礎(chǔ)。這也即是說，邊疆地區(qū)人民群眾美好生活構(gòu)建的基本目標(biāo)，已經(jīng)天然地囊括對中華民族共有精神家園的維護(hù)。從社會層面看，中華民族共有精神家園為各民族群體提供了共享的“文化符號”，有利于推動各民族形成牢不可破的國家共同體。從個人層面看，中華民族共有精神家園既是所有社會成員安身立命的精神依托，又是每個人靈魂安頓場所和心靈逗留的港灣。再從國家層面看，中華民族共有精神家園體現(xiàn)為中華民族振興的軟實力，是中華民族屹立于世界民族之林的文化基石。(6)朱碧波：《新時代中國邊疆治理的邏輯體系研究》，載《寧夏社會科學(xué)》2018年第4期。

邊疆民族地區(qū)法治文明程度普遍不高?！岸Y法合一模式”是當(dāng)代國際社會通行的一種民族地區(qū)社會治理模式，表明法治國家對民族地區(qū)民眾的“自主性”給予較大的空間，可以說它是民族地區(qū)社會治理民主化和公開化的重要體現(xiàn)。在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)耕文明為主的傳統(tǒng)社會里，無論是在人們的生產(chǎn)領(lǐng)域抑或精神生活領(lǐng)域里，封閉性往往限制了人們社會交往的范圍，更制約了人們觀察社會問題、分析社會問題的眼界，使得整個生活在農(nóng)耕社會里的人們，處于相對隔離的自我封閉狀態(tài)之中。同時由于民族成份多元、民族傳統(tǒng)各異和民族文化多樣性，如在西南邊疆民族地區(qū)的社會治理中，通常并不是“法治”主動納入“禮俗”，而是法治被動地嵌入“禮俗道德”，甚至有部分“從奴隸社會直接過渡到社會主義社會”的居民，居然至今認(rèn)為自己是“上帝”“神”的子民，對自己的公民意識較為淡薄，(7)漆彥忠：《民族地區(qū)社會治理模式變遷與有效治理——從“禮治”到“善治”》，載《廣西民族研究》2019年第2期。致使這些地方居民的法治文明程度普遍較低。邊疆民族地區(qū)這種人們思想覺悟上的差異性，說到底是由邊疆地區(qū)文化的特殊性決定的。譬如，世代生活在邊疆偏僻、邊遠(yuǎn)深山地區(qū)的人們，他們的“人倫血親觀念”和“宗族意識”一般都較為強(qiáng)烈。他們不習(xí)慣于使用法律解決鄰里鄉(xiāng)親之間的矛盾糾紛，而習(xí)慣于使用鄉(xiāng)規(guī)民約、倫理道德和風(fēng)俗習(xí)慣，來處置鄰里鄉(xiāng)親之間的矛盾糾紛問題。由人們約定俗成的“鄉(xiāng)規(guī)民約”，在本質(zhì)上與法治文明存在著較多的價值沖突，因而人們往往在情、理、法之間的次序上難于協(xié)調(diào)一致。即使如此，也必須正視和肯定邊疆民族地區(qū)社會歷史悠久，尤其是各種社會治理模式更迭交替，如“鄉(xiāng)規(guī)民約治理模式”“政教禮法互嵌模式”等，畢竟為邊疆地區(qū)社會治理法治化的推進(jìn)積累了豐富經(jīng)驗。隨著改革開放40多年經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，邊疆地區(qū)居民物質(zhì)生活水平得到顯著提升，邊民群體的權(quán)利意識、主體意識和參與意識也相應(yīng)得到提升，他們對政治的期許也逐漸由“善政邊疆”轉(zhuǎn)向“善治邊疆”。在邊疆社會治理的過程中，地方政府始終是社會治理的引領(lǐng)力量和主要責(zé)任承擔(dān)者，政府的良法善治便成為邊疆地區(qū)居民政治期許的焦點(diǎn)。政府依法治邊、居民同心戍邊，是實現(xiàn)邊疆善治和提升邊疆法治文明的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會治理必須堅持文化認(rèn)同的法治原則。邊疆地區(qū)每個公民都是中華人民共和國的一分子，“從嚴(yán)執(zhí)法”“全民守法”，要求邊疆地區(qū)牢固樹立對法治的理性信仰，將法律規(guī)范作為政府和公民行為不可逾越的底線，自覺地?fù)?dān)負(fù)起對邊疆社會治理和邊疆安全的責(zé)任和義務(wù)。邊疆民族地區(qū)要通過文化軟實力建設(shè)來消融某些事實上的文化隔閡，建立對于中華民族的國民文化認(rèn)同，促使部分傳統(tǒng)觀念根深蒂固的人們跟上時代的步伐，實現(xiàn)從他們的“民族身份”向“公民身份”轉(zhuǎn)變，在社會交往和日常生活中，自覺地遵守社會公共道德規(guī)范、職業(yè)道德規(guī)范、家庭美德規(guī)范和個人品德規(guī)范。

四、邊疆地區(qū)社會治理文化軟實力建設(shè)的法治舉措

動員邊疆地區(qū)社會組織廣泛參與。黨的十九大報告提出基層社會治理，要發(fā)揮社會組織的積極作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。(8)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月28日?？梢哉f多元參與、共同協(xié)作是邊疆善治的精髓。只有借助社會組織和多元主體之間的通力合作和優(yōu)勢互補(bǔ)，才能夠產(chǎn)生“1+1>2”的社會正能量，最終實現(xiàn)邊疆地區(qū)社會治理績效的最大化和最優(yōu)化。從公權(quán)力運(yùn)行的視角看，“統(tǒng)治”是自上而下垂直的、單向度的管理模式；“治理”則是憑借多元主體相互之間的協(xié)商與合作，從而實現(xiàn)對社會事務(wù)管理的模式。在任何一個法治昌明、治理有序的文明國度里，多元主體共同參與、共同治理、共享治理成果必定是其常態(tài)化狀態(tài)。我國西南邊疆地區(qū)由于是一個相對邊緣的異質(zhì)性社會，同時又是一個包容的開放性社會，各種公益性的社會組織在西南邊疆地區(qū)較為活躍。這就需要準(zhǔn)確地把握和主動地適應(yīng)當(dāng)下社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，促使基層社會治理由過去政府為單一主體，轉(zhuǎn)變成為政府主導(dǎo)、基層社會組織多元共治的新型治理格局。當(dāng)下尤其要厘清治理主體和主要治理責(zé)任承擔(dān)者，依法依規(guī)明確地方各級政府是基層社會治理的主要責(zé)任承擔(dān)者，地方政府要妥善動員社會組織參與社會治理活動，進(jìn)一步完善治理機(jī)制、創(chuàng)新治理方式，主動從原來的“全能型政府”向“有限性政府”轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的“大政府、小社會”向“小政府、大社會”轉(zhuǎn)變，從過去“管控型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府對社會治理由“善政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍?。各級地方政府?yīng)當(dāng)把預(yù)防和化解社會矛盾作為邊疆地區(qū)社會治理的抓手，積極引導(dǎo)、充分調(diào)動各類社會組織參與社會治理的主動性和積極性，推動形成邊疆地區(qū)多元共治、富有活力的社會治理新格局。尤其要建立暢通有序的各方訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障機(jī)制，從治理體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)、過程和手段諸多方面共同推進(jìn)社會綜合治理。要在充分利用政府、市場和社會三方力量，繼續(xù)發(fā)揮以往社會治理優(yōu)勢和治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，整合國家、市場和社會有效資源，以邊疆當(dāng)?shù)鼐用駷橹黧w、擴(kuò)大社會力量參與主體，通過軍警民共建、穩(wěn)疆固邊等社會治理活動，進(jìn)一步增強(qiáng)邊民群體的民族認(rèn)同感、社會認(rèn)同感和國家認(rèn)同感，盡快形成政府、市場和社會的多元共治新格局，實現(xiàn)邊疆地區(qū)民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊境安寧和人民安居樂業(yè)的良好社會秩序。邊疆地區(qū)社會組織積極參與社會治理活動，有利于撬動沉睡的傳統(tǒng)文化資源，緩解民族地區(qū)公共資源和公共服務(wù)能力不足的壓力，有利于解決邊疆民族地區(qū)組織化程度不高、社會資源分散的突出問題，可以更好地調(diào)動和整合社會閑散資源、提升民族地區(qū)基層組織自我管理、自我服務(wù)的“造血功能”。還必須提到的是邊疆民族地區(qū)的“民族習(xí)慣法”，對鄉(xiāng)村治理、對少數(shù)民族群眾具有一定的約束力，能夠起到成文法意料不到的積極作用。譬如，侗族的“侗款”、彝族的“家支”和瑤族的“寨老”，就屬于利用鄉(xiāng)土力量進(jìn)行社會控制的“民族習(xí)慣法”和傳統(tǒng)法治文化。西南邊疆民族地區(qū)“四川彝族自治州禁毒協(xié)會”，就曾整合彝族“家支”的民間力量，通過“歃血盟誓”等傳統(tǒng)法治方式，為幫助和促進(jìn)吸毒人員回歸社會做出了貢獻(xiàn)。(9)謝勇：《促進(jìn)民族地區(qū)社會組織參與社會治理的幾個著力點(diǎn)》，載《中國民族報》2019年3月22日。

加強(qiáng)邊疆地區(qū)法治文化建設(shè)。這里所論及的“邊疆法治文化”，是指符合邊疆民族地區(qū)政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、文化生態(tài)和自然生態(tài)的諸多特點(diǎn)，有益于邊疆社會治理和邊疆建設(shè)的社會主義文化。當(dāng)下邊疆地區(qū)法治文化建設(shè)要促進(jìn)和突出邊民對中國特色社會主義理論體系的認(rèn)同，找準(zhǔn)中國特色社會主義理論體系與邊民的價值契合點(diǎn)、利益匯通點(diǎn)和情感共鳴點(diǎn)，實現(xiàn)邊疆地區(qū)法治文化建設(shè)與中國特色社會主義理論體系的完美結(jié)合。習(xí)近平在中共十九大報告中強(qiáng)調(diào)要“提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)”(10)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月28日。，這里面自然就包括了邊疆地區(qū)法治主體的法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)元素。邊疆民族地區(qū)與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)比較起來，起碼有三個具體問題需要引起足夠的重視：(1)邊疆地區(qū)多處于邊遠(yuǎn)山區(qū)和深山老林，交通和信息流閉塞、市場經(jīng)濟(jì)不很發(fā)達(dá)；(2)邊疆地區(qū)居民受民族宗教和傳統(tǒng)習(xí)俗的影響比較深；(3)邊疆民族地區(qū)國民教育和職業(yè)技術(shù)教育，相比較而言普遍比較落后。要提高邊疆民族地區(qū)居民整體法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)，就必須從這三個實際情況出發(fā)，決不能采取內(nèi)地“一刀切”的套路進(jìn)行。“民唯邦本，本固邦寧”(11)“民唯邦本，本固邦寧”“民惟邦本，本固邦寧”是一個漢語成語。其含義是指只有以百姓為國家的根本，根本穩(wěn)固了，國家就安寧了。出自《尚書·五子之歌》。。民生安全和民生保障是當(dāng)下邊疆民族地區(qū)最大的政治，讓世代居住在邊疆地區(qū)的居民過上舒心安寧的幸福生活，是當(dāng)下邊疆地區(qū)社會治理和鄉(xiāng)村振興的重要目的之一。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，就以解決民生問題為突破口，強(qiáng)調(diào)要把國民教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、收入分配、醫(yī)藥衛(wèi)生和社會保障，作為全面深化改革的關(guān)鍵點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行，明確提出要圍繞民生改善實施一系列改革舉措。(12)中共中央：《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》2013年11月16日。因此，在依法推進(jìn)邊疆地區(qū)整體治理的過程中，既要加強(qiáng)“法治文化”軟邊疆的建設(shè)，更要加強(qiáng)“民生保障”硬邊疆的建設(shè)；既要堅持中國特色社會主義文化的共性規(guī)律，又要凸顯邊疆法治文化本身的特殊性和個性。邊疆作為統(tǒng)一的、多民族國家的重要組成部分，其法治文化必須彰顯法治精神、法治原則、法治理念、法治價值的精髓，必須服務(wù)于以邊疆地區(qū)農(nóng)村為基本狀況的基層社會治理活動。同時由于邊疆地區(qū)畢竟是國家的邊緣地區(qū)和特殊區(qū)域，其自然條件、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，與內(nèi)地比較起來確實存在著諸多根本性區(qū)別。因而在構(gòu)建邊疆地區(qū)法治文化體系、解決邊疆地區(qū)治理實際問題的時候，還必須從這些根本性區(qū)別和實際差別出發(fā)，創(chuàng)建一種既適合邊疆地區(qū)民生實際情況，又有利于國家主權(quán)統(tǒng)一、國家安全、邊疆和諧穩(wěn)定的法治文化體系。邊疆民族地區(qū)本身固有的一些鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗做法，如“民族習(xí)慣法”“鄉(xiāng)規(guī)民約”等，本身就是一種輔助國家成文法施行的行為規(guī)范，對邊疆居民的行為起到了一定的引領(lǐng)和約束作用，逐漸形成了一套有利于鄉(xiāng)村社會治理的觀念文化。盡管習(xí)慣法和國家法分屬于兩個不同的社會調(diào)控系統(tǒng)，但是習(xí)慣法和國家法又都是人們在社會生產(chǎn)與生活中形成的行為規(guī)范，都是為保障實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理和有序發(fā)展的重要手段。因而在加強(qiáng)邊疆法治文化建設(shè)的進(jìn)程中，在推進(jìn)社會主義法治文化普及提高的同時，還必須關(guān)照到當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化、民俗習(xí)慣的特殊性和適應(yīng)性，充分發(fā)揮“民族習(xí)慣法”“鄉(xiāng)規(guī)民約”的積極作用，引導(dǎo)和促使邊疆民族地區(qū)的宗教法文化、習(xí)慣法文化與社會主義法治文化相適應(yīng)，努力探索出一條適合邊疆地區(qū)實際的法治文化建設(shè)道路。(13)陳路芳，肖耀科：《邊疆法治文化建設(shè)研究》，載《廣西社會科學(xué)》2018年第12期。

推進(jìn)邊疆地區(qū)社會治理法治化建設(shè)。邊疆地區(qū)社會治理法治化建設(shè)工作，一定要堅持文化認(rèn)同的法治原則，把邊疆地區(qū)居民的“民族認(rèn)同”“國家認(rèn)同”和“文化認(rèn)同”結(jié)合起來，以文化為根基、經(jīng)濟(jì)為紐帶、法治為抓手抓緊抓實。要倡導(dǎo)和培育邊疆地區(qū)的法治文化，引導(dǎo)邊疆地區(qū)居民認(rèn)同和崇尚社會主義法治，注意通過循循善誘的途徑把法治內(nèi)化于心、外化于行，為推進(jìn)邊疆地區(qū)社會協(xié)同治理孕育更多的新型主體。要按照邊疆地區(qū)社會治理法治化的要求，科學(xué)設(shè)定基層社會治理目標(biāo)、任務(wù)、范圍和工作標(biāo)準(zhǔn)，推動邊疆地區(qū)社會治理法治化建設(shè)深入基層、深入人心，不斷提升基層社會治理法治化水平。“社會誠信”既是社會主義核心價值觀的重要組成部分，也是邊疆地區(qū)治理法治化建設(shè)和文化軟實力建設(shè)的重要任務(wù)。邊疆地區(qū)各級政府和公職人員要率先垂范，自覺地遵守法律法規(guī)、社會道德和公序良俗，自覺地成為社會誠信的楷模和誠信風(fēng)尚的引領(lǐng)者。與此相適應(yīng)，還要進(jìn)一步完善對道德失范行為的懲戒機(jī)制，嚴(yán)防道德領(lǐng)域出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向淘汰現(xiàn)象。尤其要在總結(jié)邊疆地區(qū)法治化治理實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善基層社會治理的運(yùn)行機(jī)制，健全基層網(wǎng)格化治理體系、執(zhí)法監(jiān)督體系、協(xié)商調(diào)解體系和效果評估體系，加強(qiáng)基層社會治理的執(zhí)法規(guī)范建設(shè)，為邊疆地區(qū)社會治理營造風(fēng)清氣正的良好法治環(huán)境。邊疆治理法治化建設(shè)的本質(zhì)，說到底就是實現(xiàn)“法治方式”與“政策治理方式”的有機(jī)統(tǒng)一，促使依法治理成為邊疆社會治理的基本價值取向。從社會規(guī)范的視角看，盡管民族習(xí)慣法與國家法之間存在著一定的價值沖突，但是無論是鄉(xiāng)規(guī)民約還是民族習(xí)慣法，對鄉(xiāng)村社會治理和社會安全秩序，都具有一定的人心約束力和積極的社會效用。鄉(xiāng)規(guī)民約一般都是當(dāng)?shù)鼐用裨谏a(chǎn)生活中，就一些大家共同關(guān)心的重要事項，通過村民之間的廣泛溝通、集體討論和民主協(xié)商程序，最終確定下來的大家必須共同遵守的基本條款。鄉(xiāng)規(guī)民約與民族習(xí)慣法具有異曲同工的功效，對當(dāng)?shù)鼐用裥袨橐?guī)范的形成具有自覺性和權(quán)威性，能夠起到國家法律難于達(dá)到的積極效果。構(gòu)建邊境地區(qū)社會治理的良法善治，必須考慮居民的民俗習(xí)慣，尤其是政府在行使公權(quán)力的過程中，需要把當(dāng)?shù)鼐用衿毡樽袷氐牧?xí)慣法與國家法結(jié)合起來，培育邊疆地區(qū)居民對國家法律的普遍認(rèn)同、普遍尊重和自覺遵守的良好習(xí)慣。在邊疆地區(qū)社會治理進(jìn)程中，還需要按照“村民委員會組織法”的規(guī)定，引導(dǎo)和規(guī)范居民的認(rèn)知方式和行為模式，建立健全行政村多元治理的法治規(guī)范體系，促使當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)規(guī)民約與民族習(xí)慣法成為國家法的有益補(bǔ)充，實現(xiàn)法律與道德相輔相成、法治與德治相得益彰。從政府提供公共服務(wù)視角看，公共服務(wù)是政府實施邊疆地區(qū)社會治理的一種重要手段，對于推進(jìn)邊疆地區(qū)治理法治化建設(shè)、維護(hù)邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定具有極為重要的作用。由于邊疆地區(qū)地處邊遠(yuǎn)、交通不便，“流動公共服務(wù)”便成為一種行之有效的、深受邊疆地區(qū)群眾歡迎的服務(wù)方式。流動公共服務(wù)是一種讓公共服務(wù)流動起來、活躍起來，由政府部門主動上門為服務(wù)對象提供公共服務(wù)事項的特殊方式。它作為地方政府公共服務(wù)的一種特殊活動，彰顯了政府對邊遠(yuǎn)山區(qū)居民“一站式”服務(wù)的理念，確實是一種有效、便捷和低成本的優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供方式。因而中共中央第六次民族工作會議明確指出，要以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，著力改善民族地區(qū)的民生狀況，促進(jìn)社會的整體公平。(14)《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會在北京舉行 習(xí)近平作重要講話》，載《人民日報》2014年9月30日。這種流動公共服務(wù)方式既可以是政府組織直接上門提供，也可以是由政府向市場抑或社會組織購買服務(wù)，既體現(xiàn)了流動公共服務(wù)供給主體的多元化、供給手段的多樣化，也反映了它作為邊疆地區(qū)社會治理法治化的多樣性。目前在邊疆民族地區(qū)推行得比較好的“流動公共服務(wù)”，仍然是以堅持和弘揚(yáng)法治文化為主體的公共服務(wù)，主要有“烏蘭牧騎”“馬背小藥箱”“草原110”等。(15)白維軍：《流動公共服務(wù)與邊疆民族地區(qū)社會治理》，載《民族研究》2017年第3期。對于這樣一種有益于推進(jìn)邊疆地區(qū)治理法治化的創(chuàng)新舉措，需要從一開始就對其每一個具體環(huán)節(jié)制度化，把頂層設(shè)計與基層治理實施方案結(jié)合起來，為其提供一個穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境和堅實的法治基礎(chǔ)。