趙樹文，蘇加彤

（河北大學 法學院，河北 保定 071002）

民營企業(yè)是我國市場經(jīng)濟體系中最為活躍的微觀主體，要推進民營企業(yè)的發(fā)展必須重視法治保障的功能，也正是因此，“以法治保障民營企業(yè)健康發(fā)展成為改革開放40多年來中國特色社會主義市場經(jīng)濟的普遍共識”[1]。尤其是在當前“競爭中性原則”亟待有效落實的情形下，強化民營企業(yè)的法治保障顯然更具現(xiàn)實意義，因為當前我國推行“競爭中性原則”的核心就是要保護民營企業(yè)的市場平等競爭權，尤其需要良好法治的有力護航。法治本身是一個系統(tǒng)（也可稱之為體系），因此，圍繞法治保障而進行的制度建設必須注重系統(tǒng)思維對法治建設的引領，正如有學者所言：“從法治體系整體性發(fā)展視角進行的法治體系建設實踐思考，是符合中國國情和法治建設規(guī)律的有益探索?！盵2]民營企業(yè)法治保障制度是我國法治保證體系的重要構成部分，其具體建構必須運用系統(tǒng)化思維，圍繞著立法、執(zhí)法與司法的縱向動態(tài)運行過程，實現(xiàn)民營企業(yè)法治保障制度建構的系統(tǒng)化，惟其如此才能更好地推進民營企業(yè)的發(fā)展。

一、系統(tǒng)思維：民營企業(yè)法治保障制度建構的重要指引

（一）系統(tǒng)思維核心要義：強調對事物的整體性分析

民營企業(yè)法治保障制度的建構之所以需要系統(tǒng)思維的指引，其根本原因在于系統(tǒng)思維的核心要義：任何事物都是一個有機整體，必須從整體路徑來看待事物的構成與發(fā)展，惟其如此才能更好地認識事物并推進該事物的發(fā)展。系統(tǒng)思維適用于對任何事物的分析，法學研究當然也不例外，無論是對微觀的法律規(guī)范建構研究、宏觀的法律體系建構研究，還是對縱向復雜的法治體系建構研究，都應當采取系統(tǒng)思維，而不應局限于其中某個孤立的單一構成要素。系統(tǒng)思維的核心在于整體性思考方式，將被分析的事物看成一個有機整體，通過整體思考來深刻認識事物的內在演進邏輯，進而不斷推動該事物的發(fā)展與完善，因為“整體性是系統(tǒng)的最為鮮明、最為基本的特征之一，系統(tǒng)之所以成為系統(tǒng)，首先就必須具有整體性”[3]。任何事物都是由其各個組成部分構成的統(tǒng)一整體，拋開整體思維去分析部分，即整體的構成要素，就難以把握該構成要素的真正意義與功能。因為，部分是整體的部分，離開整體就無所謂部分，而且這種整體性分析也不是將構成事物整體的各個部分簡單相加，而是應當看到各個構成部分之間的有機融合與聯(lián)系，在部分的相互作用、相輔相成中把握事物的整體性，或者說，“這里的‘整體’是指事物的全部要素及其聯(lián)系，是指完整的事物”[4]。更進一步說，系統(tǒng)思維中的整體性是一種全面性、融合性分析，是一種過程性、體系性分析，強調的是對事物的整體構成或者整體運行過程的分析，注重不同構成要素之間以及不同運行過程之間的相互影響及其對系統(tǒng)總目標實現(xiàn)的影響。

（二）系統(tǒng)思維路徑指引：法治保障應注重立法、執(zhí)法與司法的整體推進

系統(tǒng)思維的路徑指引主要根源于它的整體性原理。根據(jù)該原理，民營企業(yè)發(fā)展的法治保障制度建設必須注重整體性，離開整體性，則難以達到預期效果。就整體性推進而言，民營企業(yè)法治保障制度的建構必須注重從立法、執(zhí)法與司法三個方面加以系統(tǒng)性推進，通過立法為民營企業(yè)的經(jīng)濟權利提供良好的制度保障，通過執(zhí)法高效地解決民營企業(yè)的經(jīng)營合規(guī)性問題，通過司法為民營企業(yè)提供良好的事后權利救濟。也就是說，民營企業(yè)的法治保障制度是一個縱向的系統(tǒng)化過程，而不能局限于立法、執(zhí)法或司法中的某一個環(huán)節(jié)。所以，系統(tǒng)思維對民營企業(yè)發(fā)展法治保障制度建構意義重大，它能夠有力說明協(xié)同性地推進民營企業(yè)發(fā)展的立法、執(zhí)法與司法制度建構的必要性，因為立法、執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)是相互聯(lián)系、相輔相成的，任何一個環(huán)節(jié)的滯后都會影響其他環(huán)節(jié)的效果，甚而從總體上影響民營企業(yè)法治保障制度建設的成效。

二、功能分析：系統(tǒng)化法治保障制度對推進民營企業(yè)發(fā)展的多元功能

（一）政策促進功能：有助于推進民營企業(yè)發(fā)展政策的實施

政策是民營企業(yè)賴以生存和發(fā)展的土壤，對民營企業(yè)的持續(xù)發(fā)展具有顯著的導向作用，當前民營企業(yè)的發(fā)展主要依靠國家出臺的各類政策加以驅動，如財稅優(yōu)惠政策、資金扶持政策以及就業(yè)扶助政策等等。例如，在財稅優(yōu)惠政策方面，國家不斷加強民營企業(yè)的營改增稅制改革、大力推進小微企業(yè)普惠性稅收減免以及降低文化事業(yè)建設費的征收等等，這些改革都顯著地降低了民營企業(yè)的稅費負擔，有力地支撐著民營企業(yè)的發(fā)展。與此同時，法律具有明確性、具體性、穩(wěn)定性與強制性，有著嚴謹?shù)慕Y構與統(tǒng)一的規(guī)則體系，并以國家強制力作為實施的保障。因此，法治保障必然有助于促進民營企業(yè)政策的實施，法治是“權力控制和政策穩(wěn)定的基礎”[5]，而且“政策的制定和實施離不開市場主體的認可，而市場主體接受政策的最好方式，就是經(jīng)由法定程序將政策法定化”[6]。所以，推進民營企業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)化法治保障，將相關政策上升為法律規(guī)范，將政策的柔性實施轉化為以執(zhí)法與司法為保障的強力實施，有助于推進民營企業(yè)發(fā)展的政策實施。

（二）主體保障功能：有助于保障民營企業(yè)的市場平等地位

市場主體之間的平等地位是規(guī)范市場環(huán)境、促進經(jīng)濟健康良性發(fā)展的重要前提。民營企業(yè)是我國市場經(jīng)濟體系中的一支重要力量，只有充分肯定并切實維護其在市場競爭中的平等地位，才能更好地推進我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展。而民營企業(yè)發(fā)展的法治保障則是實現(xiàn)民營企業(yè)市場主體平等地位的重要支撐，特別是通過對民營企業(yè)市場平等地位的相關立法規(guī)范，能夠為民營企業(yè)市場平等地位的確立提供最有力的依據(jù)。為此，我國各層級的立法都在不斷地推進對民營企業(yè)市場主體平等地位的確立，從國務院部門規(guī)章到行政法規(guī)，從行政法規(guī)到一般單行立法，從一般單行立法到憲法，無不如此。例如，司法部在2018年11月10日發(fā)布《關于充分發(fā)揮職能作用為民營企業(yè)發(fā)展營造良好法治環(huán)境的意見》，該意見明確強調要樹立平等保護理念，大力推進民營企業(yè)發(fā)展。2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第10條明確規(guī)定了要實現(xiàn)各個市場主體的權利平等、機會平等與規(guī)則平等。2021年1月1日實施的《民法典》第206條明確規(guī)定：保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利。2018年《憲法》第11條也明確規(guī)定：國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法權利和利益。除了上述立法舉措外，反壟斷執(zhí)法、公平競爭審查制度的貫徹等行政執(zhí)法活動的實施也對民營企業(yè)市場主體平等法律地位的確立發(fā)揮著重要作用，同時反壟斷訴訟等司法救濟則對民營企業(yè)市場平等地位的確立發(fā)揮著終極保障功能。

（三）信心提升功能：有助于堅定民營企業(yè)自身的發(fā)展信心

良好的法治建設能夠為民營企業(yè)的競爭權利提供清晰的規(guī)范，能夠針對民營企業(yè)的執(zhí)法行為建構科學的方式與嚴謹?shù)某绦颍瑢γ駹I企業(yè)的涉訴行為提供公正的司法裁判指引，進而為民營企業(yè)的經(jīng)營行為提供穩(wěn)定、可靠的預期，以堅定其發(fā)展信心?！睹穹ǖ洹返念C布與實施無疑頗具意義，正如武漢大學馮果教授指出：“為各類市場主體創(chuàng)造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的營商環(huán)境，使企業(yè)家群體形成積極且穩(wěn)定的預期，從而為資本形成和交易繁榮提供有效制度激勵。”[7]就行政執(zhí)法而言，深化綜合行政執(zhí)法改革，重塑行政裁量權基準規(guī)范，特別是推進行政處罰標準設置的明細化、科學化，能夠更好地提升行政執(zhí)法效率，遏制行政執(zhí)法自由裁量權濫用行為的發(fā)生，打造“市場秩序規(guī)范、法治環(huán)境優(yōu)良、監(jiān)管集中高效”的營商環(huán)境[8]。總之，良好的法治建設有助于堅定民營企業(yè)的發(fā)展信心。

三、路徑探索：民營企業(yè)法治保障制度系統(tǒng)化建構的具體推進

（一）立法推進路徑

1.優(yōu)化立法模式：推進民營企業(yè)發(fā)展的專門法律規(guī)范建構

當前民營企業(yè)發(fā)展的法律規(guī)范建構屬于分散型立法模式，其相關規(guī)定散見于《憲法》《民法典》《反壟斷法》《中小企業(yè)發(fā)展促進法》以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等相關法律法規(guī)之中，但是這些法規(guī)并未就民營企業(yè)的發(fā)展進行專門性規(guī)定。顯然，這與民營企業(yè)在我國市場經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位極不相稱，而且也難以有效推進民營企業(yè)的高效發(fā)展，正如有學者指出：“我國至今沒有單獨制定一部專門針對民營企業(yè)的基本法律，這對于民營企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展是極為不利的?！盵9]所以，當前優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展立法模式的根本路徑就是推進民營企業(yè)發(fā)展專門法律規(guī)范的建構，這不僅能夠表明民營企業(yè)在我國市場經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，也能表明國家對民營企業(yè)重要性的高度認可。

2.提升立法位階：提高民營企業(yè)發(fā)展的立法層級

筆者認為，當前亟待提升民營企業(yè)發(fā)展法律規(guī)范的位階。具體而言，應當建立全國統(tǒng)一的“民營企業(yè)發(fā)展促進法”，通過這種高位階的專門法律規(guī)范對民營企業(yè)發(fā)展進行系統(tǒng)性的規(guī)定，進而提升其權威性與影響力。一方面，立法位階提升不僅能夠凸顯民營企業(yè)在我國市場經(jīng)濟體系發(fā)展中的重要價值，表明民營企業(yè)在推進我國市場經(jīng)濟體系深入發(fā)展與持續(xù)改革中的重要性，同時也有助于解決不同立法、法規(guī)以及行政規(guī)章當中有關民營企業(yè)發(fā)展中存在的矛盾與分歧。另一方面，立法位階提升的可行性也已經(jīng)具備：當前有關民營企業(yè)發(fā)展的法律、法規(guī)以及國務院部門規(guī)章為“民營企業(yè)發(fā)展促進法”的建構奠定了堅實的基礎，例如《民法典》對市場主體各種民事權利作出系統(tǒng)性規(guī)定，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對市場主體的平等競爭作了規(guī)范，《中共中央 國務院關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》則對民營企業(yè)的發(fā)展提出了全方位的指導建議；同時，《浙江省民營企業(yè)發(fā)展促進條例》《煙臺市民營經(jīng)濟促進條例》等地方性法規(guī)為我國高位階立法的建構奠定了必要的實踐基礎，這些地方法規(guī)率先建立于經(jīng)濟比較發(fā)達的省份，其相關制度經(jīng)過了實踐檢驗，對于建構全國統(tǒng)一的“民營企業(yè)發(fā)展促進法”無疑能夠提供非常具體而明確的參考。

3.拓補立法內容：完善民營企業(yè)發(fā)展的立法規(guī)范架構

立法內容的拓補是當前推進民營企業(yè)發(fā)展面臨的重要問題，無論是立法模式的科學確立還是立法位階的提升，其功能的最終實現(xiàn)都依賴于具體法律內容的充實與完善。當前在立法內容的拓補上，應當重點圍繞以下幾個方面展開。第一，明確規(guī)定民營企業(yè)的市場平等準入權。這一權利架構是民營企業(yè)權利體系得以實現(xiàn)的“神經(jīng)中樞”，民營企業(yè)其他經(jīng)濟權利的實現(xiàn)都需要以準入權為基石，正如崔建遠教授所指出：“保障一切市場主體的發(fā)展權利，首先是準予市場主體進入市場，允許其活躍在物權領域?！盵10]第二，推進財稅制度改革。通過財稅手段鼓勵民營企業(yè)大膽創(chuàng)新與發(fā)展，對進入通訊、環(huán)保、生物、醫(yī)藥等高科技領域的民營企業(yè)，進一步優(yōu)化其稅收支持力度，包括采取減稅、免稅、稅收返還等相關扶助措施。第三，強化對民營企業(yè)知識產(chǎn)權的保護。明確規(guī)定加強民營企業(yè)知識產(chǎn)權保護，保障民營企業(yè)在市場經(jīng)營中的原創(chuàng)權利，鼓勵其積極創(chuàng)新。第四，適度降低民營企業(yè)的勞動用工支出成本。勞動用工成本的提升是當前民營企業(yè)面對的一個重要問題，應當著力降低民營企業(yè)特別是小微民營企業(yè)的用工成本，在勞動合同解除條件、勞動關系補償情形及其數(shù)額上作出靈活規(guī)定。

（二）執(zhí)法推進路徑

1.改進執(zhí)法監(jiān)督：加強多層次執(zhí)法監(jiān)督機制建構

當前必須改進執(zhí)法監(jiān)督，加強多層次執(zhí)法監(jiān)督機制的建構。第一，強化權力機關監(jiān)督。應強化針對民營企業(yè)行政執(zhí)法的專門監(jiān)督，對于在執(zhí)法過程中存在徇私舞弊、瀆職等行為的執(zhí)法人員，按照黨規(guī)國法嚴肅處理。第二，完善司法監(jiān)督。大力提升行政訴訟的糾錯效應，不僅應細化嚴格、規(guī)范的行政訴訟制度，使民營企業(yè)有更加清晰的救濟權利保障，而且應推進跨區(qū)域立案，以更好地屏蔽行政訴訟中法院與作為被告的行政機關之間的各種關聯(lián)，保障法院審判的獨立性。第三，加強執(zhí)法部門的內部監(jiān)督。不僅要強化日常行政執(zhí)法監(jiān)督，而且要高度重視行政復議的監(jiān)督效應，不斷加大行政復議的實施力度，對于侵犯民營企業(yè)的違法行為，應當堅決通過復議程序予以撤銷或者變更等等。第四，建立全國統(tǒng)一的行政執(zhí)法電子平臺。借助互聯(lián)網(wǎng)，打造全國統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺，為民營企業(yè)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督提供方便、高效的支持。

2.強化執(zhí)法責任：推進執(zhí)法責任追究機制

建立執(zhí)法責任追究機制是進行依法執(zhí)法的重要保障，從行政責任的落實到刑事責任的落實、從對行政機關的責任追究到對具體行政執(zhí)法人員的責任追究，確保執(zhí)法人員公平執(zhí)法。第一，在強化追究問責方面，紀檢監(jiān)察部門應當對執(zhí)行政策不到位、損害民營企業(yè)合法權益以及服務意識不強、懶政怠政等破壞民營企業(yè)營商環(huán)境的執(zhí)法行為，加大問責力度；對執(zhí)法工作推進不力的部門，予以通報；對“不作為、不擔當、不負責”且造成嚴重影響的部門，不僅要實名通報，還要通過媒體進行曝光[11]。第二，在嚴查腐敗問題方面，紀檢監(jiān)察部門應加大責任追究力度，嚴查影響民營企業(yè)發(fā)展的腐敗問題。第三，健全辦案質量終身負責制和錯案責任倒查機制，從制度視角給執(zhí)法人員提供足夠的責任威懾，防止其利用制度漏洞從事執(zhí)法機會主義行為。

（三）司法推進路徑

1.改進司法理念：強化保護與服務意識

“理念是行動的先導。樹立先進的司法理念是搞好服務、辦好案件的前提”[12]。司法機關應當牢牢樹立保護與服務民營企業(yè)發(fā)展的理念，并將其貫徹于司法服務與司法裁判的實踐當中。具體而言，首先應當堅決貫徹“無罪推定、疑罪從無”的司法理念。其次要高度重視司法服務理念，努力為民營企業(yè)發(fā)展提供司法服務。例如，積極開展民營企業(yè)法治宣傳活動，積極主動引導民營企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，及時進行經(jīng)營風險預警；積極幫助經(jīng)營困難的民營企業(yè)清理債權，展開民營企業(yè)債權清理專項整治活動；靈活處理民營企業(yè)勞動糾紛，注重調節(jié)結案，充分考量民營企業(yè)的經(jīng)營困難與勞動者利益保護平衡；加速民營企業(yè)破產(chǎn)案件的審理，積極引導無法持續(xù)經(jīng)營的企業(yè)進入破產(chǎn)程序或者重整程序，使其盡快退出市場以減少損失或者通過重整計劃恢復生產(chǎn)經(jīng)營；暢通民營企業(yè)法律訴求渠道，建立民營企業(yè)法律服務專門聯(lián)系機構。

2.提升司法效率：降低維權成本

提升司法效率、降低民營企業(yè)的維權成本是推進民營企業(yè)司法保障的一個重要路徑，大多數(shù)民營企業(yè)都是中小企業(yè)，維權成本相對較高，對其經(jīng)營形成了較大壓力。因此，應當注重通過司法改革，不斷提升司法效率、降低維權成本。第一，改革立案模式。一方面，大力推進網(wǎng)上立案，降低涉訴民營企業(yè)的時間與物質成本；另一方面，推進跨區(qū)域立案，解決民營企業(yè)異地訴訟成本高昂問題。第二，加快打造“一站式訴訟服務機制”?！耙徽臼皆V訟服務機制”對于提升民營企業(yè)的訴訟效率、降低訴訟成本具有重要價值，也是當前司法改革的一個重要方向，其內容廣泛，涉及多個不同方面，包括網(wǎng)絡立案的一站式服務、訴訟材料補正告知的一站式服務以及糾紛解決模式的一站式服務等等。例如，根據(jù)不同糾紛的類型和特點，在訴訟服務中心搭建專業(yè)化調解平臺，建立形式多樣的專業(yè)化調解工作室，引入各種專業(yè)、行業(yè)的調解人員，配備速裁法官或團隊，按照自愿原則，在法律的框架下為當事人提供各種司法服務和解紛方案，降低民營企業(yè)尋求法律服務的成本，提升民營企業(yè)的滿意度和獲得感[13]。第三，提升涉及民營企業(yè)的案件執(zhí)行效率。司法裁判關鍵還是在于執(zhí)行，如果案件雖然已經(jīng)裁決勝訴，但是執(zhí)行程序久拖不決也必然嚴重影響民營企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展。因此，應通過專項執(zhí)行活動加大執(zhí)行力度；充分利用執(zhí)行查控系統(tǒng)，對被執(zhí)行人的財產(chǎn)及時進行查控；嚴厲打擊各種拒絕執(zhí)行行為；加大對惡意逃廢債務被執(zhí)行人的執(zhí)行力度；強化對第三方的債權執(zhí)行；推進破產(chǎn)清算程序以及破產(chǎn)重整程序的適用等等。

3.優(yōu)化司法監(jiān)督：強化多元監(jiān)督機制建構

加強對司法機關的監(jiān)督，進一步為民營企業(yè)的有序發(fā)展掃清司法障礙。第一，強化人大對司法的監(jiān)督。第二，加強司法機構的內部監(jiān)督。一方面，強化檢察機關對司法審判的監(jiān)督，例如進一步完善人民檢察院對涉及民營企業(yè)司法活動進行監(jiān)督的范圍、方式、程序及保障措施[14]，進一步明確對民營企業(yè)訴訟案件監(jiān)督的重點領域，包括惡意虛假訴訟以及執(zhí)法違法等相關案件。另一方面，強化各級法院系統(tǒng)的內部監(jiān)督，堅決貫徹2020年《最高人民法院關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》關于強化司法內部監(jiān)督的建議，進一步明確各級法院院長與庭長的審判監(jiān)督管理職責與權限，進一步厘清依法監(jiān)督管理與不當干預過問民營企業(yè)相關案件的界限，做到“監(jiān)督有據(jù)、監(jiān)督有力、監(jiān)督有效”。第三，加強社會監(jiān)督。一是充分保障社會公眾對民營企業(yè)涉訴案件的法定監(jiān)督權利，合理對待網(wǎng)絡、微信、微博等新興媒體對民營企業(yè)涉訴案件司法裁判的輿論監(jiān)督效應；二是大力推進有關民營企業(yè)涉訴案件的陽光審判，加強可視化、公開化審判機制建構，充分保障社會公眾以及新聞媒體對有關民營企業(yè)涉訴案件的知情權。

4.嚴格司法責任：強化違法裁決追責機制

嚴格的司法責任能夠對辦案人員形成強大的威懾，有助于防止其利用手中權力消極辦案甚至是尋租辦案，對保護民營企業(yè)的合法權益具有重要的作用。因此，必須有針對性地強化司法責任追究制度，以零容忍態(tài)度嚴肅查處利用審判權與司法執(zhí)行權侵害民營企業(yè)合法權益的行為。例如，細化對民營企業(yè)涉訴案件司法責任追究的相關規(guī)定：明確司法責任追究的范圍、責任承擔的主體、責任承擔的方式、責任追究啟動程序以及從重與從輕情節(jié)等等；加強對拒絕執(zhí)行民營企業(yè)司法保護政策辦案人員的問責與懲戒；強化對民營企業(yè)涉訴案件中司法責任的常態(tài)化追究機制責任追究；嚴格落實民營企業(yè)涉訴案件中的辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。