丁瑞常

（北京師范大學國際與比較教育研究院，北京 100875）

一、問題的提出

在國際上，十多年前就有學者開始探討全球教育治理。但在我國，即便是在五六年前，學界對于這個“舶來品”概念依舊有爭議。國際關系學雖然在20世紀90年代就較多地開始談論全球治理問題，然而基本不涉及教育領域。直至2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》，提出“要提升發(fā)展中國家在全球教育治理中的發(fā)言權和代表性，拓展與有關國際組織的教育合作空間，積極參與全球教育治理”[1]，才正式將全球教育治理納入我國的政策話語。此后，全球教育治理不僅在我國學界獲得了“身份合法性”，而且很快就成為熱門話題。2019年發(fā)布的《中國教育現代化2035》重申我國要積極參與全球教育治理，進一步激發(fā)了人們關注全球教育治理的興趣。

然而，在全球教育治理由邊緣話語走向中心的同時，筆者發(fā)現這個概念開始出現明顯的濫用、錯用現象，近乎把凡是涉及國際化元素的教育治理問題，甚至是有關其他國家教育治理的探討都納入了全球教育治理范疇之內。值得注意的是，全球教育治理無論是作為一個學術術語，還是一個政策話語，外延的過度泛化都將導致它喪失作為一個專有概念存在的價值，也不利于我們對于這一問題的研究。

本文無意對全球教育治理這樣一個新興并且正處于急速發(fā)展中的事物下一個規(guī)定性的定義，而是試圖從其向度和限度探討一種可能的概念理解思路。筆者認為，我們首先應區(qū)分“全球教育治理”這一術語的兩種相關卻又有所區(qū)別的向度。一種是將全球教育治理理解為一種已然存在或正在成為現實的實踐，將其視作一種由來已久的，但在全球化時代得到全面發(fā)展的特殊現象[2]，是國際社會各利益相關方通過協商、合作及博弈等多種方式參與全球教育事務的管理，以維持或確立合理國際秩序的活動。[3]另一種則更多的是將全球教育治理理解為一種理想或理念，視之為一種解釋全球范圍內普遍存在的教育實踐，指導解決全球教育問題的重要理論。[4]

二、作為現實的全球教育治理

20世紀90年代以來，全球化進程和國際教育發(fā)展的動態(tài)變化，極大地轉變了教育治理的格局。這種轉變的特點是在主權國家之外出現了多種決策來源，影響和沖擊著教育系統(tǒng)的治理方式。全球教育治理被視作一種實然現象時，這意味著教育已成為全球治理的一個領域。這至少與以下三方面事件和趨勢有關。

（一）教育領域出現了需要跨境合作治理的難題

教育對于塑造公民的身份認同、文化認同、價值觀認同具有極其關鍵的作用，所以主權國家會高度警惕其教育事業(yè)受到外部干預。一個典型例子就是當前依舊有大量世界貿易組織（WTO）成員國沒有參加教育貿易的談判或對教育服務貿易做出承諾。但是，勢不可擋的經濟全球化和教育國際化使得教育日益跨越主權國家的地理邊界，教育領域開始出現超越主權國家的治理范圍，需要國際合作乃至超國家力量介入方能得以善治的治理難題，某種意義上的全球教育治理便應運而生了。

首先，跨境教育的發(fā)展給主權國家的傳統(tǒng)教育質量管理模式帶來了諸多挑戰(zhàn)，需要跨境教育提供者和接受者共同承擔維持質量的職責。[5]與此同時，21世紀以來，旨在增強專業(yè)機構合作的國際組織、網絡聯盟劇增，突出地強調了對質量保障自身可靠性和可信度的關注。[6]例如2000年成立的歐洲高等教育質量保障網絡（European Network for Quality Assurance in Higher Education），積極推動各國在高等教育質量保證領域的合作，2004年轉型為歐洲高等教育質量保證協會（European Association for Quality Assurance in Higher Education）。2005年，在該協會建議與推動下，歐洲國家通過了《歐洲高等教育區(qū)質量保證標準與指南》（Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area，ESG）。[7]同年，聯合國教科文組織（UNESCO）秘書處和經合組織（OECD）也共同制定了《跨境高等教育辦學質量指南》（Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education），為保護學生和其他利益相關者免受低質量辦學和不良辦學機構的侵害提供了一個國際框架。[8]

其次，國際人口流動帶來了學歷學位、職業(yè)資格的國際互認與轉換問題。據統(tǒng)計，1990年至2017年，國際移民總量從1.53億人增長到2.58億人。這使得技能、經驗的可轉換性成為這個多樣化和流動的世界所面臨的重大挑戰(zhàn)之一。[9]自20世紀70年代以來，以聯合國教科文組織為代表的國際機構推動全球相繼簽署、更新了6個關于高等教育資歷跨境認可的地區(qū)公約。當前，聯合國教科文組織還在努力嘗試制定高等教育資歷跨境認可的全球公約。[10]與國際人口流動相伴隨的還有日益走向全球一體化的勞動力就業(yè)市場，并由此引發(fā)了各國對于學生“國際通用能力”的關切，開始努力在核心素養(yǎng)框架開發(fā)和相應課程改革中尋求國際合作與共識。

最后，循證教育實踐的勃興，尤其是對于“國際參照系”的重視，對國際教育調查提出了需求。20世紀90年代以來，強調教育實踐應當基于證據或至少從證據獲取信息的理念極具影響力。[11]通過國際比較尋找規(guī)律或備選方案被視為獲取這種證據的一種重要途徑。實際上，早在19世紀初期，“比較教育之父”馬克-安托尼·朱利安(Mare-Antoine Julian)便提出設想，通過國際合作，組建專業(yè)團隊收集各國教育資料并進行比較分析，“從而推導出若干原理、一定規(guī)則，使教育成為近乎實證的科學”[12]。西方國家在20世紀六七十年代熱衷于基于人力資源預測的教育規(guī)劃活動，在此過程中將朱利安的這一設想付諸了實踐，支持并委托多邊機構開展國際教育調查，通過信息交換，建立共享的國際教育信息數據庫。隨著“冷戰(zhàn)”和兩極格局的終結，世界迎來了一個更加普遍化的多極競爭時代。近乎在同一時期興起的新公共管理浪潮，則使得人們對于國際比較的興趣進一步演化為對基于數據的教育問責的狂熱。從琳瑯滿目的世界大學排名到各種跨國成就測試，人們欲罷不能。所以，即便未必所有人都承認“全球教育治理”這一概念，但各國的教育事業(yè)正處于地方、國家和超國家層面的多層治理體系之中正在成為或已是一個不爭的事實。

（二）教育日益被視作全球共同利益

自20世紀90年代以來，人們強調將教育視為“公共利益”（public good，又譯作“公共產品”）。盡管對此存在各種不同的解釋，但無論將其解釋為人文愿景、政策重點還是治理原則，這一觀點都強調對社會集體利益的界定和維護，以及國家在這方面的核心責任。1999年，英奇·科爾（Inge Kaul）等人在全球化背景下重新思考公共產品的定義，提出“全球公共利益”（global public good，又譯作“全球公共產品”）概念，指利益能惠及所有國家、人民和世代的產品。[13]近代以來，教育在世界范圍內被普遍接受為國家的公共事業(yè)，而全球化的發(fā)展則讓人們進一步開始關注教育的全球公共產品屬性。例如，人們普遍承認，教育的經濟外部性（externalities）可以對國家、區(qū)域和全球一級的經濟增長產生積極影響。[14]當教育的益處突破了主權國家的界限，對于教育的治理也就順理成章地走向了全球化。因此有學者認為，全球治理問題在教育領域的真正源頭是聯合國的《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights），教育作為一種全球公共產品的出現，展現了全球治理的另一個方面。[15]

近年來，尤其是聯合國教科文組織2015年發(fā)表《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉變？》（Rethinking Education：Towards a Global Common Good?下稱《反思教育》）以后，人們再次對教育的屬性與本質作出反思，強調教育作為一種全球共同利益。作為經濟學概念的公共利益，被認為是個人利益的附屬，《反思教育》認為，在公共利益范疇內，人類的福祉被個人主義的社會經濟理論所框定，而共同利益的概念超越了其工具性，重申了教育作為一種共同的社會努力的集體層面(共同的責任和對團結的承諾)。[16]

無論是將教育視作全球公共利益，還是全球共同利益，都涉及集體行動的缺陷問題，并強調國際社會在教育治理中的角色。但二者強調不同的政策工具，主張不同的治理機制，并具有不同的政治、經濟和法律影響。最重要的是，它們對國家、多邊組織和國際法的作用提出了截然不同的觀點。公共產品會導致市場失靈，因此政府在保證此類產品供給中具有不可替代的作用。當這一概念拓展到全球層面，那意味著構建一個強大的“全球政府”，全球公共產品的治理是“以決策過程的高度集中化為前提……并對所有行為者的合規(guī)性進行監(jiān)督”[17]，要求將不同的國際制度整合成一個單一的方案。而當教育成為全球共同利益，則要求發(fā)展全球政治機構和治理方法，使各國及其公民在影響其福祉的決策中擁有更大的發(fā)言權。這意味著參與全球一級教育政策制定和實踐的政治機構之間的新的合作形式，這種合作應促進“所有人民參與一個多樣化和差異化但又團結協作的世界社會”[18]。就現實來看，各種全球教育倡議都是通過全球、地區(qū)、國家和地方各級行動者組成的復雜的談判和影響過程產生的。[19]

（三）國際組織的產生及對教育事務的介入

如果說公共治理難題的出現與全球共同利益觀的形成為全球教育治理提供了現實需求與動力，那么國際組織的產生及對教育事務的介入便為全球教育治理成為現實創(chuàng)造了重要的制度性條件。乃至有學者認為，全球教育治理是全球化時代在政府間國際組織推動下得到全面發(fā)展的一種特殊現象。[20]

為了維系世界和平和促進戰(zhàn)后發(fā)展，第二次世界大戰(zhàn)后各國一致同意在基于協商、和平的基礎上成立國際組織。作為國際合作和沖突協商的重要平臺，最典型的便是聯合國。20世紀70年代以后，隨著科學技術的革命性發(fā)展與傳播，國家間相互依存關系的進一步加強不但極大地拓展了國際社會的規(guī)模，而且將整個人類的命運扭在了一起，多邊主義被推向國際舞臺的前沿。正是在這種時代背景下，現代國際組織獲得了突飛猛進的發(fā)展，其數目呈爆炸性增長。國際社會從原來以創(chuàng)建維護國際和平與安全為主的國際政治、軍事類組織的世界體系，轉向以創(chuàng)建出一種旨在建立規(guī)則互聯系統(tǒng)、擔當治理全球事務為主的各類國際性組織的世界體系。[21]

相較單一國家，原本就是為處理多邊事務、推動全球治理而生的國際組織，以某種形式直接或間接影響國家內部教育決策的可接受性要大得多。除了身份上的先天優(yōu)勢，國際組織參與全球教育治理的資源優(yōu)勢也是單一國家，尤其是廣大發(fā)展中國家無法媲美的。一方面，國際組織通過多渠道融資和捐助體系，獲得了雄厚的資金用以支持全球教育公共產品開發(fā)和開展國際教育援助。以世界銀行為例，僅2020財政年度就投入了約52億美元用于開展教育項目、技術援助等。[22]而且，國際組織還掌握了豐富的專業(yè)資源，匯集了全球范圍內的專業(yè)精英為其提供專業(yè)服務。另外，國際組織借助自己的平臺優(yōu)勢，建立了大量國際教育信息數據庫，在改善國家間信息不對稱的同時，又在其自身與國家之間構造了新的信息鴻溝，使得研究者和決策者對其產生信息依賴。[23]另一方面，國際組織在國際社會有著強大的協調能力和感召力?？梢哉f，從1990年的《世界全民教育宣言》（World Declaration on Education for All）呼吁普及小學教育，到2000年的《達喀爾行動綱領》（Dakar Framework for Action）設定全民教育六大“千年目標”，再到2015年的《教育2030 行動框架》（Education 2030 Framework for Action）將“確保全納、公平、有質量的教育，增進全民終身學習機會”納入全球教育面向2030年的總體發(fā)展目標，沒有以聯合國教科文組織為首的眾多國際組織的參與、協調和合作，不可能將這些教育行動發(fā)展為全球性集體行動，讓絕大多數國家的政府就普及教育和提升教育質量向國際社會做出承諾。

三、作為理念的全球教育治理

閱讀國內外關于全球教育治理的文獻后會發(fā)現，“全球教育治理”這一術語有時候也被用以指稱一種解釋和指導解決全球教育問題的理念。例如，有新近研究將其定義為，“一種方法論和理論框架，強調了目前發(fā)生在教育治理中的更廣泛的全球空間……這一理論被用來解釋教育治理如何蘊含民族國家以外的行為者……從分析上看，它有助于克服方法上的民族主義，尋找教育中的其他權力來源……有助于將研究重點放在不那么正式和非傳統(tǒng)的過程和結構上”[24]。就這一向度而言，全球教育治理目前還只是一個非常模糊的概念，因為它尚不具備作為一個成熟理論應有的一整套自洽的術語體系和邏輯框架。當前，部分學者嘗試以國際關系學中的全球治理理論為基礎衍生全球教育治理理論，但全球治理理論自身就沒有形成一個嚴謹、統(tǒng)一的理論體系。而且，教育所包含的倫理、文化、經濟、社會和公民等維度之間的相互交織，使得教育的全球治理比其他領域更加充滿爭議。[25]這就意味著，全球教育治理不是簡單地將教育治理理論向全球層面延伸，也不是簡單地將全球治理理論向教育領域分化，而有待學理層面的專門探討。筆者認為，全球教育治理理論建設至少需要關注以下四方面問題。

（一）超國家行為體與跨國家行為體在全球教育治理中的角色

人們往往將治理的話語推至全球層面以界定全球治理。在筆者看來，治理本身所強調的多主體特征其實已在某種意義上內在地蘊含了全球治理這一范疇，也就是說全球治理不應當被視作是治理的派生物，而是屬于整個龐雜的治理體系中的一個有機構成部分。如果非要在治理與全球治理之間做一個區(qū)分，那就是當全球治理作為一種多行為體的世界政治研究視角時，除了一般性地強調治理主體的多元化，尤為關注超國家行為體與跨國家行為體在治理中的角色。有學者認為，全球治理理論的核心就是探究這些新生權威決策能力的獲得。[26]需要注意的是，全球治理不完全等同于國際治理，后者關心的是主權國家間的協調與合作治理；而前者還特別強調同時存在于治理進程中的超國家和跨國家治理體系的重要意義，認為國際治理、超國家治理和跨國家治理共同構成了全球治理體系的復合結構。[27]

全球教育治理視野中的超國家體系主要由各種與教育相關的多邊組織及相應規(guī)制構成，行為體主要包括：聯合國機構，如聯合國教科文組織；涉足教育事務的經濟貿易合作組織，如世界貿易組織、經合組織；以及區(qū)域政府聯盟，如歐盟。這些機構通過推動發(fā)起教育倡議、制定教育標準與規(guī)范、開展教育援助等措施影響各國教育發(fā)展?？鐕倚袨轶w則既包括活躍在全球層次上的超大規(guī)模的國際非政府組織和全球社會運動，如全球教育伙伴關系組織（Global Partnership for Education），也包括活躍在一國范圍內但借助國際資源和壓力杠桿開展具有國際影響力的教育治理活動的組織、團體和運動，例如美國蘭德公司（RAND Corporation）的教育研究部，還包括影響個人和公共教育決策的跨國市場行為體，例如以生產世界大學排名著稱的國際高等教育資訊機構QS，等等。

全球治理理論認為，這些超國家行為體和跨國家行為體，與國家行為體在全球治理中沒有等級之別。[28]超國家行為體和跨國家行為體對于世界教育的影響，也因此成為全球教育治理研究的核心領域。

（二）國家行為體在全球教育治理中的主體地位

全球治理理論認為，世界政治是由密切相連、不可分割的地方的、國家的、地區(qū)的和全球的政治進程組成的一個多層次體系。[29]全球教育治理關心超國家行為體和跨國家行為體對于主權國家教育事務的影響，但并不否認國家行為體在治理中的主體地位。

首先，“無政府①此處“無政府”意指不存在全球性政府。的治理”是全球治理理論的前提，全球教育治理并不是鼓吹建立一個凌駕于主權國家之上的全球教育當局來統(tǒng)管全球教育事務。即便是歐盟這種對于成員國教育體制和政策產生了明顯實質性影響的政府聯盟，其治理權力從本質上來講也是成員國部分教育主權的讓渡，而這種讓渡是主權國家的自由選擇。其次，國際力量對于主權國家教育事務的介入程度和實際影響，最終取決于國家行為體的選擇與解釋，繞不開國家否決權行使者和否決點（national veto players and points）②按照克斯廷·馬頓斯（Kerstin Martens）等人的表述，否決權行使者是指政治制度中那些有權阻撓或妨礙立法舉措的行為者，特別是直接參與政治進程的政治行為者；否決點則是指那些阻礙社會行動者影響政治決策的體制框架，是使這些行為者能夠在政治環(huán)境中參與的結構。參考文獻：MARTENS K, NAGEL A, WINDZIO M, WEYMANN A. Transformation of Education Policy[M]. Palgrave Macmillan,UK,2010:12-13.以及國家意識形態(tài)背景的調解。例如，盡管我們意識到經合組織的國際教育指標對世界教育的發(fā)展方向有著重要的導向作用，但同時也會發(fā)現，不同國家對于同一份數據或分析可能采取截然不同的態(tài)度，甚至作出完全相左的解讀。[30]

基于全球治理框架探討教育治理不僅認識到國家行為體的不可逾越性，而且認為在全球教育治理的事務與活動中，主權國家始終扮演著不可或缺的角色。[31]即便是全球教育倡議，在游說超國家行為體和跨國家行為體參與全球教育治理合理性和必要性的同時，也強調國家行為體的不可推卸責任?！斗此冀逃芬仓赋觯骸霸诋斍敖洕蚧褪袌鲎杂苫谋尘跋?，國家必須繼續(xù)保持確保獲得和管理共同利益的職能，尤其是教育……國家承擔著兩項義務：一是改革公共教育并使其專業(yè)化，包括利用明確的程序使教育部門接受整個社會的問責，從而打擊部門內的腐?。欢菍λ綘I部門參與教育予以監(jiān)管和規(guī)范……”。[32]聯合國教科文組織184個成員國通過的《教育2030行動框架》也強調，教育2030目標能否實現的關鍵在于各個國家，政府是所有人享有基本教育權利的第一責任人。[33]

（三）全球教育治理中的“軟權力”與“軟治理”

美國學者約瑟夫·奈（Joseph S.Nye, Jr.）把權力分為“硬權力”和“軟權力”（soft power，又譯作“軟實力”）兩個方面，認為前者通常同諸如軍事和經濟力量那樣的具體資源相關的“硬性命令式權力”(hard command power)，后者則指的是與諸如文化、意識形態(tài)和制度等抽象資源相關的、決定他人偏好的“軟性同化式權力”(soft co-optive power)。[34]盡管奈提出軟權力理論的初衷是為了重振美國的世界霸主地位，但這一觀點后來被全球治理研究者所廣泛引證。邁克爾·巴尼特（Michael Barnett）和雷蒙德·杜瓦爾（Raymond Duvall）在《全球治理中的權力》（Power in Global Governance）一文中提出，在全球治理中，除了現實主義所強調的強制性權力（compulsory power），還存在制度性權力（ Institutional power），結構性權力（structural power）和生產性權力（productive power）。[35]應該來講，巴尼特和杜瓦爾所說的強制性權力即奈所說的“硬權力”，后三者則可以看作是對奈的軟權力概念的進一步發(fā)展與分化。

在全球教育治理中，制度性權力的概念重點是關注治理主體如何通過界定自己與治理客體之間各種制度的規(guī)則和程序，引導和約束后者的行動（或不行動）和生存條件。例如，研究世界貿易組織如何通過“服務貿易總協議”（General Agreement on Trade in Service,GATS），擴大成員國的教育開放。結構性權力則關注的是治理主體與治理客體之間不對等的社會結構所構成的二者之間不對等的特權和能力。例如，國際教育援助方不僅在金融資本關系上相對受援國家具有絕對主導權，而且在知識和技術意義上的發(fā)展能力方面同樣占據中心地位。全球教育治理研究中探討生產性權力的典型例子是分析特定的教育話語如何占據主導地位，此外也會關注某些“全球性教育問題”是如何以它們的方式被建構起來的，哪些知識被授權或合法化。

因此，在全球教育治理視域下，我們除了研究治理主體如何憑借“硬權力”實施正式的、縱向的“硬治理”，還需要關注憑借“軟權力”實施的涉及調節(jié)社會過程的非正式的、橫向的“軟治理”。與硬治理模式相比，“軟治理”的概念描述了一種依靠自愿形式的公共行動和自律性政治指導的政策執(zhí)行方式。[36]相比國家政府在各自教育治理中的強硬角色，非國家行為體在全球教育治理中的角色要“軟弱”得多。實際上，全球治理更多時候并非各國決策者被強加這種超國家影響，而是他們自己認為接受所謂的全球標準和政策模式對自己有益。所以有學者指出，全球治理的本質主要是認識論的（epistemic）[37]，主要通過知識生產和咨詢活動影響人們的認知來發(fā)揮作用。

（四）通過“全球教育共治”達成“全球教育善治”

當我們將全球教育治理視作一種應然時，核心關切是它如何在達成全球教育“善治”（good governance)方面發(fā)揮優(yōu)勢作用。有學者指出，教育之善治即教育領域公共利益的最大化，教育治理的優(yōu)勢在于以“共治”路徑達成“善治”目標。[38]如今我們能看到多種、多層行為體同時在教育決策中產生影響，但這并不意味著作為理想的全球教育治理已然成為現實，因為這些力量之間究竟是同心合力還是彼此弱化甚至抵消，從根本上決定著能否達成善治。從這一角度來看，全球教育治理的本質特征并不是多主體，也不是超國家行為體和跨國家行為體對于教育事務的介入，而是從亞國家到超國家，從公共部門到私營部門，多層教育治理體系之間的良性互動與共生。

實現真正意義上的全球教育共治，首先要樹立人類命運共同體思想，建立起從零和博弈走向正和博弈的共贏利益觀。教育是全球共同利益，全球教育治理的目標就意味著是要保障以及最大化全球共同利益。全球教育治理并非無視不同行為體，尤其是不同主權國家在教育領域的利益沖突，而是呼吁超越狹隘的單一國家優(yōu)先思想，以國際合作的視野來尋求各國利益合作的契合點和最大公約數，要打造的是“利本國”和“利他國”相統(tǒng)一的“利益共同體”[39]。

其次，全球教育共治的核心是“集思廣益”和“平等參與”，建立起共商、共建、共享合作觀。全球治理理論假定共存不同形式的治理形式，且這些不同的治理機制之間幾乎不存在明顯的等級分割。[40]全球教育治理要改變大國主導、強國主導的話語分配格局，尊重并充分聽取發(fā)展中國家的訴求，保障各國都能就自身教育發(fā)展經驗和發(fā)展需要對多邊教育議程產生影響，協力為全球教育公共產品的有效生產與合理分配做出貢獻，共享經濟全球化與教育國際化紅利。

最后，全球教育共治要超越基于達爾文進化論的教育現代化思想，尊重各國教育主權和社會制度、意識形態(tài)差異，建立和而不同的發(fā)展觀。有些國際組織將所謂的教育發(fā)達國家和教育欠發(fā)達國家置于一個進化的連續(xù)統(tǒng)一體中，認為后者向前者學習“最佳實踐”可以實現教育的最佳發(fā)展。[41]但是，這種單向輸入不僅不利于人類文明的多樣化，而且有著強化“中心—邊緣”格局的風險，與尋求共治的全球教育治理思想實際上是背道而馳的。我們由此可以認為，全球教育治理是為了實現主權國家更好地教育自治，而非建立一個抽象的全球大一統(tǒng)教育模式?！斗此冀逃吩谡撌鼋逃鳛槿蚬餐娴膬群瓡r，也借用塞文琳·德納林（Severine Deneulin）的觀點表達了類似的看法：“鑒于對什么是共同利益的文化解釋各不相同，公共政策必須在尊重基本權利的同時，承認和培養(yǎng)這種背景、世界觀和知識體系的多樣性，這樣才能不損害人類的福祉?！盵42]

四、全球教育治理的限度

從全民教育宣言、千年發(fā)展目標到可持續(xù)發(fā)展目標，國際社會制定了一個又一個雄心勃勃的全球集體行動計劃，但實際進展卻始終不盡如人意。2020年6月發(fā)布的《全球教育監(jiān)測2020》（Global Education Monitoring 2020）指出，當前全球范圍內每5名兒童、青少年和青年中就有1人被完全排斥在教育之外，與此同時還有數百萬學生因恥辱感（stigma）、刻板印象和歧視在教室里遭到疏遠，而當前的新冠肺炎疫情更是讓世界陷入了教育史上最空前的混亂之中。[43]面對新冠肺炎疫情所帶來的這場世界性教育危機，本應是全球教育治理大發(fā)展之時，但擺在人類現實面前的卻是單邊主義、孤立主義的抬頭和不信任情緒的蔓延。

筆者認為，國家中心治理對全球教育治理的限制，是其失靈的根本原因，也因此決定了其限度。盡管在全球化影響下，國家中心治理的主導地位受到來自超國家中心治理的挑戰(zhàn)，但總體而言，國家中心治理依然保持著相對的優(yōu)勢地位。[44]這意味著，當國家內外力量出現不一致時，來自國家外部的力量在決定教育議程中的優(yōu)先性絕大多數時候要讓位于來自國家內部的力量。典型例子就是全球教育公共產品的外部性無法避免伴隨“搭便車”效應，使得各國的納稅人都傾向于拒絕自己的國家為之買單，比如反對本國政府為留學生提供國民待遇（更不用說超國民待遇），反對參與國際教育援助，反對分攤國際組織會費等。而對于大多數國家領導人來說，國內合法性優(yōu)先于國際合法性，因為真正影響其執(zhí)政地位的是其國內政治支持者。[45]

即便某些時候看似外部壓力戰(zhàn)勝了國內阻力，實質可能只是“外因”通過“內因”起作用。例如，墨西哥政府于2013 年不顧國內反對，遵照經合組織的建議頒布了《教師職業(yè)一般服務法》，以至被國內學者諷刺為不是教育政策的制定者，而是經合組織的執(zhí)行者。但事實上，墨西哥政府很大程度上是為了借外力在國內施加改革壓力，并促進改革中伴隨的政治權力重新洗牌的“合法化”。[46]有學者甚至直言：“全球化并不是一個外力結果，而是一個本國內由長期政策分歧所產生、旨在施加改革壓力和建立政策盟友的修辭而已?！盵47]

除了國家中心治理與超國家中心治理之間的力量不對等，國家中心治理的優(yōu)先性還伴隨著國家間的對立與矛盾。一方面，全球化進程的深入，雖然使國家間的相互依賴性不斷增強，但這并不會從根本上消除國家之間的競爭與防范心理，反而會使主權國家更加敏感自己的自治權，尤其是在教育領域。為此，主權國家出于維護教育主權，尤其是防止外來意識形態(tài)入侵的考慮，始終會對國外力量介入其教育事務加以不同程度的抵制。另一方面，全球教育共治要求以和平的方式讓傳統(tǒng)發(fā)達國家向新興發(fā)展中國家讓渡部分既得話語權，這無法避免兩股勢力的相互拉扯，增大多邊教育議程的創(chuàng)建難度，使全球教育治理陷入兩難困境。