趙翼虎，黃亞玲，吳昊

作為一種目標與工具，國家政策是推動改革的主要動力之一?？v觀我國體育協(xié)會實體化改革進程，協(xié)會每一階段的現(xiàn)實狀態(tài)都是體育行政部門對國家政社脫鉤政策執(zhí)行的策略回應(yīng)。2015年，中辦國辦聯(lián)合頒布《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，制定“五分離、五規(guī)范”的脫鉤目標，強制推進各級行政機關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會商會有序脫鉤，全國性體育協(xié)會實體化改革也因此再次啟動。由于此次脫鉤采取“強制推進”的改革模式，如何深入理解國家新一輪政社脫鉤政策特征的內(nèi)涵，制定本部門精準合理的改革措施與政策，在減少行政干預(yù)的基礎(chǔ)上增強政策的執(zhí)行力度，以保證全國性體育協(xié)會脫鉤任務(wù)順利推進，成為目前國家體育行政部門面臨的重要改革任務(wù)之一。

諸多學(xué)者對體育政策執(zhí)行問題進行了相關(guān)研究，涉及到學(xué)校體育、公共體育、體育產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)體育等領(lǐng)域，多數(shù)文獻從體育政策執(zhí)行困境的角度出發(fā)探討困境破解的邏輯、策略與路徑，少數(shù)文獻通過構(gòu)建動力模型與評價體系來研究如何提升政策的執(zhí)行力。借助理論模型研究體育改革政策執(zhí)行問題的文獻較少，基于不同政策執(zhí)行模型，楊成偉等[1]提出青少年體質(zhì)健康政策的有效執(zhí)行路徑；唐大鵬[2]、潘凌云[3]分析了我國學(xué)校體育政策執(zhí)行過程中的制約因素與路徑選擇；姜南[4]、邱林[5]等對校園足球政策執(zhí)行的主要影響因素、變量與路徑優(yōu)化進行了探討。從研究領(lǐng)域而言，尚未有文獻對全國性體育協(xié)會脫鉤政策執(zhí)行進行相應(yīng)的研究；從研究視角而言，現(xiàn)有文獻多是從靜態(tài)視角對體育政策的執(zhí)行問題進行審視，缺少從歷時性角度對政策特征與執(zhí)行因果關(guān)系進行梳理。因此，本文將研究重點定位于脫鉤政策特征與執(zhí)行的因果關(guān)系，采取文獻資料法，借助北大法寶法律數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)梳理有關(guān)行業(yè)協(xié)會商會脫鉤主要政策35項，通過檢索中國知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫，參考與政社脫鉤政策有關(guān)的文獻26篇。在此基礎(chǔ)上，借助馬特蘭德“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型，采用邏輯分析法，從歷時性角度分析我國政社脫鉤政策在不同時期的特征，據(jù)此探視全國性體育協(xié)會脫鉤改革的執(zhí)行過程與策略，繼而尋求國家體育行政部門在后續(xù)脫鉤政策制定中應(yīng)納入的相關(guān)政策優(yōu)化機制，以推動全國性體育協(xié)會的脫鉤政策執(zhí)行走向“行政性執(zhí)行”。

1 模糊沖突模型：一種新的政策執(zhí)行理論視角

政策執(zhí)行研究興起于20世紀60年代，至今已經(jīng)歷三次研究熱潮。第一次研究熱潮關(guān)注政策沖突與執(zhí)行失敗問題，揭示“政策執(zhí)行失敗”現(xiàn)象的廣泛存在。第二次研究熱潮聚焦于兩種政策執(zhí)行路徑——“自上而下路徑”與“自下而上路徑”：前者認為執(zhí)行就是關(guān)注政策執(zhí)行官員和目標群體的行為在多大程度上與體現(xiàn)在一個權(quán)威決定中的政策目標相一致；后者認為政策不是高層領(lǐng)導(dǎo)的決議，而是最底層官員的行動，這些行動有時與頒布的政策相符，有時背道而馳。第三次研究熱潮超越“執(zhí)行失敗”現(xiàn)象與單一執(zhí)行路徑的研究局限，探討復(fù)雜情境下多對象、多層次的政策執(zhí)行問題，嘗試發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的多重影響因素。在第三次研究熱潮中，馬特蘭德從政策的本質(zhì)特征入手，構(gòu)建“模糊沖突模型”，用于分析政策特征與執(zhí)行之間的關(guān)系。該模型從政策決策者與執(zhí)行者的研究視野中脫離出來，關(guān)注政策所具有的“模糊性”與“沖突性”特征——政策目標和手段表達是否清楚，政策參與者對政策目標和手段是否認同，并根據(jù)政策特征的差異劃定出4種不同的政策執(zhí)行類型，對影響不同類型政策有效執(zhí)行的支配性要素進行識別（見圖1）。

圖1 修正的模糊沖突模型Figure1 Modified Ambiguity-Conflict Model

（1）象征性執(zhí)行：政策呈現(xiàn)高模糊、高沖突特征。由于沖突性高，政策執(zhí)行層存在背離決策層利益的可能性，同時政策的高模糊性致使決策層對執(zhí)行層的監(jiān)管難度加大，執(zhí)行層擁有較大的行動空間。政策執(zhí)行過程表現(xiàn)出“象征性”——只作表面文章，采取推遲和觀望態(tài)度，走完政策執(zhí)行流程本身就意味著政策執(zhí)行行動的成功，而不在意政策執(zhí)行的實際結(jié)果。象征性執(zhí)行的支配性要素是執(zhí)行層的聯(lián)盟力量及其資源稟賦，具有優(yōu)勢地位的政策參與者聯(lián)盟決定了政策執(zhí)行的結(jié)果。（2）試驗性執(zhí)行：政策呈現(xiàn)高模糊、低沖突特征。所謂的“試驗性”是基于政策目標清晰但實現(xiàn)政策的技術(shù)手段不確定時，尋找實現(xiàn)政策技術(shù)手段時的探索性特質(zhì)。由于政策沖突性低，執(zhí)行層的執(zhí)行動機高，阻礙政策執(zhí)行的主要因素在于政策目標和實現(xiàn)目標手段所具有的模糊性。試驗性執(zhí)行的支配性要素是“情境”，由政策對象參與的積極性、所擁有資源的多寡來決定，不同情境決定了不同的政策執(zhí)行結(jié)果。（3）強制性執(zhí)行：政策呈現(xiàn)低模糊、高沖突特征。盡管政策的目標與方案模糊性低，但由于政策決策層與執(zhí)行層之間的目標與方案難以相容，致使政策執(zhí)行的沖突性較高。為了達至目標一致，強制性執(zhí)行的支配性要素是“權(quán)力”，政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵在于是否有足夠的權(quán)力強制其他參與者服從，促使眾多目標協(xié)調(diào)一致。（4）行政性執(zhí)行：政策呈現(xiàn)低模糊、低沖突特征。低模糊性表明政策目標清晰，解決政策問題的手段和技術(shù)已知；低沖突性表明政策決策層與執(zhí)行層之間的目標相容，指令和資源只需從科層體制的頂層權(quán)威出發(fā)傳遞至執(zhí)行層即可得到有效執(zhí)行。此時，推動政策執(zhí)行的支配性要素是“資源”，當(dāng)組織高層提供充足的資源并有效傳遞到執(zhí)行層時，政策的執(zhí)行即可成功[6]。

模糊沖突模型將政策特征與政策執(zhí)行相關(guān)聯(lián)，不但為全國性體育協(xié)會脫鉤政策執(zhí)行的歷史進程演變提供了一個理性的分析視角，也為我國體育行政部門后續(xù)脫鉤政策的制定研究設(shè)置了科學(xué)的邏輯起點。

2 全國性體育協(xié)會實體化改革歷程中的政策特征與執(zhí)行

從改革的實效看，全國性體育協(xié)會實體化進程分為兩個時期三個階段。實體化探索期包括協(xié)會改革試點、強中心弱協(xié)會兩個歷史階段，實體化落實期以目前的實質(zhì)脫鉤階段為開端。在各個階段，全國性體育協(xié)會實體化改革在政策特征下呈現(xiàn)不同的執(zhí)行模式。

2.1 全國性體育協(xié)會實體化改革試點階段的政策特征與執(zhí)行

全國性體育協(xié)會實體化改革試點肇始于1988年國家體委試辦協(xié)會實體，止于2000年“中心+協(xié)會”模式的全面確立，試點改革的行動過程與結(jié)果是體育行政部門對國家“三脫鉤”政策特征的執(zhí)行回應(yīng)。

2.1.1 全國性體育協(xié)會實體化改革試點階段的政策特征20世紀90年代左右，我國開始頒布行業(yè)協(xié)會商會脫鉤政策，陸續(xù)明確了編制、人事、財務(wù)三方面的脫鉤目標，嘗試推動政社脫鉤（見表1）。此時的“三脫鉤”政策呈現(xiàn)出“高模糊性明顯，高沖突性隱存”的特征。

表1 全國性體育協(xié)會實體化改革試點階段主要的政社脫鉤文件Table 1 The Main Decoupling Documents in the Pilot Stage of the Materialized Reform of National Sports Associations

高模糊性明顯主要指向脫鉤政策執(zhí)行手段模糊。雖然國務(wù)院、民政部、中組部等政府部門在出臺的政策中明確了機構(gòu)、人事、財務(wù)脫鉤的目標，但在政策執(zhí)行上，均未指明脫鉤的具體手段與保障措施，存在較大的模糊性。如1991年中組部提出的“一定限期內(nèi)轉(zhuǎn)為社團編制”“限期實現(xiàn)經(jīng)費自理”都未確定具體時間，對脫鉤后的人事管理含糊表示“具體管理辦法，依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[7]。在政策沖突性方面，由于對行業(yè)協(xié)會商會角色與職能認知迥異，缺乏對脫鉤目標的一致性認同，導(dǎo)致各政府部門間的政策沖突，這種沖突在高模糊性的遮蔽下，呈現(xiàn)為隱匿的低沖突特征。首先，“三脫鉤”的政策目標與雙重管理體制相沖突，此時有關(guān)政策要求機構(gòu)、人事、財務(wù)與業(yè)務(wù)主管部門相脫鉤，但1998年發(fā)布的《社團登記管理條例》卻又重申了雙重管理體制，行業(yè)協(xié)會商會在申請設(shè)立、人事與財務(wù)運作、監(jiān)管上均受到業(yè)務(wù)主管部門的嚴格審核；其次，“三脫鉤”的政策目標與業(yè)務(wù)主管部門自身利益目標相沖突，業(yè)務(wù)主管部門需要行業(yè)協(xié)會商會承接部分行業(yè)管理職能并充當(dāng)行政人員安置的“蓄水池”，脫鉤意味著這部分利益的喪失；最后，“三脫鉤”的政策目標與行業(yè)協(xié)會商會自身利益目標相沖突，行業(yè)協(xié)會商會由于長期掛靠在業(yè)務(wù)主管部門，失去了自立能力，需要依靠政府部門賦予的行政資源和權(quán)力才能存活，脫鉤后其生存將成為問題。

2.1.2 全國性體育協(xié)會實體化改革試點階段的政策執(zhí)行 在“高模糊性明顯，高沖突性隱存”的脫鉤政策特征下，由于高沖突性隱匿為低沖突，國家體育政府部門對脫鉤政策采取“試驗性執(zhí)行”的策略，在試驗過程中檢驗政策與實際情境的適應(yīng)度，并根據(jù)試驗結(jié)果確定進一步改革的方向，體現(xiàn)了這一階段體育行政部門對脫鉤政策高模糊性的理性回應(yīng)。

我國體育行政部門早在1988年就根據(jù)中央、國務(wù)院機構(gòu)改革精神醞釀制定了“三定”方案，逐步確立了全國性體育協(xié)會實體化改革試點的任務(wù)，選取6個體育單項協(xié)會進行實體化試點，證明了建立以單項運動協(xié)會為主管理運動項目的協(xié)會制新體制是必要的[8]。隨后在1992年底，先后選取足球、網(wǎng)球、鐵人三項和體育舞蹈等12個單項體育協(xié)會繼續(xù)推行實體化試點改革。隨著1993年《關(guān)于深化體育改革的意見》的出臺，明確了運動項目管理方式由體育部門行政管理向事業(yè)性協(xié)會實體管理和純社團性協(xié)會實體管理轉(zhuǎn)變的目標，國家體委在1994年開始嘗試建立運動項目管理中心，同時保留鐵人三項和體育舞蹈兩個純社團性協(xié)會的改革試點。2000年左右，隨著中國體育舞蹈、中國鐵人三項運動協(xié)會實體化后[9]，全國性體育協(xié)會實體化改革的路徑偏向事業(yè)性的協(xié)會實體管理模式，“中心+協(xié)會”模式得以全面確立。由此可見，“中心+協(xié)會”的實體化改革模式的確立是國家體育行政部門對政社脫鉤政策實施“試驗性執(zhí)行”的結(jié)果，與當(dāng)時的社會“情景”相適應(yīng)。

2.2 全國性體育協(xié)會實體化改革“強中心弱協(xié)會”階段的政策特征與執(zhí)行

全國性體育協(xié)會實體化改革強中心弱協(xié)會階段始于北京奧運會申辦成功的2001年，止于《中國足球改革發(fā)展總體方案》和《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》頒布的2015年，協(xié)會“同構(gòu)”于運動項目管理中心內(nèi)部，職能極度弱化。全國性體育協(xié)會這一現(xiàn)實狀態(tài)是體育行政部門對國家“四脫鉤”政策特征的執(zhí)行回應(yīng)。

2.2.1 全國性體育協(xié)會實體化改革“強中心弱協(xié)會”階段的政策特征 在全國性體育協(xié)會實體化改革強中心弱協(xié)會階段，我國政社脫鉤政策在《關(guān)于行業(yè)協(xié)會商會改革與發(fā)展的若干意見》文件的引領(lǐng)下，明確了機構(gòu)、人事、財務(wù)、職能的脫鉤內(nèi)容，步入“四脫鉤”階段（見表2）。此階段的脫鉤政策表現(xiàn)出“模糊性降低，高沖突性凸顯”的特征。

此階段脫鉤政策的模糊性降低主要體現(xiàn)在政策目標方面，由于“職能”目標的加入，政策目標的模糊性降低；就執(zhí)行手段而言，脫鉤政策在文件中采用“原則性”的提法，直至2014年左右，才有專門的人事、財務(wù)脫鉤政策出臺，手段模糊性雖然相對降低，但仍不清晰，尤其是職能脫鉤；在沖突性方面，政策執(zhí)行部門對政會職能關(guān)系的認識仍未突破“雙向依賴”邏輯，因而脫鉤不是順從自發(fā)的，存在部門抵制與沖突[7]?！半p向依賴”現(xiàn)象的成因歸根結(jié)底在于政社之間利益的互通與共生，而職能則與權(quán)力、利益相統(tǒng)一，職能脫鉤實質(zhì)上是責(zé)權(quán)利全方位的劃分與脫離。正是由于職能分離目標的明確，使得隱匿的職能沖突性在脫鉤政策中凸顯出來。雖然此階段的脫鉤政策目標因職能分離的明確而使其模糊性降低，但由于政社職能之間的邊界難以即時厘清，造成脫鉤政策執(zhí)行手段的模糊性加大，表明以價值、權(quán)力、利益為根源的職能邊界沖突是職能脫鉤執(zhí)行手段模糊性的根源，政策模糊性此時是沖突性的外在表象。因此，從職能角度而言，這一階段的政策實質(zhì)上仍具有“高模糊、高沖突”特征。

2.2.2 全國性體育協(xié)會實體化改革“強中心弱協(xié)會”階段的政策執(zhí)行2001年，北京奧運會的成功申辦明確了中國體育在奧運備戰(zhàn)時期發(fā)展的價值取向，奧運爭光使命的加強致使各運動項目管理中心的工作重點由對協(xié)會的“孵化培育”突然轉(zhuǎn)向確保北京奧運會的競賽成績，運動項目管理中心設(shè)立的原始初衷在推進協(xié)會實體化改革與確保北京奧運會爭光的價值沖突中產(chǎn)生偏離與異化，這種價值沖突不但掩蓋了協(xié)會與中心之間的職能與利益沖突，而且加速鞏固了中心的實體地位，協(xié)會成為名義機構(gòu)同構(gòu)于項目中心。

2008年奧運會后，雖然這種價值沖突隨著我國社會體制改革的推進逐步減弱，但前期奧運備戰(zhàn)過程使運動項目管理中心成長為固化的利益集團，此時推行全國性體育協(xié)會脫鉤勢必會觸及一部分固守利益，加上項目管理“中心”模式運行的慣性使然，國家體育總局暫時擱置這一時期體育發(fā)展目標之間的價值沖突與脫鉤主體間的利益沖突，繼續(xù)維持全國性體育協(xié)會在運動項目管理中心的“同構(gòu)”狀態(tài)，等待政策的進一步明確。全國性體育協(xié)會的脫鉤改革在這一階段陷入內(nèi)卷化，協(xié)會職能極度弱化。

2.3 全國性體育協(xié)會實體化改革實質(zhì)脫鉤階段的政策特征與執(zhí)行

2015年，隨著《中國足球改革發(fā)展總體方案》和《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的頒布，全國性體育協(xié)會實體化改革進入實質(zhì)脫鉤階段。全國性體育協(xié)會分批次與國家運動項目管理中心分離，是體育行政部門對“五分離，五規(guī)范”脫鉤政策特征的執(zhí)行回應(yīng)。

2.3.1 全國性體育協(xié)會實體化改革實質(zhì)脫鉤階段的政策特征2015年7月，政社脫鉤的綱領(lǐng)性文件《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》（簡稱《方案》）頒布，政府各相關(guān)部門隨后制定黨建、機構(gòu)編制、外事、行業(yè)公共信息平臺、負責(zé)人任職、國有資產(chǎn)、經(jīng)費支持、承接政府購買服務(wù)、辦公用房、綜合監(jiān)管等10個方面的配套文件，脫鉤政策“1+10+N”體系初步建立[10]（見表3）。此階段的脫鉤政策呈現(xiàn)“模糊性銳減、沖突性緩和”的特征。

表3 全國性體育協(xié)會實體化改革實質(zhì)脫鉤階段主要的政社脫鉤文件Table3 The Main Decoupling Documents in the Substantive Decoupling Stage of the Materialized Reform of National Sports Associations

脫鉤政策目標體系明確了“機構(gòu)分離，規(guī)范綜合監(jiān)管關(guān)系；職能分離，規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系；資產(chǎn)財務(wù)分離，規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系；人員管理分離，規(guī)范用人關(guān)系；黨建、外事等事項分離，規(guī)范管理關(guān)系”的分離與規(guī)范目標，脫鉤政策的目標模糊性進一步澄清。脫鉤政策執(zhí)行手段方面，《方案》及配套文件進行了細致說明，策劃了工作機制、責(zé)任分工、脫鉤進程與時限等內(nèi)容，政策執(zhí)行手段模糊性銳減。脫鉤政策沖突性方面，參與脫鉤的各政府部門間關(guān)于政社合作關(guān)系的認知逐步統(tǒng)一，脫鉤目標取向趨于一致，各部門政策相互配合、銜接，目標沖突得以進一步消除。但由于此次脫鉤采取“強制推進”的改革方式，職能邊界究竟如何合理厘清仍懸而未決，從而致使政策的操作機制仍顯匱乏，利益和手段沖突依然存在。利益沖突的存在會使參與者相互依存，會使目標互不相容，會在互動中產(chǎn)生一種感覺到的零和博弈因素[11]。

2.3.2 全國性體育協(xié)會實體化改革實質(zhì)脫鉤階段的政策執(zhí)行 隨著“五分離、五規(guī)范”脫鉤政策體系的確立與完善，國家體育行政部門采取“強制性執(zhí)行”的策略，對全國性體育協(xié)會分批分類進行脫鉤改革。首先，選取部分群眾性體育協(xié)會和非奧項目協(xié)會進行改革試點。2015年11月，中國企業(yè)體育協(xié)會等14個群眾性體育協(xié)會參加了民政部第一批脫鉤改革；2016年6月，中國信鴿、中國健美協(xié)會等5個全國性單項體育協(xié)會完成第二批脫鉤；2017年，中國體育舞蹈聯(lián)合會等9個全國性體育協(xié)會完成第三批脫鉤。其次，對于市場化程度高的體育項目，選擇中國足球協(xié)會作為脫鉤對象，于2016年完成脫鉤。最后，為保證東京奧運會等國際大賽成績，選擇與奧運項目相關(guān)的協(xié)會進行內(nèi)部實體化改革。在此基礎(chǔ)上，國家體育總局計劃在2020年8月完成對所有非奧體育項目協(xié)會的脫鉤，2020年底完成全國性體育協(xié)會的全面脫鉤。全國性體育協(xié)會此次脫鉤總體上遵循分批分類有序改革的原則?？梢姡S著國家脫鉤政策模糊性和沖突性的明顯降低，體育行政部門在中央政府“高位推動”下采取了“強制性執(zhí)行”策略，依靠“權(quán)力”推進脫鉤政策的執(zhí)行，實施“強制推進”的全國性體育協(xié)會實體化改革模式。

綜上，從全國性體育協(xié)會實體化改革歷程來看，影響體育行政部門脫鉤政策執(zhí)行策略選擇的因素不僅來自政策目標和手段的模糊性，更多來自脫鉤執(zhí)行主體間的目標認知沖突、利益沖突和執(zhí)行手段沖突。在改革探索期的改革試點階段與“強中心弱協(xié)會”階段，全國性體育協(xié)會實體化改革未取得實質(zhì)性進展，其深層原因在于“趕超型”體育發(fā)展目標[12]與政社脫鉤政策目標的沖突以及政社分離所導(dǎo)致的利益沖突。隨著國家體育治理體系現(xiàn)代化的推進，全國性體育協(xié)會實體化改革進入實質(zhì)性脫鉤落實期，體育發(fā)展邏輯向著“共建共治共享”[13]目標的明確轉(zhuǎn)向降低了其與脫鉤政策目標的沖突性，但外顯為職能的利益與權(quán)力沖突的存在依然是后續(xù)脫鉤政策執(zhí)行的關(guān)鍵掣肘。

3 全國性體育協(xié)會實體化改革后續(xù)脫鉤政策的執(zhí)行優(yōu)化

目前，我國政社脫鉤政策的“1+10+N”體系已初步建立，“N”是政策執(zhí)行各行政部門根據(jù)本部門具體的政社關(guān)系與實際情況制定的后續(xù)脫鉤政策。體育行政部門如何在當(dāng)前脫鉤政策體系下合理制定本部門后續(xù)政策以推進全國性體育協(xié)會的成功脫鉤，成為目前體育改革的工作重心。如果說“1+10”的政策體系用強制性執(zhí)行的方式打破了全國性體育協(xié)會實體化改革的內(nèi)卷化，表現(xiàn)為一種“先破”，那么在多元治理語境中，體育行政部門“N”政策體系的構(gòu)建將著重推動后續(xù)脫鉤政策向“行政性執(zhí)行”方式發(fā)展，不但能夠有力推動脫鉤工作，還能使脫鉤后的全國性體育協(xié)會順利“后立”起來。

根據(jù)“行政性執(zhí)行”的政策特征與支配性要素，全國性體育協(xié)會實體化改革的后續(xù)脫鉤政策制定需要與當(dāng)代“共建共治共享”的體育發(fā)展邏輯相契合，將博弈機制、扶植機制、監(jiān)管機制嵌入到政策文本中，以降低政社職能沖突、增強協(xié)會資源供給、提升協(xié)會治理能力，從而推動脫鉤改革走向“行政性執(zhí)行”。

3.1 博弈機制是全國性體育協(xié)會職能分離的最優(yōu)方式

目前，職能分離不合理所導(dǎo)致的職能沖突是影響全國性體育協(xié)會后續(xù)脫鉤政策“行政性執(zhí)行”的最大掣肘。在全國性體育協(xié)會通過脫鉤被賦予自治權(quán)的情況下，職能沖突更多指向為政社之間的利益沖突。由于這種政社之間的利益沖突并非具有不可調(diào)和的對抗性，且不存在意識形態(tài)的分歧，所以不屬于零和博弈范疇。但是，如果這種非零和博弈的關(guān)系處理不當(dāng)，全國性體育協(xié)會與政府、運動項目管理中心在“五分離”這場靜態(tài)博弈情境中就會依據(jù)個體理性原則來尋求自身權(quán)力與利益的最大化。全國性體育協(xié)會的職能分離需要采取合作博弈方式，通過利益表達與協(xié)商，達成合作的信任與共識，以使各方通過合理對抗、妥協(xié)讓步化解職能沖突，從而達至職能分離的帕累托均衡[14]。

由于信息不完備，全國性體育協(xié)會脫鉤（即首次博弈）產(chǎn)生的初始合約在事前不可能窮盡各方主體所有的權(quán)利、責(zé)任與利益等相關(guān)內(nèi)容，因此全國性體育協(xié)會與政府、運動項目管理中心之間的職能分離并不能以一次性合約締結(jié)為終結(jié)，而是一系列延續(xù)合約的集合。脫鉤后，全國性體育協(xié)會與政府、中心之間依然會延續(xù)并產(chǎn)生職能轉(zhuǎn)移、職能回收等職能重塑問題，這是政府與社會關(guān)系調(diào)適的結(jié)果使然，表現(xiàn)為一種重復(fù)討價還價的動態(tài)博弈過程[15]。作為體育多元治理主體之一，全國性體育協(xié)會應(yīng)根據(jù)自身資源與能力的變化在法治框架內(nèi)與各博弈主體進行討價還價博弈，以不斷調(diào)適各主體間責(zé)權(quán)利的平衡，達成職能的重塑，通過這種動態(tài)的博弈過程逐步收斂于各自合理的邊界之內(nèi)。

通過博弈機制，能夠合理厘清全國性體育協(xié)會與政府、中心之間的職能邊界，使各方的職能配置保持在一個共同認可的閾限內(nèi)，最大限度地保障全國性體育協(xié)會合作治理的“共享”權(quán)益。

3.2 扶植機制是全國性體育協(xié)會資源供給的基礎(chǔ)保障

全國性體育協(xié)會脫鉤后，面臨著新的組織再造過程。其與運動項目管理中心的分離意味著政府直接財政撥款的斷流，長期的“同構(gòu)”狀態(tài)也使其不會立即具備在市場與社會環(huán)境中汲取資源的能力，脫鉤后的協(xié)會生存遇到挑戰(zhàn)。疲于解決生存問題的全國性體育協(xié)會不但不會在短時期內(nèi)具備體育治理的共建能力，而且很有可能為謀取發(fā)展而被企業(yè)資金支持所綁架，成為企業(yè)營利的工具，從而阻礙國家和公共體育利益的實現(xiàn)[16]。

因此，在全國性體育協(xié)會后續(xù)脫鉤政策制定中需要嵌入“扶植機制”，鼓勵創(chuàng)新扶植渠道，在解決脫鉤后全國性體育協(xié)會生存的基礎(chǔ)上，激發(fā)協(xié)會利用政府扶植資源提高自身“造血功能”的動機，通過“資源”支配性要素的有效提供增強全國性體育協(xié)會對脫鉤政策的行政性執(zhí)行力，提升其體育治理的“共建”能力。扶植機制是全國性體育協(xié)會資源供給的基礎(chǔ)保障。

3.3 監(jiān)管機制是全國性體育協(xié)會治理能力的提升動力

政府推動全國性體育協(xié)會脫鉤的目的在于使其“回歸社會”，激發(fā)其社會組織活力，為國家、社會、行業(yè)提供各類公共體育服務(wù)，以滿足人民日益增長的多元體育需求。這就需要脫鉤后的全國性體育協(xié)會應(yīng)具備體育共同治理的能力，需要在脫鉤文件中嵌入監(jiān)管機制以督促協(xié)會的規(guī)范發(fā)展。

但監(jiān)管并非以往行政管制，監(jiān)管需要在尊重全國性體育協(xié)會自主性的基礎(chǔ)上，既要保證其社會組織活力的發(fā)揮，同時也要確保協(xié)會在國家治理體系的軌道上運行。將政府監(jiān)管與社會監(jiān)管相結(jié)合、內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合，通過多元監(jiān)管機制來規(guī)范全國性體育協(xié)會的內(nèi)外部治理體系，以提升全國性體育協(xié)會的“共治”能力。

總之，體育行政部門政社脫鉤政策的制定需要將博弈機制納入其中，逐步建立與全國性體育協(xié)會之間的利益表達渠道與合作博弈平臺，化解脫鉤進程中及脫鉤后各主體間的利益沖突，形成合理的職能邊界，以保證協(xié)會“共享”權(quán)益；需要將扶植機制納入其中，完善政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)制度，創(chuàng)新專項資金供給途徑，以間接的資源供給方式培育協(xié)會的自我創(chuàng)收與服務(wù)能力，以提升協(xié)會“共建”能力；需要將監(jiān)管機制納入其中，加強協(xié)會黨組織的監(jiān)管作用，使各級各類政府監(jiān)督部門依法對協(xié)會進行有效監(jiān)管，使全國性體育協(xié)會后續(xù)脫鉤政策更加契合當(dāng)代“共建共治共享”的體育發(fā)展邏輯。

4 結(jié)語

從我國脫鉤政策的歷史演變可見，每一次官方頒布的脫鉤文件都可以視為是協(xié)會與政府博弈所達成的“社會均衡”，這種社會均衡不斷變更形成了制度變遷的過程[17]。隨著全國性體育協(xié)會脫鉤政策的制定逐步下沉至國家體育行政部門，全國性體育協(xié)會后續(xù)脫鉤政策的制定應(yīng)嵌入博弈、扶植和監(jiān)管機制，進一步降低模糊性與沖突性，加強“資源”支配性要素的供給，使政策在契合當(dāng)代體育發(fā)展邏輯的同時，保證全國性體育協(xié)會的全面脫鉤以及脫鉤協(xié)會“后立”目標的順利實現(xiàn)。