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        城市管理中的違建治理研究

        2021-12-02 11:20:18楊陽(yáng)
        科學(xué)與生活 2021年25期
        關(guān)鍵詞:城市管理綜合執(zhí)法

        摘要:依法建設(shè)管理城市,依法美化城市形象,是提升城市舒適性、美觀性與安全性的法治底線。近些年,違建屢禁不止,違建既違反了城市管理的法律法規(guī),破壞了城市景觀、起到了不良的示范作用,不利于城市管理及執(zhí)法工作的開(kāi)展,也給居民安全帶來(lái)隱患,侵害了其他市民的合法權(quán)益。何為違建,如何治理違建,一直是有爭(zhēng)議的話題,如何界定違建,加強(qiáng)違建治理能力,是提升國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要課題。

        關(guān)鍵詞:城市管理 綜合執(zhí)法 違建

        一、關(guān)于違建的幾個(gè)基本問(wèn)題

        (一)違建的含義

        社會(huì)生活中會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)“違建”這個(gè)詞匯,準(zhǔn)確的說(shuō),違建并不是一個(gè)法律概念,它是百姓在生活中的表達(dá)。法律與違建有關(guān)的表述主要有違法建筑、違章建筑與私搭亂建。

        首先,關(guān)于違法建筑與違章建筑,結(jié)合我國(guó)立法發(fā)展看,國(guó)務(wù)院1984年頒布的《城市規(guī)劃條例》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃條例》)、1985年的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《風(fēng)景名勝區(qū)條例》)等采用的是“違章建筑”的表述 。其中,《規(guī)劃條例》沒(méi)有規(guī)定一書二證,根據(jù)其三十一條規(guī)定,任何組織和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè),須持經(jīng)國(guó)家規(guī)定程序批準(zhǔn)的建設(shè)計(jì)劃、設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他有關(guān)證明文件,向城市規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地的申請(qǐng),經(jīng)城市規(guī)劃主管部門審查批準(zhǔn)發(fā)給建設(shè)用地許可證后,方可使用土地。第五十條規(guī)定,對(duì)違反本條例規(guī)定侵占土地的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令其退出違章占用的土地。對(duì)違反本條例規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,責(zé)令停止違章建設(shè)行為,或者責(zé)令其拆除違章的建筑物、構(gòu)筑物?!兑?guī)劃條例》中的違章建筑指的應(yīng)該是違反該條例規(guī)定建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目?!讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》第八條規(guī)定,在風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè),都應(yīng)當(dāng)與景觀相協(xié)調(diào),不得建設(shè)破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的設(shè)施。在游人集中的游覽區(qū)內(nèi),不得建設(shè)賓館、招待所以及休養(yǎng)、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)....第十五條規(guī)定,侵占風(fēng)景名勝區(qū)土地,進(jìn)行違章建設(shè)的,由有關(guān)部門或管理機(jī)構(gòu)責(zé)令退出所占土地,拆除違章建筑。上述規(guī)定均是行政法規(guī),結(jié)合規(guī)定可以看出,在《城市規(guī)劃法》出臺(tái)前,國(guó)務(wù)院行政法規(guī)中的違章建筑就是指違反行政法規(guī)的規(guī)定所建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目。1989年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《城市規(guī)劃法》首次規(guī)定了“違法建筑”,而2001年通過(guò)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》)中還是采用的“違章建筑”,這說(shuō)明《拆遷條例》中的違章建筑包括違反法律、行政法規(guī)規(guī)定建造的建筑物。而此后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與《土地管理法》采用的“違法建筑”、“非法占用土地”的表述。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了城市規(guī)劃區(qū)要執(zhí)行一書三證制度,因此,違法建設(shè)是指未取得(鄉(xiāng)村)建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照(鄉(xiāng)村)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目。而城市管理中的違法建筑就是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目,但因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題非相對(duì)人原因未取得許可不宜認(rèn)定為違法建筑。另一方面,若建筑違反的是地方規(guī)章、制度,屬于宏觀意義上的違章建筑,但是是否是違法建筑,是否承擔(dān)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定的負(fù)面后果,還是要看是否符合法律的規(guī)定,也就是說(shuō)違章建筑不一定是違法建筑。需要說(shuō)明的是《水法》等法律規(guī)范中也提到了違法建筑,但本文中的違建就是指城市規(guī)劃建設(shè)中的違法建筑,而非包含水法等其他法律規(guī)定的違法建筑。

        其次,關(guān)于私搭亂建。私搭亂建與違建一樣,都是百姓傳統(tǒng)稱謂,不是法律術(shù)語(yǔ)。私搭亂建主要的執(zhí)法依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《市容條例》)。一般意義上指的是在規(guī)定的范圍外改動(dòng)原有的建筑等使用方式、為達(dá)到自己利益的就叫私搭亂建。形式包含上文提到的狹義的違法建筑、未經(jīng)批準(zhǔn)搭建、構(gòu)建或不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施。本文城市管理中的違建包含狹義上的違法建筑(違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的建設(shè)項(xiàng)目)與不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施。

        (二)違建的執(zhí)法主體

        根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》,違建執(zhí)法活動(dòng)分為分為行政處罰、行政強(qiáng)制行為,根據(jù)法律規(guī)定違建強(qiáng)拆的執(zhí)法主體包含城市規(guī)劃行政主管部門和建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門具體實(shí)施強(qiáng)制拆除行為;其他如行政處罰的執(zhí)法主體包含城市規(guī)劃行政主管部門、市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門。隨著城市管理綜合執(zhí)法改革的推進(jìn),各地改革模式亦不同,近些年出現(xiàn)了城市管理綜合執(zhí)法部門作為違建的執(zhí)法主體。因此,違建的執(zhí)法主體需要結(jié)合各地改革情況加以確定。

        二、城市管理執(zhí)法面臨的問(wèn)題及原因分析

        (一)執(zhí)法主體不清

        目前,很多地方政府進(jìn)行了多輪機(jī)構(gòu)改革,職能多次劃轉(zhuǎn),造成了部分地區(qū)對(duì)違建執(zhí)法主體認(rèn)識(shí)不清的問(wèn)題。加之《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)表述有選擇空間,容易產(chǎn)生踢皮球現(xiàn)象:如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十六條規(guī)定:建設(shè)單位或者個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)、未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的,臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過(guò)批準(zhǔn)期限不拆除的,由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期拆除。第六十八條規(guī)定:城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施?!冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施,由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會(huì)同城市規(guī)劃行政主管部門,責(zé)令有關(guān)單位和個(gè)人限期改造或者拆除;逾期未改造或未拆除的,經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強(qiáng)制拆除,并可處以罰款。法律制定的初衷是為了各地方便根據(jù)自己的情況在合法的前提下,出于便于工作的考慮確定執(zhí)行主體,但也容易造成個(gè)別地區(qū)推諉扯皮現(xiàn)象的產(chǎn)生。

        (二)執(zhí)法主體缺乏獨(dú)立的執(zhí)行能力

        改革中,發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方改革后,相應(yīng)執(zhí)法主體缺乏必要的人力、物力、財(cái)力難以開(kāi)展執(zhí)行工作。比如某些地方規(guī)劃主管部門(現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革后為自然資源部門)執(zhí)法人員不足、財(cái)政經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障等,執(zhí)行拆除違法建筑的能力不足。另一方面,部分地區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(現(xiàn)多為城市管理綜合執(zhí)法部門)雖然有人力、物力、財(cái)力,但在機(jī)構(gòu)改革中并沒(méi)有承接規(guī)劃執(zhí)法職能,缺乏法定的規(guī)劃執(zhí)法權(quán)及認(rèn)定違建的專業(yè)性等原因,也不能獨(dú)立開(kāi)展如拆除違法建筑的行政執(zhí)法工作。結(jié)合第一個(gè)因素,使得個(gè)別地區(qū)對(duì)違建執(zhí)法主體多有爭(zhēng)議。

        三、如何加強(qiáng)城市管理中的違建治理

        違建號(hào)稱城市管理的牛皮癬,如果長(zhǎng)期得不到有效治理容易造成執(zhí)法頑疾,影響執(zhí)法公信力。為了提升違建治理能力,可以采取以下幾種方式:

        (一) 繼續(xù)推進(jìn)城市管理執(zhí)法改革

        2015年12月24日,中共中央 國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,意見(jiàn)指出要設(shè)置綜合機(jī)構(gòu),推進(jìn)綜合執(zhí)法,匡定管理職責(zé)。城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。城市管理執(zhí)法即是在上述領(lǐng)域根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定履行行政執(zhí)法權(quán)力的行為。在機(jī)構(gòu)改革中發(fā)現(xiàn)的職能不清問(wèn)題,可以通過(guò)明確部門職能劃分、推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革,將規(guī)劃相關(guān)執(zhí)法職權(quán)集中到綜合執(zhí)法部門予以解決。

        (二)通過(guò)地方人民政府統(tǒng)一授權(quán)責(zé)成

        根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定:“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。

        針對(duì)部分地區(qū)出現(xiàn)的自然資源部門(規(guī)劃主管部門)有執(zhí)法資格但無(wú)能力和基層政府有能力無(wú)執(zhí)法資格或不具備執(zhí)法專業(yè)性的問(wèn)題,因此可以根據(jù)上述規(guī)定,由地方政府通過(guò)會(huì)議紀(jì)要方式統(tǒng)一責(zé)成自然資源部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施行使相應(yīng)職權(quán),以法定職權(quán)組織為執(zhí)法主體進(jìn)行執(zhí)法,同時(shí)由各地方政府給與配合,解決上述矛盾尷尬。同時(shí),可先建立前期違建認(rèn)定及執(zhí)法信息共享機(jī)制。由于大量違法建筑物涉及財(cái)產(chǎn)數(shù)額較大,各基層政府無(wú)法認(rèn)定違建位置及面積,為防止執(zhí)法信息不足,拆除對(duì)象有誤,造成不必要的損失,在沒(méi)有開(kāi)展規(guī)劃執(zhí)法綜合改革的地方,可先建立自然資源部門違建與政府相關(guān)部門關(guān)于違建認(rèn)定的相關(guān)資料信息的溝通及共享機(jī)制,保證拆除準(zhǔn)確性。

        參考文獻(xiàn)

        [1]莊永紅,黃振威,《論城市房屋拆遷中對(duì)違章建筑的界定與處置》 ,《山西建筑》,2014年第8期

        作者簡(jiǎn)介:楊陽(yáng),籍貫:山東蓬萊,工作單位:中共丹東市委黨校,職稱:教授,研究方向:民法學(xué)、行政法學(xué)

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