李健

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是相輔相成的有機(jī)整體。有了好的國(guó)家治理體系，才能夠提高治理能力;提高了治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。亦正因如此，黨的十九屆五中全會(huì)將國(guó)家治理效能做了新提升，列為“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一。

治理體系和治理能力是制度及制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。在我國(guó)，國(guó)家治理體系就是人民群眾在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域、各方面的體制機(jī)制，以及相關(guān)的法律制度安排，這一整套國(guó)家制度是緊密相連、相互協(xié)調(diào)的。

國(guó)家治理能力就是治理主體運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)事務(wù)的能力，貫穿于改革、發(fā)展、穩(wěn)定，內(nèi)政、外交、國(guó)防以及治黨、治國(guó)、治軍等各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)。具體的形式既包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括黨中央一系列大政方針和戰(zhàn)略決策，包括黨內(nèi)法規(guī)、政策文件、決定等。它們?cè)谥螄?guó)理政中起著定海神針的作用，并且始終在豐富、完善和發(fā)展。正是由于這些法律規(guī)范和具有法律意義的文件是具體而明確的，國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力才是看得見(jiàn)、摸得著的。

黨的十八大以來(lái)，中央文獻(xiàn)在國(guó)家治理體系和治理能力方面有許多表述。十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo);十八屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，做出了全方位的制度安排，并且提出全面推進(jìn)依法治國(guó)落腳點(diǎn)就是促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。因此，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要途徑。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，全社會(huì)發(fā)展活力和創(chuàng)新活力明顯增強(qiáng)。2019年10月，十九屆四中全會(huì)專(zhuān)門(mén)對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問(wèn)題作出決定，提出了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，并提出了三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效（這一目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)）;到2035年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。2020年10月，十九屆五中全會(huì)決定指出，“十四五”時(shí)期國(guó)家治理效能得到新提升，社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高。展望2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出了基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，2020年12月中共中央印發(fā)了《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025）》，2021年1月中共中央印發(fā)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》，2021年8月中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025）》，這三個(gè)重要文件是進(jìn)一步規(guī)劃指導(dǎo)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

從十八屆三中全會(huì)開(kāi)始提出，到十九屆四中全會(huì)、五中全會(huì)，黨中央的各項(xiàng)報(bào)告、決定都緊緊圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一主題展開(kāi)，并以此作為落腳點(diǎn)，可以說(shuō)是一環(huán)扣一環(huán)。

如前所述，國(guó)家治理體系是一整套的國(guó)家制度，而這一整套的國(guó)家制度是以法律規(guī)范的形式呈現(xiàn)的，法律規(guī)范的權(quán)威和生命力在于通過(guò)有效實(shí)施而發(fā)揮其應(yīng)有作用，因此需要一整套法治體系作為支撐。從這個(gè)意義上講，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程，就是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程。這就要求我們必須在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，讓各項(xiàng)具體的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系落地生根、開(kāi)花結(jié)果，真正貫徹落實(shí)到基層工作的各個(gè)方面。

基層治理是國(guó)家治理的基石和重心

社會(huì)治理和基層治理是與國(guó)家治理密切相關(guān)的兩個(gè)概念。國(guó)家治理包括方方面面，社會(huì)治理就是其中一個(gè)需要不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新的重要方面，包括民生保障和社會(huì)建設(shè)等。我們要努力建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。而加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，則要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。

在整個(gè)國(guó)家治理體系中，基層治理是最基礎(chǔ)的部分，同時(shí)也是社會(huì)治理的重心所在?？梢哉f(shuō)基層治理是國(guó)家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。2014年10月23日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆四中全會(huì)上作《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的報(bào)告，首次闡明了基層治理的概念，并強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)基層治理法治化。報(bào)告指出：全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層;要發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民的意識(shí)，提高依法辦事能力;要加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制。

基層治理能力建設(shè)主要包括三個(gè)方面：一是提升基層政權(quán)建設(shè)水平，提升運(yùn)用法治思維和法治方式為民服務(wù)的能力，使基層各項(xiàng)工作都在法治軌道上運(yùn)行。二是統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，完善群眾參與社區(qū)治理的制度化渠道，加強(qiáng)基層群眾自治組織規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，使黨和國(guó)家的大政方針以及各項(xiàng)制度和政策都能貫徹落實(shí)到基層。三是加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，要擔(dān)負(fù)起教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

夯實(shí)國(guó)家治理根基，就需要加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。為此，中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年4月28日印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），圍繞如何加強(qiáng)基層治理、提升基層治理能力，如何統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，提出了進(jìn)一步明確而具體的要求?！兑庖?jiàn)》指出：力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類(lèi)組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治法治德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，構(gòu)建開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái);黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制全面完善，基層政權(quán)堅(jiān)強(qiáng)有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務(wù)精準(zhǔn)高效，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。在此基礎(chǔ)上力爭(zhēng)再用10年時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國(guó)特色基層治理制度優(yōu)勢(shì)充分展現(xiàn)。

圍繞這一主要目標(biāo)，《意見(jiàn)》從加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，健全基層治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，從構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡(jiǎn)約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制，以及從加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)三個(gè)方面提出了明確要求;其中對(duì)加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)又提出了五個(gè)方面的具體要求，包括增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力以及平安建設(shè)能力。同時(shí)，圍繞健全基層群眾自治制度，對(duì)加強(qiáng)村（居）委會(huì)規(guī)范化建設(shè)、健全村（居）民自治機(jī)制、增強(qiáng)村（社區(qū)）組織動(dòng)員能力和優(yōu)化村（社區(qū)）服務(wù)格局提出了更高要求。

需要指出的是，提升基層治理能力，就要在工作實(shí)踐中不斷創(chuàng)新工作方法，形成符合基層工作實(shí)際和本地區(qū)發(fā)展客觀情況的模式。有些好的工作經(jīng)驗(yàn)和模式經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐和總結(jié)，經(jīng)過(guò)時(shí)間的檢驗(yàn)，便可以在當(dāng)?shù)貜?fù)制推廣，再經(jīng)過(guò)進(jìn)一步實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉，便可以上升至制度規(guī)范層面。如此反復(fù)探索、實(shí)踐，必將不斷為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一偉大實(shí)踐注入新的動(dòng)能。