黎家艷

（上海工程技術大學 上海 201600）

當前，中國全面建成小康社會取得決定性成就，基本消除絕對貧困。全面推進鄉(xiāng)村振興對于鞏固脫貧攻堅成果，推動鄉(xiāng)村進一步發(fā)展尤為重要。農村社會保障法制建設是鄉(xiāng)村振興的重要抓手之一。但是，中國農村社會保障法制還不完善，在這一背景下，需要建設和完善農村社會保障法制以支撐和推進鄉(xiāng)村振興，為全面建設社會主義現代化國家助力。

1 中國農村社會保障法制建設演進

計劃經濟時期，農村社會保障法制建設首要內容是集體保障，其次是家庭保障［1］。初步形成了農村五保戶供養(yǎng)制度和農村合作醫(yī)療制度，一定程度上發(fā)展了農村社會救助。但這些保障方式以集體行為為主，農村社會保障法制尚未形成完整形態(tài)。

市場經濟進程中，我國農村社會保障法制建設可分為城鄉(xiāng)二元階段和城鄉(xiāng)融合階段。城鄉(xiāng)二元階段的不平衡發(fā)展模式，是發(fā)展中國家特定時期的經濟發(fā)展策略之一，通過不平衡發(fā)展實現資源聚集從而推動經濟快速發(fā)展［2］。在這一模式下，城鄉(xiāng)差距迅速拉大，城市獲得了更多資源，社會保障制度和體系建設也更加迅速和完備。農村社會保障法制建設緩慢發(fā)展，但是也出臺了一些重要的法律制度。2003 年開展了新型農村合作醫(yī)療制度試點，重點針對農民發(fā)生的重大疾病提供醫(yī)療保障。2007 年出臺了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，2009 年出臺了《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》。這些制度的建立基本奠定了農村社會保障體系的基礎，但都呈現出城鄉(xiāng)分治的特征。2010 年《社會保險法》和2014 年《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》的發(fā)布，打開了社會保障領域城鄉(xiāng)融合的新局面。

2 中國農村社會保障法制建設存在的問題

2.1 農村社會保障相關立法滯后

我國沒有專門的農村社會保障法［4］，只有一些零散的法律規(guī)范與制度文件作用于農村社會保障的不同方面。并且出臺相關法律規(guī)范和制度文件的周期長，統(tǒng)籌部門多且雜，不能貼合農村發(fā)展實際，存在多維度的立法滯后問題。當前，農村社會保障立法沒有緊跟時代潮流，其法律制度沒有體現決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的特征，沒有和脫貧攻堅法律制度有效銜接，沒有成為鄉(xiāng)村振興的重要支點。

2.2 農村社會保障法制內容不健全

我國農村社會保障網尚未織密、織牢。首先，在保障的主體范圍上籠統(tǒng)為農民的社會保障。例如：在養(yǎng)老保險領域，農民的參保項目是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。這個險種的參保對象包括農村居民和城市居民，農村居民泛指農村人口，而城市居民是指未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的城市人口?？梢?，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險對不同性質的主體進行了區(qū)分，設置了兩個不同的險種。但是，農村的養(yǎng)老保險只有一個險種。事實上，農村人口結構相對于城市更為復雜，存在失地農民、農民工、農村居民等多種特殊主體，卻沒有專門為他們設置的社會保障法律制度。其次，保障項目設置不健全。例如：農民務農受自然災害影響大，作為承災體具有脆弱性特征，但是，目前的農業(yè)災害救助多通過行政手段實現，而不是通過社會保障項目實現［5］。

2.3 農村社會保障監(jiān)督機制缺乏

農村社會保障監(jiān)督法制、機制缺乏，主要表現在以下兩個方面。一是對社會保障資金的籌集和使用缺乏監(jiān)督，農村社會保障資金被挪用的現象時有發(fā)生。2019 年淮南市淮建村就出現了某村委會委員挪用社會保險金496萬元的違法現象。二是對農民參與社會保障的過程缺乏監(jiān)督，農民的逆向選擇與道德風險問題一直存在。某些地區(qū)的“新農合”診療還存在著騙保問題。

3 中國農村社會保障法制的完善方向

3.1 加快農村社會保障立法

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，城鄉(xiāng)社會保障制度融合需要提速，加快農村社會保障立法首當其沖。首先，要建構專門的農村社會保障法制體系，使農村各項社會保障工作有法可依。其次，要實現農村社會保障法制建設工作常態(tài)化，體現時代性與先進性。在農村的快速發(fā)展中，會出現各種各樣的社會現象和問題，社會保障法律制度要定期更新與修訂，以適應社會的變遷和時代的發(fā)展。最后，農村社會保障法制建設要與其他重大政策相互銜接、相互促進，以“一加一大于二”的實施效果為目標。現階段，農村社會保障法制要與脫貧攻堅戰(zhàn)略相銜接，要吸納脫貧攻堅戰(zhàn)略的有關內容，使相關政策精神在社會保障領域延續(xù)。要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，助力鄉(xiāng)村發(fā)展，重塑城鄉(xiāng)關系。

3.2 擴充農村社會保障法制內容

充實和完善農村社會保障法制內容，要把縱向發(fā)展和橫向延伸并舉?？v向上，要體現不同農民群體的層次性；橫向上，要囊括不同群體社會保障需求的各個方面。具體來說，一方面，可以擴充失地農民、農民工、農村民營企業(yè)從業(yè)者與純農民的有針對性的社會保障內容。在國家的扶貧戰(zhàn)略下，很多農民進行了異地搬遷，改善了生活環(huán)境。但是，離開了原有居住地也會產生不適應的現象。對于異地搬遷農民的社會保障要予以特殊考慮。各地方要貼合地區(qū)發(fā)展狀況，規(guī)劃符合當地農村實際，具有當地特色的社會保障法規(guī)。另一方面，農村社會保障法制建設不能局限于養(yǎng)老與醫(yī)療保障，要充分考慮到農民社會保障需求的多樣化。城市社會保障項目中有住房公積金，農村卻沒有相關保障項目。雖然農村房屋多為農民自建房，對住房公積金的需求不迫切，但是，鄉(xiāng)村振興、新農村建設中基礎設施的建設與保障是迫切且重要的，可以考慮在社會保障法制建設中擴充類似的內容，提升農民生活幸福感。

3.3 制定與完善農村社會保障監(jiān)督機制

農村社會保障發(fā)展還不成熟，可能“獨木難支”，需要法律規(guī)范予以“支撐”。首先，要完善社會保障資金監(jiān)管規(guī)范，讓社保資金在籌集與使用環(huán)節(jié)公開透明，使農民群眾對農村社會保障制度的信任感提升。其次，要建立對政府公務人員行為的監(jiān)管規(guī)范，確保農村社會保障制度設計能按照既定軌道運行。最后，要建構農民參與社會保障的行為監(jiān)管條例，幫助農民深入認識農村社會保障制度并規(guī)范其自身行為。有了各項監(jiān)督機制，就能在更大程度上保證農村社會保障的實施效果。

我國一直高度重視“三農”問題，農村興則國興，必須關注農民的社會保障訴求和期望。完善農村社會保障法律制度，對農民的生活和消費提供保障具有重要意義［6］。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進的背景下，各方面工作都在加緊推進，社會保障法制建設也不能脫節(jié)。要加快社會保障立法，賦予其先進性和時代性，助力全面脫貧攻堅，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進全面建設社會主義現代化國家。