王嘉銘

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050061）

宅基地制度是我國(guó)特色土地制度的重要組成部分，這一制度不僅在維護(hù)農(nóng)村土地所有制發(fā)揮重要作用，而且在保障農(nóng)民基本居住權(quán)益方面也起著無(wú)法替代的作用。自中華人民共和國(guó)成立，從大體上來看，中國(guó)已經(jīng)基本上形成了農(nóng)村宅基地制度的框架。其中主要包括限制轉(zhuǎn)讓的特征，還有農(nóng)村的宅基地必須是無(wú)償取得，而且它的面積是依據(jù)法律規(guī)定的等等。這一制度在保障農(nóng)民戶有所居方面發(fā)揮了重要作用，是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定的基石。隨著城市化的推進(jìn)，進(jìn)城務(wù)工、落戶的農(nóng)村人口逐漸增多，加之新農(nóng)村建設(shè)等原因?qū)е虏糠终睾妥≌e置，而一些沒有宅基地或者需要宅基地和住宅進(jìn)行生產(chǎn)生活的農(nóng)戶則很難通過流轉(zhuǎn)取得宅基地和住宅。追根溯源，是因?yàn)槲覈?guó)對(duì)于宅基地在立法的層次上還不完善，缺乏系統(tǒng)的法律體系。而且，在一定程度上，現(xiàn)行立法規(guī)范阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這樣就使農(nóng)村宅基地存在閑置問題，帶來了土地供需的矛盾。宅基地供需矛盾的化解迫切需要國(guó)家在政策和法律層面修訂完善交易規(guī)則，這對(duì)促進(jìn)宅基地和住宅的合理配置，保障國(guó)家基本立法政策的有效實(shí)施，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平。

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在立法上的不足

隨著我國(guó)法律制度的逐步完善和發(fā)展，雖然我國(guó)已經(jīng)在宅基地立法問題上取得了一定的進(jìn)步，有著對(duì)農(nóng)村宅基地的相關(guān)規(guī)定，但是仍缺乏統(tǒng)一的法律和制度，無(wú)法對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的正常運(yùn)行提供有力的保障?！睹穹ǖ洹芬矊?duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但是與之前《物權(quán)法》的規(guī)定相比，在《土地管理法》這一法律中，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定過于零散，法律體系還沒有形成到位法官在判案時(shí)缺少直接性的法律指引，難以解決實(shí)際中的糾紛。

從宅基地改革的實(shí)踐來看，目前在農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)和繼承等方面的探索取得了一定的 成效，但這些做法尚未得到立法的認(rèn)可和確定，法律并沒有賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓和抵押的權(quán)能。由于國(guó)家在立法上的不足，這就使得農(nóng)村宅基地利用的效率不高，影響了宅基地和住宅財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這也源于長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元分割體系下宅基地制度的功能被局 限于保障農(nóng)戶的居住和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)受原有宅基地制度的制約和物權(quán)法律制度“房地 一體主義”處分原則的影響，農(nóng)村宅基地使用權(quán)及地上不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。隨著農(nóng)村社會(huì) 經(jīng)濟(jì)水平的提高，傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”的宅基地制度與農(nóng)戶的住宅所有權(quán)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了沖突，這也是推 動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)一步分離和農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)原因。

1.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式上路徑狹窄

觀察現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村的情況，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)方式上路徑狹窄，法律規(guī)定的很明確，必須要求在同一組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，主體的當(dāng)事人都必須在同一集體組織。而分配或者申請(qǐng)得到的宅基地實(shí)際不存在有效處分的前提，屬于無(wú)效處分。集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部成員在進(jìn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，首先需經(jīng)過其所在的集體同意后方可轉(zhuǎn)出，然后還要向有關(guān)部門進(jìn)行登記。農(nóng)村宅基地當(dāng)然歸屬于農(nóng)村集體所有，城市居民自然不享有該項(xiàng)權(quán)利，因此，對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其合法有效的渠道較為單一。

1.3 郊區(qū)、農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大量閑置的情況。

近些年來，伴隨著我國(guó)我國(guó)邁向全面小康社會(huì)，不斷地推進(jìn)城市化的進(jìn)程，很多農(nóng)村家庭逐漸富裕起來了，它們兜里有錢了，所以它們想要在城市里安家樂業(yè)，在城市里購(gòu)買房屋，但是，由于我國(guó)法律上在宅基地方面的規(guī)定，使的這些農(nóng)民在農(nóng)村合法取得的宅基地，只能空閑下來，不能買賣轉(zhuǎn)讓給他人，村集體拿這些土地也沒有辦法，他們不能講這些農(nóng)民合法取得的宅基地再次回收，于是，這變成了個(gè)很大的問題，出現(xiàn)了“空心村”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象同樣也出現(xiàn)在了郊區(qū)。這幾年房?jī)r(jià)不斷地攀升，是因?yàn)槌鞘械耐恋厥怯邢藓拖∩俚?，又不斷有外來人員想要扎根城市，這就使得房?jī)r(jià)高昂，這個(gè)時(shí)候，一些在城市居住但是收入并不可觀的城市居民便想要在農(nóng)村購(gòu)房。但是由于法律的限制無(wú)法購(gòu)買。土地的供應(yīng)和需求無(wú)法達(dá)到平衡，出現(xiàn)了很大的矛盾，農(nóng)村的宅基地就一直出現(xiàn)大量空閑的情況，無(wú)法的到合理的利用，造成浪費(fèi)。

1.4 宅基地流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障有待完善

宅基地三權(quán)分置改革是規(guī)范宅基地和住宅流轉(zhuǎn)的迫切需要，這項(xiàng)改革需要社會(huì)保障體系的全面的配合。宅基地制度的目的是保障農(nóng)民的居住和生活權(quán)益，在宅基地流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)戶的合法權(quán)益也是客觀實(shí)際的需要。我們?cè)趯?duì)農(nóng)民的利益進(jìn)行保護(hù)的時(shí)候，不僅我們要顧及到宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的權(quán)益，也不能放棄保護(hù)退出宅基地農(nóng)戶的利益。以宅基地退出為例，農(nóng)村集體組織需要向退出宅基地的成員支付一定的費(fèi)用或者提供一定的 社會(huì)服務(wù)，還要為這些成員提供必要的社會(huì)保障。同時(shí)，本集體成員與社會(huì)主體的合作開發(fā)活動(dòng)也 加大了農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這也需要建立相應(yīng)配套的體系予以保障。

2 “三權(quán)分置”政策下宅基地流轉(zhuǎn)的保障措施

2.1 完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法構(gòu)建

立法層面需要解決的幾大問題主要是：集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部成員進(jìn)行外部流轉(zhuǎn)、城市居民有無(wú)權(quán)利使用宅基地以及宅基地所在的土地等問題。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)以書面合同為基礎(chǔ)，該合同的訂立要遵農(nóng)民自愿的原則，任何人都不得強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行非自愿的流轉(zhuǎn)。所以說，在立法上，應(yīng)該解決主體資格問題，在法律制度上確定什么人可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。需要特別注意的是，此時(shí)的受讓方是全部放開還是適度放開？該制度構(gòu)建在于讓土地在利用的效率上更加充分，重視生產(chǎn)在市場(chǎng)中所起到的重要作用，更大程度上幫助農(nóng)村脫貧?？偠灾?，我們必須保證適度化的擴(kuò)大受讓方的范圍，才能夠在更強(qiáng)程度、更大范圍上完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法構(gòu)建。

2.2 建立宅基地有償使用機(jī)制

這一制度主要表現(xiàn)為農(nóng)村集體對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)面積占用宅基地行 為的收費(fèi)制度。對(duì)于超出標(biāo)準(zhǔn)范圍占用宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行收費(fèi)，是宅基地所有權(quán)權(quán)能的體現(xiàn)，客觀上有利于提升宅基地的利用效率。結(jié)合我國(guó)目前的歷史進(jìn)程，我們?cè)谡剡M(jìn)行分配時(shí)不能收取費(fèi)用嚴(yán)格遵循法律上關(guān)于面積的條款，于此同時(shí)我們要分類對(duì)待。我們要不同的對(duì)待的本集體內(nèi)部的成員和外部的成員，要有所差別。在內(nèi)部成員上，在對(duì)待超出面積的部分，其使用費(fèi)應(yīng)該征收或者對(duì)于超出多出的加倍征收，而且應(yīng)該一次性繳足，上歸村集體所有。對(duì)于或因工作或因升學(xué)從來遷出集體的成員，在他們繼承祖輩所在的宅基地時(shí)，也不可免費(fèi)繼承，同時(shí)也應(yīng)該一次性繳足。與此同時(shí)，也應(yīng)該規(guī)定長(zhǎng)年空閑的宅基地，其所在的經(jīng)濟(jì)集體可以無(wú)條件收回，確保土地利用率的充分提高，減少閑置。三因?yàn)橛行┱厥峭ㄟ^流轉(zhuǎn)的方式取得的，所以說經(jīng)濟(jì)集體內(nèi)部的成員可以優(yōu)先購(gòu)買，以此來確保集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)在總數(shù)上不會(huì)有所減少，但是對(duì)于不是本經(jīng)濟(jì)集體內(nèi)部的成員，必須以法律的形式強(qiáng)制性規(guī)定其費(fèi)用需要一次性繳足，并且規(guī)定合理的使用期限，用來保證本集體內(nèi)部成員的利益不受到損害。這些方式在提高農(nóng)村生活水平，改善農(nóng)民生活條件上會(huì)有促進(jìn)作用。

2.3 拓寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

在宅基地立法中，我們限定宅基地的流轉(zhuǎn)對(duì)象必須是在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這種行為已不再合理，存在明顯的缺陷。宅基地制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，即我們漸漸擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍，允許宅基地連同農(nóng)民住房所有權(quán)在一定區(qū)域內(nèi)集體成員之間轉(zhuǎn)讓。因此，有必要通過立法從流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)期限等角度對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍予以放寬。立法方面，可以在擴(kuò)大成員的范圍與保障本經(jīng)濟(jì)集體成員的利益尚保持一定的平衡，在不損害土地資源和保護(hù)耕地的前提下，允許城市居民在取得宅基地和農(nóng)房，但是需要符合一定條件，即其首要需求必須是以居住為目的，而不是用于投資上的收益。國(guó)家、政府以及基層上應(yīng)該在宅基地方面加強(qiáng)管理，充分發(fā)揮宅基地的使用效率，減少其資源的浪費(fèi)，找到一條適合農(nóng)村宅基地實(shí)際情況的道路，使其能夠有序流轉(zhuǎn)。在宅基地面面積一定的情況下，充分合理利用以提高其實(shí)際使用率，使農(nóng)民兜里有錢，保證其物質(zhì)上的利益。

3 結(jié)語(yǔ)

“三權(quán)分置”政策制度不僅是我國(guó)在立法上的一大創(chuàng)舉，而且同時(shí)也是在農(nóng)村脫貧致富的道路上的一記重拳。農(nóng)村宅基地使用權(quán)在供給和需求上的問題和農(nóng)民想要脫貧致富的愿望一起倒逼了該權(quán)利在制度上的改革與法律上的創(chuàng)新。宅基地三權(quán)分置政策的制度功能在于通過提升閑置宅基地與住宅的使用效率，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在今后的發(fā)展中，我們?cè)诿鎸?duì)宅基地“三權(quán)”的問題上，必須進(jìn)一步使宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式多樣化，而且在使用宅基地的時(shí)候我們必須給與補(bǔ)償。在法律層面上，我們也要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)這些方面的立法。以上措施在我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施推進(jìn)中，將起到中流砥柱的作用，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在立法上也會(huì)實(shí)現(xiàn)飛躍式發(fā)展。