文/劉愛會（濟(jì)南市社會保障資金中心）

2021年1月，習(xí)近平總書記在中央黨校(國家行政學(xué)院)舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班上發(fā)表的重要講話，給新發(fā)展階段和新發(fā)展理念注入新的內(nèi)涵，并將其落腳到新發(fā)展格局上。

構(gòu)建新發(fā)展格局是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要戰(zhàn)略任務(wù)，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，應(yīng)發(fā)揮更大的作用，積極促進(jìn)新發(fā)展格局的構(gòu)建。

當(dāng)前，新冠肺炎疫情正在改變著世界可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，我國財(cái)政可持續(xù)發(fā)展也面臨著巨大壓力，支持新發(fā)展格局的財(cái)政能力亟須提升。

如何在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和疫情防控常態(tài)化的同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政支持新發(fā)展格局構(gòu)建的關(guān)鍵性作用，需要通過提質(zhì)增效，確保財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，以財(cái)政可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)新發(fā)展格局的構(gòu)建。

一、處理好規(guī)劃與財(cái)政關(guān)系的必要性

國家發(fā)展規(guī)劃具有宏觀經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略、政策、約束性和星際性質(zhì)，是政府履行其經(jīng)濟(jì)管理、市場管理、社會管理和公共服務(wù)責(zé)任的重要基礎(chǔ)?；I資是國家治理的基礎(chǔ)和基本支柱，財(cái)政政策是政府履行職能的核心工具，國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略指導(dǎo)職能的有效運(yùn)作與財(cái)政政策密不可分，規(guī)劃與籌資之間的聯(lián)系對于執(zhí)行至關(guān)重要。

妥善管理政府與市場關(guān)系，不斷優(yōu)化政府問責(zé)制度。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是管理政府與市場之間的關(guān)系。

該計(jì)劃通過績效指標(biāo)確定了國家發(fā)展的戰(zhàn)略方向，給財(cái)政政策導(dǎo)向創(chuàng)造適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)境，并鼓勵市場行為者在自主發(fā)展的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)本國企業(yè)管理和國家戰(zhàn)略方向的有機(jī)融合。

有約束力的規(guī)劃目標(biāo)要求各部委通過分配公共資源和實(shí)現(xiàn)有約束力的目標(biāo)來履行其職責(zé)。作為國家治理目標(biāo)的管理系統(tǒng)，國家發(fā)展規(guī)劃通過可預(yù)測和具有約束力的指標(biāo)，從戰(zhàn)略上指導(dǎo)財(cái)政政策，從而能夠正確管理政府與市場之間的關(guān)系，優(yōu)化公共問責(zé)制度，并促進(jìn)資源分配，以便最大限度地實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)。有必要改進(jìn)主要的國家發(fā)展戰(zhàn)略以及中長期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)。經(jīng)過多年的發(fā)展，國家發(fā)展計(jì)劃已從簡單的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楹w經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)作許多領(lǐng)域的治理計(jì)劃。

籌資作為國家治理的基礎(chǔ)和基本支柱，是國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略方向的核心支柱。國家規(guī)劃制度與政府宏觀調(diào)控政策制度(包括財(cái)政政策)之間的有效聯(lián)系，以及規(guī)劃和執(zhí)行的保障機(jī)制，它們之間的一體化和互動，并同促進(jìn)黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行。為了改進(jìn)主要的國家發(fā)展戰(zhàn)略以及中長期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)，必須加強(qiáng)國家發(fā)展規(guī)劃在財(cái)政政策(包括預(yù)算)方面的指導(dǎo)作用，并促進(jìn)財(cái)政政策工具(如預(yù)算規(guī)劃)之間的體制接口。

二、中期財(cái)政規(guī)劃管理實(shí)施中的難點(diǎn)和問題

（一）財(cái)政收支預(yù)測和形勢研判能力不足，預(yù)測準(zhǔn)確性和科學(xué)性有待提升

對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政收支的準(zhǔn)確預(yù)測和研判是保障中期財(cái)政規(guī)劃管理有效實(shí)施的前提，但當(dāng)前地方政府預(yù)測和研判能力有待提升，沒有建立起適合我國國情的科學(xué)有效的預(yù)測方法，缺乏對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及各級地方政府收支和債務(wù)規(guī)模的詳細(xì)分析。

中央出臺的中期財(cái)政規(guī)劃指導(dǎo)框架還不夠全面細(xì)致，框架內(nèi)容比較粗線條，對收支預(yù)測方式、宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測方法等未進(jìn)行明確規(guī)定和規(guī)范，缺乏實(shí)施細(xì)則。各省份很少根據(jù)地方財(cái)政發(fā)展情況出臺地方性的指導(dǎo)框架，各市縣級的中期財(cái)政規(guī)劃尚處于探索試行階段，很多時(shí)候只是機(jī)械性地參照中央中期財(cái)政規(guī)劃范本進(jìn)行編寫。同時(shí)，地方中期財(cái)政規(guī)劃因受經(jīng)濟(jì)形勢及財(cái)稅政策的持續(xù)變動而缺乏相對穩(wěn)定性，進(jìn)一步影響了預(yù)測的準(zhǔn)確性。就收入而言，政府收入特別是基層政府收入的預(yù)測難度較大。轉(zhuǎn)型期我國稅費(fèi)制度不斷調(diào)整，收入存在較大不確定性，基層政府收入預(yù)測難度較大。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及債務(wù)額度通常由更高層級政府確定。政府性基金，尤其是土地出讓金，受政策和房地產(chǎn)行業(yè)影響較大，規(guī)模變動較大。我國各級地方政府財(cái)政收入并不穩(wěn)定，大大削弱了收入預(yù)測的準(zhǔn)確性，給各級政府的中期財(cái)政收入預(yù)測及資金安排帶來了諸多不確定性因素。

（二）重大任務(wù)與重點(diǎn)工程項(xiàng)目持續(xù)性統(tǒng)籌資金支持值得關(guān)注

國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大工程項(xiàng)目需要政府統(tǒng)籌財(cái)力予以保障。由于政府性基金、預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、預(yù)算內(nèi)部分專項(xiàng)資金、國有資本經(jīng)營性資金、地方政府債務(wù)等分屬不同部門管理，相互之間缺乏有效銜接機(jī)制，資本性支出難以統(tǒng)籌整合形成合力。

分散的部門管理難以確定匹配規(guī)劃公共工程項(xiàng)目財(cái)政資金的具體數(shù)目，從而也限制了對債務(wù)等其他政府融資工具的有計(jì)劃地使用。財(cái)政部門按照經(jīng)常預(yù)算的管理辦法對資本性支出進(jìn)行管理，尚不能與重大工程項(xiàng)目建設(shè)周期相匹配，影響項(xiàng)目持續(xù)建設(shè)。

（三）中期財(cái)政規(guī)劃管理制度缺少配套機(jī)制建設(shè)

首先，部門項(xiàng)目庫建設(shè)仍不完善。各部門都逐步建立了項(xiàng)目庫，但項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)合理論證，缺失統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)分類，項(xiàng)目編制質(zhì)量不高，很多項(xiàng)目無標(biāo)準(zhǔn)可依，缺少很多關(guān)鍵項(xiàng)目信息，導(dǎo)致對項(xiàng)目的重要性及統(tǒng)籌次序難作安排。其次，會計(jì)核算基礎(chǔ)不完善。我國現(xiàn)行中期財(cái)政規(guī)劃管理仍然以收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)制度為基礎(chǔ)，在收付實(shí)現(xiàn)制下，政府資產(chǎn)狀況、成本和債務(wù)等的評估很難高質(zhì)量落實(shí)，無法全面反映政府存量資產(chǎn)、隱性債務(wù)等信息，不利于中期財(cái)政規(guī)劃編制和實(shí)施。最后，不同部門缺乏信息數(shù)據(jù)共享。我國稅務(wù)、財(cái)政、各職能部門和單位都沒有建立使用統(tǒng)一的預(yù)算管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息和宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)共享，難以有效支撐中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)測。

三、進(jìn)一步完善中期財(cái)政規(guī)劃管理的基本路徑

（一）推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效

加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的有機(jī)銜接。原則上應(yīng)以評價(jià)結(jié)果為依據(jù)，對績效表現(xiàn)差的項(xiàng)目削減預(yù)算資金，對績效優(yōu)秀的項(xiàng)目適當(dāng)?shù)赜枰詢A斜，從而使得績效表現(xiàn)與預(yù)算安排間的關(guān)系更為緊密。

例如廣西實(shí)施績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的量化掛鉤方式，對于評定等級在三等及以下的項(xiàng)目支出和部門整體支出，下一年度的預(yù)算資金將至少扣減5%。同時(shí)，也應(yīng)注意到不同類型的預(yù)算支出，應(yīng)分類實(shí)施相應(yīng)的掛鉤方式。

譬如，部分運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目與特定目標(biāo)類項(xiàng)目可分為一次性項(xiàng)目、經(jīng)常性項(xiàng)目與延續(xù)性項(xiàng)目，應(yīng)按照各自的運(yùn)行特點(diǎn)，來決定績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的具體銜接方式。此外，還可以將績效評價(jià)結(jié)果納入政府績效與干部政績考核體系中，更進(jìn)一步地促使績效結(jié)果直接與個(gè)人切身利益建立關(guān)聯(lián)。加大績效信息公開力度。通過制度來具體規(guī)定公開的內(nèi)容、時(shí)間、形式等，使得政府部門在實(shí)際公開過程中能夠獲得詳細(xì)有效的指導(dǎo)，同時(shí)督促其提高公開質(zhì)量。

（二）健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)三年投資計(jì)劃與中期財(cái)政規(guī)劃匹配能力

第一個(gè)目標(biāo)是為中期財(cái)務(wù)規(guī)劃建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制。建立由國務(wù)院主持、財(cái)政部與國家發(fā)改委擔(dān)任常任理事、有關(guān)部門參與的部際聯(lián)席會議示范制度，并在規(guī)劃階段就重大工程項(xiàng)目的公共資源分配問題進(jìn)行溝通和達(dá)成基本共識。第二個(gè)目標(biāo)是促進(jìn)三年期投資計(jì)劃與中期財(cái)務(wù)計(jì)劃在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和交付時(shí)間方面的聯(lián)系。確定三年期投資計(jì)劃期間中央預(yù)算的項(xiàng)目資金來源和供資需求，并努力將中央預(yù)算的資本項(xiàng)目納入中期財(cái)務(wù)計(jì)劃，以支持年度預(yù)算、中期預(yù)算計(jì)劃和公共債務(wù)供資合理化之間的聯(lián)系。

（三）夯實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃管理基礎(chǔ)，完善配套機(jī)制

提升政府?dāng)?shù)據(jù)信息管理水平。打破各部門間信息孤島現(xiàn)狀，聯(lián)結(jié)發(fā)展改革委、財(cái)政、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、海關(guān)等部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，形成經(jīng)濟(jì)社會財(cái)政大數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和口徑，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享和可比。

逐步建立推廣全國通用的中期財(cái)政規(guī)劃編制信息系統(tǒng)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)操作，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門內(nèi)部以及財(cái)政部門與其他部門的信息共享和互通。完善財(cái)政統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度。逐步推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)改革進(jìn)程?？梢韵纫胄拚氖崭秾?shí)現(xiàn)制，再逐步向權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)束語

中華人民共和國成立70多年來，國家發(fā)展規(guī)劃在我國快速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化趕超中發(fā)揮了重要?dú)v史作用。進(jìn)入新時(shí)代，更好地發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃對財(cái)政政策的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用已經(jīng)成為完善國家規(guī)劃制度、更好發(fā)揮國家規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向的題中之義，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要選擇。

相關(guān)鏈接

財(cái)政是政府“理財(cái)之政”。財(cái)政是一種伴隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，其主體是國家或政府。是一國政府選擇某種形式（實(shí)物、力役或貨幣），獲取一部分國民收入，以實(shí)現(xiàn)其職能的需要而實(shí)施的分配行為。財(cái)政在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配體系中占有十分重要地位和作用。

財(cái)政學(xué)則是研究“財(cái)政”的學(xué)說，它是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分。

財(cái)政是一種國家或政府的經(jīng)濟(jì)行為?！柏?cái)政是政府經(jīng)濟(jì)行為”和“財(cái)政是國家經(jīng)濟(jì)行為”兩種說法的含義是一致的，說“財(cái)政是政府經(jīng)濟(jì)行為”，并不意味著忽視財(cái)政法制化和立法監(jiān)督。特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府和企業(yè)、居民共同構(gòu)成市場的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在分析政府與市場關(guān)系時(shí)，說“財(cái)政是政府的經(jīng)濟(jì)行為”，或稱“公共經(jīng)濟(jì)行為”，對表“財(cái)政”的含義則更為明確、準(zhǔn)確。