文/烏蘭圖雅（天津社會科學(xué)院 東北亞研究所）

人口老齡化所引發(fā)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活力、城市管理等全面變革，對政府的城市規(guī)劃形成挑戰(zhàn)。目前，我國也持續(xù)面臨人口老齡化的壓力，亟待通過改革創(chuàng)新，完善城市品牌計劃，建立老年友好型城市，為老年人提供舒適、健康的生活環(huán)境，讓老年人可以安享晚年，也是為我國老齡化社會做好充分的準(zhǔn)備。

一、老年友好型城市發(fā)展的必要性

國際上圍繞城市化與老齡化問題，“老年友好型城市”的提出，最早可以追溯到2005年，由聯(lián)合國世界老年學(xué)會提出，主要目的是應(yīng)對不斷老齡化的社會現(xiàn)狀，為了更好地創(chuàng)造一個新型的社會狀態(tài)。世衛(wèi)組織在2007年發(fā)表的《全球老年友好型城市建設(shè)指南》提出，通過老年友好型城市的建設(shè)，可以減少各種老齡化城市出現(xiàn)的問題，可以改善老年人的生活品質(zhì)，提升城市的包容性和可達(dá)性（消除各種物質(zhì)與非物質(zhì)上的障礙）的城市環(huán)境，從而促進(jìn)積極老齡化。2010年，世衛(wèi)組織啟動“全球老年友好型城市網(wǎng)絡(luò)”活動，以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，構(gòu)建全球化的城市網(wǎng)絡(luò)，幫助全球各個城市建立老年友好型城市。該項(xiàng)目已覆蓋22個國家的145個城市，中國上海也參與其中。

在世衛(wèi)組織的呼吁下，我國也日益關(guān)注老年友好型城市的建設(shè)，并制定了一系列規(guī)劃方案。2011年，我國頒布《老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，對于老年友好型城市的建設(shè)要求進(jìn)行明確，為了更好地推動老年友好型城市的建設(shè)，特別編制了相關(guān)的建設(shè)指南，為建設(shè)老年有效性城市提供示范和指導(dǎo)作用。2016年，進(jìn)一步制定了《關(guān)于推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》。這些政策的制定，不僅明確了積極老齡化理論的內(nèi)涵，也推動了老年友好型城市的建設(shè)。

當(dāng)前，我國人口老齡化問題日益嚴(yán)重。根據(jù)第七次全國人口普查，我國60歲及以上人口為26402萬人，占總?cè)丝诘?8.70%。我國已處于老齡社會的初期，但衛(wèi)生資源配置及利用的均衡性還存在一定問題，養(yǎng)老儲備嚴(yán)重不足，且缺乏有備而老的意識。隨著我國老齡人口的迅猛增長，更有必要大力推進(jìn)老年友好型城市建設(shè)。我國已經(jīng)進(jìn)入到老齡社會，并不斷加重，屆時，贍養(yǎng)老人大多為獨(dú)生子女家庭，負(fù)擔(dān)會徒然加重。隨著老齡人口健康狀況與消費(fèi)能力的下降，將出現(xiàn)勞動人口不足與養(yǎng)老成本上升，阻礙社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，我們必須未雨綢繆，積極構(gòu)建老年友好型社會。

二、國外老年友好型城市發(fā)展概況

老齡化是全球城市面臨的普遍性問題，國外一些城市在應(yīng)對這一問題上，較早開展了實(shí)踐，也取得了一定的成果，其相關(guān)項(xiàng)目與行動方案具有一定參考價值。

美國采取的是以市場化運(yùn)營為核心的模式。以紐約為例，2015年紐約市政府制定了名為《一個紐約：規(guī)劃更富強(qiáng)和公正的紐約》的規(guī)劃方案，其中提出了“老年人友好”的規(guī)劃措施。其主要內(nèi)容包括，通過政府補(bǔ)貼發(fā)展居家養(yǎng)老的適老性住宅建設(shè)，增加健康和福利設(shè)施支持老年人的獨(dú)立生活，為健康的老年人提供就業(yè)機(jī)會增加收入，提供老年友好的公共空間，減輕老年人的社會孤立感，避免與社會脫節(jié)等。美國比較側(cè)重細(xì)化住房與住宅的規(guī)劃方面，除適老性住宅外，還建立了退休社區(qū)、退休公寓、持續(xù)照料社區(qū)、集合住宅等居住體系。

歐洲較為側(cè)重完善社會福利制度。在英國，如倫敦、曼徹斯特、愛丁堡等城市的設(shè)計多以“終生社區(qū)”為原則，即通過改造城市環(huán)境，建立“終生居所”，開展社區(qū)服務(wù)，以滿足養(yǎng)老需求。曼徹斯特市于2010年加入全球老年友好型城市網(wǎng)絡(luò)，通過老年人與當(dāng)?shù)貭I利、非營利機(jī)構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系，采取多樣化的策略，提高當(dāng)?shù)乩夏耆说纳钯|(zhì)量。法國則提倡“共同居住，健康老化”的理念，促進(jìn)老年人的身體健康、疾病預(yù)防，鼓勵老年人增加社會參與度，提高個人生活質(zhì)量等。法國政府還通過對老年友好城市的認(rèn)證來提高國民對其重要性的認(rèn)識。

東亞地區(qū)主要以多代共居和社區(qū)居家為主要模式。日本進(jìn)入老齡化社會時間很久了，因此日本應(yīng)對老齡化社會的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以為我們提供非常好的借鑒。為了應(yīng)對老齡化，日本采取了若干策略。特別是首都東京，2020年老年人口數(shù)量為311.1萬人,80歲以上的人口超過百萬人，尤為嚴(yán)峻。為此，東京都在《東京都長期愿景》中，提出將老齡化應(yīng)對融入整個城市規(guī)劃中，并制定了多個城市戰(zhàn)略。主要包括：推進(jìn)老年人就業(yè)、修建滿足超高齡社會需求的無障礙化的公共設(shè)施和環(huán)境，打造老年人可以安心生活的區(qū)域社會，改善老年人的居住條件，健全居家醫(yī)療、急救醫(yī)療以及護(hù)理制度等。同時，由于東京地區(qū)的高齡化人口中有很多是單身獨(dú)居的老人，所以還為超高齡老人設(shè)立了特別養(yǎng)護(hù)老人之家、認(rèn)知癥高齡老人設(shè)施等。

韓國自2009年進(jìn)入老齡化社會以來，圍繞老齡化問題，一方面重視康養(yǎng)機(jī)構(gòu)布局的科學(xué)合理性和機(jī)構(gòu)運(yùn)營的本地化，已經(jīng)建立起完整的康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。

另一方面，更注重老年人社會價值地再實(shí)現(xiàn)。首爾通過增加老年人參加社會經(jīng)濟(jì)活動以及休閑活動的機(jī)會，擴(kuò)大老齡增值服務(wù)體系和世代和諧空間，不僅著力于老年人的基本生存保障，還努力挖掘老齡社會新的發(fā)展機(jī)會。

綜觀國外老年友好型城市發(fā)展情況，在應(yīng)對老齡化的對策上，主要集中在居住空間、社區(qū)設(shè)施、醫(yī)療護(hù)理、高齡就業(yè)、社會援助等方面，不同地區(qū)的國家和城市又因生活文化習(xí)慣的不同而各有側(cè)重。

三、京津冀地區(qū)老年友好型城市發(fā)展現(xiàn)狀

2009年，我國開始以齊齊哈爾、營口、青島、南京、上海、湖州等城區(qū)為試點(diǎn)，啟動并建設(shè)老年友好型城市。此后又增加了上海浦東新區(qū)、南京鼓樓區(qū)等城市地區(qū)。齊齊哈爾在2011年被世衛(wèi)組織認(rèn)定為老年友好型城市網(wǎng)絡(luò)成員城市。近年來，京津冀地區(qū)汲取上述試點(diǎn)城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，不斷探索、創(chuàng)新，推進(jìn)老年友好型城市的建設(shè)。

2015年11月，京津冀三地簽訂民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議，以天津武清養(yǎng)老中心，河北高碑店養(yǎng)老項(xiàng)目以及河北三河燕達(dá)國際健康成為試點(diǎn)單位，共同建設(shè)老年友好型城市。

2016年6月，京津冀三地簽署《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，提出了創(chuàng)新發(fā)展的新格局，使得養(yǎng)老問題可以得到有效的解決。2017年11月，京津冀三地聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于增設(shè)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的通知》，新增了6家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，成為老年友好型城市建設(shè)試點(diǎn)單位。

2020年12月，北京市在對“‘十三五’總結(jié)，‘十四五’展望”系列主題發(fā)布會上提出，北京市將在2025年建成國際一流和諧宜居城市，與京津冀協(xié)同發(fā)展相協(xié)調(diào)的老年友好型城市。同時，京津冀三地共同開展了養(yǎng)老相關(guān)的政策研究，并制定了一系列配套扶持政策。然而，在老年友好型城市建設(shè)中，京津冀三地仍面臨著老齡人口壓力與養(yǎng)老形勢嚴(yán)峻等各種問題。

和君健康養(yǎng)老研究中心在2018年發(fā)表的《2018年京津冀養(yǎng)老服務(wù)市場報告》中表明，京津冀三地的老齡化總體水平要高于全國。截至2019年底，北京市常住老年人口占常住人口總數(shù)的17.2%，預(yù)計2025年將進(jìn)入中度人口老齡化時期。天津市戶籍人口中60歲以上的老年人占全市戶籍人口比例的24.14%，已進(jìn)入人口老齡化加速期。河北省60歲及60歲以上老人占全省人數(shù)的五分之一，已經(jīng)進(jìn)入了中度老齡化社會。

截至2020年11月，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老中心共544家，床位10.7萬張。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，老年人口的5%需要機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，那么北京至少存在將近8萬張床位的缺口，并且床位需求還在不斷增加。北京地區(qū)養(yǎng)老床位不僅存在供需矛盾，優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老床位排隊(duì)等候現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。

與此相對，京津冀非城市中心的一般床位閑置率高，吸引力差，養(yǎng)老資源分布不均衡。同時，京津冀地區(qū)目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要以健康老年人為對象，而一些生活無法自理、患有慢行疾病等非健康狀態(tài)的老年人，無法實(shí)現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)同步”。

此外，針對老年人需求的城市空間和城市服務(wù)明顯不足，住房質(zhì)量、城市交通、綠地空間、公共設(shè)施、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理等因素一定程度上限制了老年人獨(dú)立生活的能力與生活質(zhì)量。

四、以城市品牌戰(zhàn)略規(guī)劃促進(jìn)老年友好型城市建設(shè)的對策與建議

隨著京津冀一體化，為平衡養(yǎng)老資源、緩解養(yǎng)老壓力，協(xié)同養(yǎng)老模式逐漸成為未來的發(fā)展趨勢。2020年4月，國家發(fā)改委正式批復(fù)在天津建設(shè)中日（天津）健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作示范區(qū)，這不僅為天津迎來了發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的歷史機(jī)遇，也開啟了天津與日本地方間開展養(yǎng)老合作的新篇章。

前述國外城市建設(shè)老年友好型城市的經(jīng)驗(yàn)表明，老齡社會的規(guī)劃是社會整體性的規(guī)劃，是與整個城市規(guī)劃密切相關(guān)的。因此，圍繞康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，參考國外的典型城市案例，結(jié)合我國特別是京津冀三地的實(shí)際情況，探索如何構(gòu)建和實(shí)施城市品牌戰(zhàn)略規(guī)劃，提出以下對策建議。

第一，構(gòu)建和實(shí)施城市品牌戰(zhàn)略規(guī)劃，將老年友好型城市規(guī)劃融入城市交流發(fā)展理念中。在過去的30年間，西方及東亞發(fā)達(dá)國家對于老年友好型城市的建設(shè)從理論和實(shí)踐層面都取得了一定進(jìn)展。因此，可以通過城市品牌戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施的交流，考察國外城市的各種不同角度的老年友好行動方案，汲取經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國國情，打造適合我國老年人的城市規(guī)劃方案。

第二，京津冀可通過參與世衛(wèi)組織啟動的“全球老年友好型城市網(wǎng)絡(luò)”等國際活動，增加城市之間的互相交流與合作的機(jī)會，并利用世衛(wèi)組織提供的一系列評價指標(biāo)來衡量自身的老年友好型城市的建設(shè)進(jìn)度。

第三，擴(kuò)大京津冀城市間的交流，以實(shí)現(xiàn)天津與河北承接首都的養(yǎng)老功能。特別是天津地區(qū)要充分利用已經(jīng)打響的品牌——“中日（天津）健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作示范區(qū)”為重要契機(jī)，建設(shè)達(dá)到國際水平的高端老年友好城市，構(gòu)建老年健康服務(wù)體系。進(jìn)而，為提高京津冀城市養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，深入調(diào)研康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)豐富的日本、韓國等國家的相關(guān)機(jī)構(gòu)及其運(yùn)用機(jī)制，與之建立深入的合作關(guān)系，如建立中日、中韓合作養(yǎng)老健康示范園區(qū)試點(diǎn)等。

第四，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，使得三地的醫(yī)療保險可以實(shí)現(xiàn)通用，辦理手續(xù)簡單操作，從而使得老人異地看病更加方便。適當(dāng)平衡三地醫(yī)療資源，科學(xué)配置養(yǎng)老資源，通過組織老年人跨城市考察交流，促進(jìn)人們的養(yǎng)老思想轉(zhuǎn)變。

第五，推動京津冀城市間老年宜居社區(qū)建設(shè)的交流。從老年人需求出發(fā)，結(jié)合地區(qū)和城市的基礎(chǔ)環(huán)境、社會文化環(huán)境、社會支持，以及老年人經(jīng)濟(jì)收入等實(shí)情，構(gòu)建和不斷完善滿足物質(zhì)性和社會性的老年友好型城市。積極推動京津冀城市間推進(jìn)方便老年人的智慧社區(qū)建設(shè)的交流與互動，如建立和完善安全的交通環(huán)境系統(tǒng)、適老化的照明與標(biāo)識系統(tǒng)、口袋公園等多元交流空間、適老化的休閑鍛煉場所等方面，在發(fā)展社區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推廣。