文/汪怡琤（中央民族大學(xué)）

一、引言

自20世紀(jì)中期，政策執(zhí)行（Policy Implementation）開(kāi) 始 被學(xué)界普遍確認(rèn)為政策過(guò)程（Policy Process）的一個(gè)核心組成部分，并在公共管理與公共政策領(lǐng)域受到關(guān)注。政策過(guò)程是指從政策問(wèn)題提上議程、形成政策選擇、做出政策決定、實(shí)施政策內(nèi)容，評(píng)估和反饋政策效果、政策修正等一系列政策循環(huán)周期的總和。

政策執(zhí)行作為政策過(guò)程的重要階段之一，一般被定義為“政策法案實(shí)施的具體過(guò)程，包括使法案作用于目標(biāo)群體以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”，因而政策執(zhí)行效果的實(shí)現(xiàn)涉及多方參與，不僅取決于各級(jí)政府，還受到目標(biāo)群體的影響。在當(dāng)今多元化的社會(huì)背景和時(shí)代背景下，我國(guó)各階層多樣化的利益訴求，給我國(guó)各級(jí)政府政策的制定和執(zhí)行提出了更高的要求。

在政策執(zhí)行中，政策直接面向居民，政策的執(zhí)行本質(zhì)上是為了提高居民生活質(zhì)量，促進(jìn)整體的高質(zhì)量發(fā)展，因此，能很大程度保障居民利益不受損的政策更容易得到執(zhí)行也更能得到更好的執(zhí)行效果。一項(xiàng)使政策執(zhí)行對(duì)象遭受較大損失的政策，會(huì)遭到居民的強(qiáng)烈反感和不配合，使得政策脫離了行為者的實(shí)踐，政策執(zhí)行無(wú)法產(chǎn)生實(shí)際的約束，從而很容易演變成一個(gè)“空制度”。居民作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，同樣更為關(guān)心個(gè)人利益，是理性的、最大效益的追逐者，那么在面對(duì)個(gè)人選擇時(shí)，偏好于選擇對(duì)自己最為有利的政策。

因此，過(guò)少關(guān)注居民利益、缺失相應(yīng)配套經(jīng)費(fèi)的政策更難得到順利實(shí)行并獲得較好的執(zhí)行效果。如從2002年開(kāi)始實(shí)施的草原禁牧政策，在未得到農(nóng)戶認(rèn)可的情況下，自上而下強(qiáng)制性實(shí)行，由于禁牧補(bǔ)償資金無(wú)法彌補(bǔ)農(nóng)戶被限制放牧后遭受的損失，制約農(nóng)戶長(zhǎng)期可持續(xù)生計(jì)的發(fā)展，因而出現(xiàn)為躲避監(jiān)察和懲罰而夜間偷牧的行為，政策目標(biāo)未得到實(shí)現(xiàn)，禁令很少被遵守，使得草原禁牧政策成為不可信的政策。

因此，本文基于公共選擇理論，從政府這一主體來(lái)分析政策特征對(duì)政策執(zhí)行效果的影響，根據(jù)公共選擇理論以及“理性經(jīng)濟(jì)人”的假定，從上級(jí)檢查與監(jiān)督力度、績(jī)效考核的嚴(yán)格程度、政策執(zhí)行的配套經(jīng)費(fèi)、政策效果的驗(yàn)收四個(gè)方面表現(xiàn)政策特征，分析討論不同的政策特征情況對(duì)政策執(zhí)行效果的影響，為政策執(zhí)行效果的研究提供一個(gè)可參照的視角。

二、理論分析與研究框架

（一）理論說(shuō)明

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代中期，其理論核心是“把經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具和方法擴(kuò)大應(yīng)用于集體的或非市場(chǎng)的決策過(guò)程中”。

作為西方經(jīng)濟(jì)思潮中獨(dú)具特色的一個(gè)流派，率先使用經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的理論和方法分析了廣泛的非市場(chǎng)政治問(wèn)題，即政府行為及其相關(guān)的政治行為。“公共選擇”作為一個(gè)政治學(xué)命題，它是將經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場(chǎng)決策而產(chǎn)生的。

公共選擇理論作為研究政治問(wèn)題的主要流派之一，其思想必然會(huì)受到政治學(xué)思想尤其是社會(huì)契約論的影響。此外意大利公共財(cái)政學(xué)派的經(jīng)濟(jì)思想、瑞典學(xué)派奠基人維克塞爾的經(jīng)濟(jì)思想、休謨的政治哲學(xué)等也對(duì)公共選擇理論的產(chǎn)生和發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

公共選擇理論堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即“假定市場(chǎng)背景下的個(gè)人，在市場(chǎng)規(guī)則的限制下，運(yùn)用他所擁有的能力最大化自己的財(cái)富，那么也必須假設(shè)，在相應(yīng)的政治背景下，個(gè)人也會(huì)在政治規(guī)則的限制內(nèi)，以完全相同的方式運(yùn)用自己的能力”。那么，對(duì)于政策的制定者和執(zhí)行者——中央政府和地方政府來(lái)講也不例外，由于信息的不完全性和各利益相關(guān)者之間的利益沖突，以及政府官員晉升機(jī)制的推動(dòng)，使得各級(jí)政府均有動(dòng)機(jī)和激勵(lì)不完全按照公共利益來(lái)行動(dòng)，政策執(zhí)行中上級(jí)政府的檢查和監(jiān)督便會(huì)起到較為重要的作用。

（二）政策特征與政策執(zhí)行效果

中央和地方政府的這種委托代理關(guān)系，也因此存在一定的負(fù)外部性。一方面，從政策的制定到政策面向直接執(zhí)行對(duì)象，這之間存在的層級(jí)距離，給政策目標(biāo)在傳遞過(guò)程中出現(xiàn)信息扭曲和偏差提供了機(jī)會(huì)。地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，可能并不會(huì)完全盡力去執(zhí)行中央政府的政策，而是根據(jù)成本收益原則，盡可能在執(zhí)行政策過(guò)程中實(shí)現(xiàn)效用最大化。大量的文獻(xiàn)表明，中國(guó)的地方官員處于圍繞GDP績(jī)效得晉升情勢(shì)之下，地方官員在晉升競(jìng)爭(zhēng)中具有提高GDP績(jī)效的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，在晉升激勵(lì)的作用下，給定有限的財(cái)政資源，地方政府官員自然會(huì)傾向于在能夠使其任期內(nèi)政績(jī)最大化的公共品上分配更多資源。

因而，地方政府有很大激勵(lì)根據(jù)晉升需求和其他利益選擇政策執(zhí)行的側(cè)重點(diǎn)，容易造成政策目標(biāo)的偏差。地方官員是由上級(jí)考核和任命，主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，若是上級(jí)政府給予監(jiān)督和檢查，則必然會(huì)影響地方政府的選擇，進(jìn)而影響政策執(zhí)行的效果。

另外，政策執(zhí)行過(guò)程中，不僅存在上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的博弈，地方政府與居民之間存在的博弈也會(huì)給政策執(zhí)行帶來(lái)挑戰(zhàn)，尤其當(dāng)政策帶有公共物品特性時(shí)，政策的實(shí)施更多體現(xiàn)的是政府的意愿而非參與者的自發(fā)行為，也因此會(huì)形成一種委托代理關(guān)系，信息不對(duì)稱使得代理人有激勵(lì)按照使自己效益最大化的方式執(zhí)行，而損害委托人利益。因此，為保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府需實(shí)行必要的監(jiān)察以約束居民的行為。

由于政策涉及多方利益、范圍較廣等原因，政策效果的驗(yàn)收變得困難，就會(huì)使得有些政策參與會(huì)存在搭便車(chē)、道德風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)會(huì)主義行為，影響最終的政策執(zhí)行效果。例如，草原禁牧政策中，補(bǔ)償不足、政策監(jiān)管無(wú)力等原因使得牧民較容易躲避監(jiān)管和懲罰而夜間偷牧，從而使得禁令很少被遵守，政策目標(biāo)達(dá)不到，顯然政策執(zhí)行效果不好。但當(dāng)政府監(jiān)管難度小、監(jiān)察到位時(shí)，仍可以收獲較好的效果，例如秸稈禁燒政策，日常宣傳的同時(shí)，輔以無(wú)人機(jī)巡查、衛(wèi)星遙感技術(shù)，政府可以借助大氣遙感監(jiān)測(cè)迅速便捷的鎖定秸稈焚燒火點(diǎn)并做出反應(yīng)，基本可以做到最小化農(nóng)戶違背政策目標(biāo)的可能性，因而對(duì)政策執(zhí)行效果產(chǎn)生極大的正面影響。

（三）政策執(zhí)行效果分析

政策執(zhí)行反映了一個(gè)復(fù)雜的變化過(guò)程，即將政府的決策轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳粕鐣?huì)的方案、程序、法規(guī)和實(shí)踐。作為政策過(guò)程的一個(gè)重要階段，它代表了旨在解決社會(huì)問(wèn)題的政策理念和行為期望的轉(zhuǎn)變，政策的執(zhí)行涉及多個(gè)利益相關(guān)者和行為主體的相互博弈和相互配合，其效果也是隨時(shí)間推移受到整個(gè)執(zhí)行過(guò)程各類(lèi)因素的作用。

上下級(jí)政府之間、平級(jí)政府之間、政府與居民之間等由于立場(chǎng)和追尋利益不同，均對(duì)政策存在觀點(diǎn)差異，進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)不一致或者計(jì)劃的政策行為和手段不一致。對(duì)政策執(zhí)行的研究即為對(duì)變化的研究：變化是如何發(fā)生的，可能是如何被誘導(dǎo)。因而，在對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，研究政策執(zhí)行效果的影響因素時(shí)，要充分考慮其變化過(guò)程中所涉及的社會(huì)問(wèn)題、政治環(huán)境、組織安排以及政策參與者的意愿和需求。地方政府作為具有獨(dú)立利益的實(shí)體，在代理執(zhí)行中央政府指令和本地公共事務(wù)的同時(shí)，追求自身政治和經(jīng)濟(jì)利益的最大化，即兼具著代理人和自利者的雙重角色。當(dāng)利益不一致時(shí)，利益相關(guān)者無(wú)論是政府還是其他政策參與者更愿意選擇對(duì)自己有利的方案執(zhí)行，導(dǎo)致政策目標(biāo)的偏差，若上級(jí)政府給予強(qiáng)有力的監(jiān)督和檢查，將該政策成效加入政府官員的績(jī)效考核，并有較為充足的配套經(jīng)費(fèi)，有助于上下級(jí)政府之間找到利益的平衡點(diǎn)，刺激政策按照上級(jí)政府意愿實(shí)施或是地方政府根據(jù)本地狀況因地制宜調(diào)整政策，以更好的執(zhí)行。

本文專注于生態(tài)環(huán)境政策，以公共選擇理論和交易成本政治學(xué)為基礎(chǔ)，研究政策執(zhí)行效果的影響機(jī)制，認(rèn)識(shí)到政策執(zhí)行過(guò)程中政策特征和可信度相互作用的重要性?？傮w來(lái)講，本研究至少提供了兩個(gè)方面的貢獻(xiàn)。

首先，根據(jù)不同的行為主體、行為特征、作用效果以及利益目標(biāo)將政策執(zhí)行明確的區(qū)分出來(lái)，從政府和居民兩個(gè)不同的行為主體去分析政策特征和制度可信度對(duì)執(zhí)行結(jié)果影響的不同，更能抓住政策執(zhí)行結(jié)果中的主要矛盾和關(guān)鍵問(wèn)題，有利于更好的分析政策執(zhí)行的效果，并揭示政策執(zhí)行過(guò)程中政策特征和可信度如何共同作用去影響政策執(zhí)行效果的。

其次，由于政策執(zhí)行的效果是政府一直強(qiáng)烈追求的目標(biāo)，而另一方面，政策的不可持續(xù)性又是政府竭力避免的重要問(wèn)題，因而現(xiàn)實(shí)中很多的研究均是圍繞這兩個(gè)方面展開(kāi)。通過(guò)提高制度可信度、增強(qiáng)居民選擇意愿、調(diào)動(dòng)政府資源去配合政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)政策的可持續(xù)性實(shí)施，將是我們永遠(yuǎn)追求和探討的話題。本文不僅指出這兩方面的問(wèn)題，同時(shí)提出了一個(gè)基于政策特征和制度可信度兩個(gè)核心要素的定量分析框架，對(duì)政策執(zhí)行在此方面的研究走出了探索性的一步。對(duì)于如何協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府之間、地方政府和當(dāng)?shù)鼐用裰g關(guān)于政策目標(biāo)和執(zhí)行意愿之間的沖突和不一致，以實(shí)現(xiàn)更好的政策效果，一直是我們不斷追求的目標(biāo)。

研究政策的執(zhí)行過(guò)程目的最終也是為了能有助于實(shí)現(xiàn)更好、更可持續(xù)的政策執(zhí)行效果。本文的分析集中于政策特征和制度可信度這兩個(gè)最為關(guān)鍵的影響因素，通過(guò)定性和定量相結(jié)合的方式研究政策執(zhí)行效果，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步探討了兩因素與政策不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。為進(jìn)一步調(diào)整政策執(zhí)行力度、完善政策執(zhí)行效果、提高政策可持續(xù)性提供參照。

三、結(jié)論與討論

通常認(rèn)為，公共政策是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配，集中反映了社會(huì)利益，社會(huì)利益是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn)，是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點(diǎn)和最終目的。因此，公共政策的執(zhí)行就是公共利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，但這不僅是利益實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，還是一個(gè)有關(guān)政策效力的問(wèn)題，而政策效力的實(shí)際情況由政府和公眾兩個(gè)行為主體影響。在中國(guó)現(xiàn)有的行政體制下，公共政策由中央主體向下推動(dòng)，地方政府貫徹執(zhí)行，不同之處在于各種公共政策所具有的社會(huì)利益不一樣，并且地方公眾所有的個(gè)人利益也不同，只靠公眾單一的行為主體很難有效地達(dá)到政策目的，因此需要政府這一主體發(fā)揮其“代理人”的作用。草原獎(jiǎng)補(bǔ)、退耕還林、秸稈禁燒政策的相關(guān)分析為我們理解政策執(zhí)行提供了更廣泛的理解。

本文結(jié)合政策特征初步評(píng)估了政策執(zhí)行效果的影響，為今后的政策執(zhí)行在此方面的研究提供基礎(chǔ)。首先，為了更好地了解本研究中的研究成果是否全面反映了政策執(zhí)行效果的影響機(jī)制，可以將分析擴(kuò)展到涉及生態(tài)環(huán)境以外的其他政策領(lǐng)域。

其次，由于政府和居民的政策特征和可信度的有多種組合形式，未來(lái)的研究可以就不同政策特征和可信度組合劃分政策類(lèi)型，針對(duì)不同的政策類(lèi)型采用不同的執(zhí)行方式，研究不同的類(lèi)型政策下的政策執(zhí)行差異，以推進(jìn)對(duì)政策執(zhí)行的詳細(xì)劃分，并因地制宜以提升政策效果并增加政策效果的可持續(xù)性。

這一研究為政策執(zhí)行效果的影響提供了從政策特征的視角分類(lèi)別分析，對(duì)于可信度高的政策，參與政策的各行為主體之間達(dá)成共識(shí)，政策沖突性較低，因而更容易在一定約束條件下最大化個(gè)人利益或社會(huì)福利，這很大程度取決于政策實(shí)施的資源是否充足或是地方執(zhí)行環(huán)境中行為主體的積極參與。反之，可信度低的政策，由于各行為主體之間目標(biāo)不一致、分歧較多，通常存在較高的沖突性，不利于政策的有效執(zhí)行。而在中國(guó)的政策環(huán)境下，政府的作用凸顯出來(lái)，通過(guò)政治勢(shì)能向治理效能的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)政策效果的提升。但是，并非政治勢(shì)能越高越好，過(guò)高的政治勢(shì)能在地方執(zhí)行中缺乏因地制宜的轉(zhuǎn)化，限制地方自主權(quán)的發(fā)揮，即政策目標(biāo)越明確，導(dǎo)致沖突的可能性越大，仍會(huì)使得政策執(zhí)行無(wú)法取得良好的效果。政策目標(biāo)的相對(duì)模糊并不一定會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效果，因此追求良好的政策效果和可持續(xù)性需要政策特征和可信度之間恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合。不同的政策類(lèi)型，根據(jù)模糊沖突模型，可以考慮將政策特征和可信度不同組合，研究不同組合下的政策執(zhí)行過(guò)程。

相關(guān)鏈接

政策執(zhí)行是通過(guò)一定的方法，綜合運(yùn)用各種手段，為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取特定行為模式的過(guò)程。是將一種觀念形態(tài)的政策方案付諸實(shí)施的一系列政策活動(dòng)。這些行為包括兩方面內(nèi)容：一是將決策轉(zhuǎn)化為可以操作的過(guò)程，二是按照決策所確定的目標(biāo)而進(jìn)行的努力。具有執(zhí)行性、目標(biāo)性、創(chuàng)造性、強(qiáng)制性、務(wù)實(shí)性，以及時(shí)間性的特征。通常包括宣傳政策、計(jì)劃制定、組織落實(shí)、政策試點(diǎn)、全面實(shí)施、協(xié)調(diào)控制、追蹤決策七個(gè)步驟。

由于執(zhí)行主體的素質(zhì)缺陷和利益傾向、政策本身的質(zhì)量、公共政策執(zhí)行機(jī)制不健全以及責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制缺乏，現(xiàn)實(shí)中的政策執(zhí)行往往會(huì)出現(xiàn)種種政策規(guī)避問(wèn)題，包括政策敷衍、政策附加、政策替換、政策缺損、政策照搬等等，而且政策執(zhí)行和實(shí)施過(guò)程中的失控問(wèn)題嚴(yán)重。

政策執(zhí)行者的素質(zhì)包括其態(tài)度、知識(shí)和能力。在存在多元執(zhí)行主體的時(shí)候，要加強(qiáng)彼此之間的溝通與協(xié)調(diào)。 政策制定和執(zhí)行過(guò)程中要充分整合各方利益，提高政策的可操作性，減少政策執(zhí)行彈性。提高中央政府的權(quán)威性，加大政策執(zhí)行的控制力度。提高地方政府對(duì)于政策的服從力度。政策制定時(shí)候要考慮和照顧地方的利益，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向與政策的價(jià)值趨向盡可能的一致。