■文/薛雅 王雪瑩（上海市科學學研究所）

一、“揭榜掛帥”機制的特征與流程

“榜”是科技創(chuàng)新的客觀需求，通過張榜，提高了科技創(chuàng)新的目的性和時效性，通過實際需求倒逼科技創(chuàng)新；“帥”是能組織廣泛的不受地域、年齡、資質(zhì)等限制的能解決實際問題的關(guān)鍵人才，體現(xiàn)“以成敗論英雄”的選才思想。

“揭榜掛帥”機制的特征：一是榜單遴選有別于傳統(tǒng)的科學計劃項目，以企業(yè)實際技術(shù)需求和高校、科研院所的科技成果為實施對象；二是對揭榜方“不論出身”，開放式創(chuàng)新讓以往受地區(qū)、職稱、年齡、單位類型等限制的科研人員也有機會獲得公平競爭的機會；三是資金撥付方式和評價機制從“同行評議”到“以成敗論英雄”，從“重申報”向“重結(jié)果”轉(zhuǎn)變，既避免了科研人員花費大量精力申請科研項目但卻不重視做項目，又避免了“同行評議”帶來的知識慣性，解決了現(xiàn)在很多科技成果躺在紙面上的難題。“賽馬制”：由不同的科研團隊同時進行攻關(guān)，提高科技創(chuàng)新成功率，激發(fā)了青年人才的創(chuàng)新活力。

本文根據(jù)科技項目技術(shù)范圍和技術(shù)指標的不同情況，對科研管理制度進行了象限劃分，如圖1所示。技術(shù)范圍窄、技術(shù)指標明確的，屬于排他性技術(shù)研究，適用需求方定向發(fā)包；技術(shù)范圍窄、技術(shù)指標模糊的，屬于應用基礎(chǔ)研究，適用科研計劃項目；技術(shù)范圍廣、技術(shù)指標模糊的，屬于基礎(chǔ)研究，適合長期穩(wěn)定資助；技術(shù)范圍廣、技術(shù)指標明確的，屬于產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研究，適用“揭榜掛帥”機制。

圖1 科技項目適用象限劃分

立足科技創(chuàng)新體系發(fā)展需求，“揭榜掛帥”機制創(chuàng)新流程分為“項目發(fā)布端、項目承接端、榜單發(fā)布遴選、項目完成評價”四個維度。如圖2所示。

圖2 “揭榜掛帥”機制的流程圖

目前科技創(chuàng)新主體包括企業(yè)、科研事業(yè)單位（高校、科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)）、新型研發(fā)機構(gòu)等，各類科技創(chuàng)新主體在國家創(chuàng)新體系中都有重要的使命與功能，“揭榜掛帥”機制的運用對各類主體都有著極其重要的影響，各主體在“揭榜掛帥”機制中對應的角色如表1所示。

表1 各主體在“揭榜掛帥”機制中對應的角色

二、“揭榜掛帥”機制相關(guān)政策梳理分析

全國“揭榜掛帥”機制還處于探索階段。在項目管理方面，主要有“榜單發(fā)布”“榜單征集”“實施方案”三種類型；在“揭榜掛帥”機制的組織形式方面，有“比賽”“平臺載體”類型；在“揭榜掛帥”的對象方面，有“人才”“機構(gòu)”等類型。

（一）項目管理方面的相關(guān)政策

國內(nèi)大多數(shù)省份“揭榜掛帥”政策都是從“榜單發(fā)布”和“榜單征集”類型開始制定的，很多省份目前未出臺“揭榜掛帥”的實施方案或管理辦法，而是以榜單發(fā)布的政策文件為實施細則。廣東省在2018年發(fā)布《關(guān)于2018年度揭榜制項目張榜的通知》《關(guān)于征集適合揭榜制的重大科技項目需求的通知》，里面將榜單分為“技術(shù)攻關(guān)類”和“成果轉(zhuǎn)化類”，項目資金主要由需求方、揭榜方按協(xié)議落實。省財政資金擬給子項目投入總額20%的資金支持，根據(jù)項目投入和進展情況分兩期撥付。廣東省的政策探索為國內(nèi)“揭榜掛帥”制度發(fā)展提供了借鑒，部分省份在制定本省的“揭榜掛帥”實施方案的時候都是借鑒了廣東省的做法。全國項目管理“揭榜掛帥”機制的部分相關(guān)政策如表2所示。

表2 “揭榜掛帥”機制在項目管理方面的相關(guān)政策

國內(nèi)項目管理“揭榜掛帥”機制相關(guān)政策有以下特點：

一是揭榜方的遴選范圍有了很大突破。國家及各省在“揭榜掛帥”揭榜方的遴選范圍上給與了很大的空間：對揭榜單位無注冊時間要求，對揭榜團隊負責人無年齡、學歷和職稱要求；在地域限制上，部分省份也進行了很大突破，從全國范圍擴大到境內(nèi)外科學家和境外機構(gòu)；在創(chuàng)新主體方面，部分省份在高校、科研院所、企業(yè)、新型研發(fā)機構(gòu)等法人單位外還擴大到團隊個人。

二是榜單來源面向解決實際問題。榜單主要分為以下幾種：（1）解決重大應用場景的深層次制約技術(shù)發(fā)展的問題；（2）企業(yè)發(fā)布技術(shù)攻關(guān)需求；（3）高校、科研機構(gòu)、科技型企業(yè)提出的成果轉(zhuǎn)化的需求；（4）重大民生類項目的技術(shù)攻關(guān)需求；（5）與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的技術(shù)攻關(guān)需求。

三是資金支持方式突出企業(yè)主體地位和“后補助”特征。企業(yè)作為需求方應提供主要資金（財政資金為輔），或配套資金不低于一定比例，部分省份財政資金在項目資金的占比不高于20%。財政資金根據(jù)項目進展分批撥付，并在結(jié)題驗收達到考核要求后以獎勵經(jīng)費的形式撥付完畢。

四是榜單征集方式多以政府搭平臺、企業(yè)提需求、第三方專家遴選的方式進行。通過“自上而下、自下而上”相結(jié)合或“定向發(fā)包”等多種方式，廣泛征集項目需求。需求內(nèi)容應具有明確的技術(shù)指標、時間限制、知識產(chǎn)權(quán)歸屬、資金撥付方式等要求。政府組織第三方專家對項目需求進行論證，重點遴選出核心技術(shù)攻關(guān)需求，以及科技成果轉(zhuǎn)化需求，也可委托第三方機構(gòu)參與揭榜制項目管理。

（二）組織形式方面的相關(guān)政策

目前全國“揭榜掛帥”機制的組織形式除了項目管理方式以外，還有“比賽”“搭平臺”“載體”等方式（見表3）。

表3 “揭榜掛帥”機制在組織形式方面的相關(guān)政策

一是通過比賽形式面向全社會征榜揭榜。例如科技部“中國創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽”和江蘇省“J-TOP創(chuàng)新挑戰(zhàn)季”，面向區(qū)域征集需求，面向全社會征集揭榜方，解決企業(yè)的技術(shù)難題。需求方提供懸賞資金，主辦方可提供配套獎勵。

二是通過搭平臺的方式貫通“揭榜掛帥”的數(shù)字化流程。例如浙江省人才服務(wù)平臺發(fā)布“揭榜掛帥”省級榜單，面向全球知名高校、科研院所、行業(yè)領(lǐng)軍人才和團隊發(fā)榜。浙江省金華市“揭榜掛帥”云平臺實現(xiàn)浙江全省數(shù)據(jù)貫通以及全流程一網(wǎng)通辦。云平臺實現(xiàn)企業(yè)有技術(shù)需求隨時發(fā)榜，科研團隊即時揭榜，政府全流程跟蹤實施情況。

三是以實質(zhì)性產(chǎn)學研聯(lián)盟作為載體，企業(yè)做盟主實施科技攻關(guān)項目。培育以企業(yè)為主體的實質(zhì)性產(chǎn)學研聯(lián)盟，以其為載體建設(shè)創(chuàng)新平臺，集聚創(chuàng)新資源，讓企業(yè)做“盟主”去“揭榜掛帥”重大科技攻關(guān)項目，培育引育各方面的人才。

四是探索“揭榜險”“科技貸款”等配套科技金融方式。以“揭榜掛帥”需求方的榜單為標的，浙江省金華市率先與保險公司試點“揭榜險”，保障因特定原因?qū)е录夹g(shù)攻關(guān)失敗后的資金補償，通過保險對企業(yè)研發(fā)投入和揭榜方人員成本給予一定的補償，目前已在先進制造、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保3個領(lǐng)域的行業(yè)龍頭企業(yè)試行“揭榜險”。此外，鼓勵銀行對研發(fā)資金投入有困難的發(fā)榜企業(yè)提供科技貸款，做到產(chǎn)融保相融合。

（三）對象類型方面的相關(guān)政策

目前全國“揭榜掛帥”機制的對象類型除了科研項目以外還有機構(gòu)類和人才類，具體如表4所示。

表4 全國“揭榜掛帥”機制不同對象類型的相關(guān)政策

“揭榜掛帥”對象是機構(gòu)：成都高新區(qū)啟動揭榜掛帥型研發(fā)機構(gòu)（新型研發(fā)機構(gòu)）“岷山行動”計劃，明確未來5年建設(shè)50個新型研發(fā)機構(gòu)，揭榜團隊最高可獲得1億元扶持資金，重大的新型研發(fā)機構(gòu)沒有支持上限。

“揭榜掛帥”對象是人才：廣東省探索“以企業(yè)技術(shù)需求為導向”的企業(yè)科技特派員新模式，采取常態(tài)化入庫“華轉(zhuǎn)網(wǎng)”，常年受理企業(yè)和科研人員入庫的申請。平臺標準化引導企業(yè)精準描述技術(shù)需求并進行審查，以提高企業(yè)技術(shù)需求的準確度?？萍继嘏蓡T對感興趣的技術(shù)需求進行揭榜，根據(jù)平臺標準化模板提出初步技術(shù)解決方案。對通過篩選后的技術(shù)需求精準匹配，向企業(yè)和科技特派員雙向推送相關(guān)信息，廣東省科技廳按照企業(yè)支持金額的某個比例給予立項資助。金華市委組織部主辦全球引才活動，推出總規(guī)模超50億元的雙龍人才基金，發(fā)布光電信息、生物醫(yī)藥等超過百個技術(shù)需求榜單，與長三角30余所高校建立產(chǎn)學研合作。

三、“揭榜掛帥”機制給創(chuàng)新主體帶來的挑戰(zhàn)

一是“后補助”的資金支持方式與傳統(tǒng)的經(jīng)費預算制不相適應?！敖野駫鞄洝钡摹昂笱a助”制度需要科研團隊預先投入一定的研發(fā)費用，對于高校院所或事業(yè)單位類型的新型研發(fā)機構(gòu)來說，科研人員收入的很大一部分是項目勞務(wù)費，即需要以“項目”經(jīng)費來“養(yǎng)人”，因此預先投入有難度；對于科技初創(chuàng)企業(yè)、中小型科技企業(yè)或企業(yè)類型的新型研發(fā)機構(gòu)來說資金可能是較大的問題。如何完善“揭榜方”的資金支持環(huán)境，對于各個科研主體都是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

二是“以成敗論英雄”的考核評價方式與傳統(tǒng)的職稱評價模式不相適應?！敖野駫鞄洝敝贫韧ㄟ^設(shè)立明確的懸賞目標，依托開放式競爭的遴選機制，在技術(shù)指標達到懸賞目標時才兌現(xiàn)資金等獎勵。若在規(guī)定時間內(nèi)不能達到預定目標或科技成果不能完成，則獎勵不予發(fā)出、成果不能形成。對于高校和科研院所來說，科研團隊每年都有嚴格的考核指標，如果花費時間精力最后沒有得到資金和學術(shù)成果，對其是不易接受的結(jié)果。如何科學設(shè)計揭榜方失敗后的評價機制，直接影響到科研團隊參與“揭榜”的積極性。

三是“靈活高效”的人員管理模式與現(xiàn)行科研主體有穩(wěn)定的組織邊界不相適應?！敖野駫鞄洝惫膭钊瞬艆R聚、選賢用能，根據(jù)項目組成臨時的科研攻堅團隊，項目結(jié)束團隊也解散，現(xiàn)有的科研主體組織模式對此有較大的束縛。高校、科研院所陸續(xù)制定兼職兼薪與離崗創(chuàng)業(yè)的政策，但在落實過程中并不理想，科研人員在現(xiàn)行科研主體穩(wěn)定組織邊界的情況下有所擔心，例如離崗創(chuàng)業(yè)回來以后職位職稱是否會改變等，如何針對這部分完善人員管理模式有待探索。

四、創(chuàng)新主體應對“揭榜掛帥”機制的對策建議

一是對于技術(shù)攻關(guān)類項目，高校、科研院所作為揭榜方能通過“揭榜掛帥”機制切實解決企業(yè)實際技術(shù)需求，對于研究過程中經(jīng)費不足的，可以從高校、科研院所科技成果轉(zhuǎn)化收益中成立專項資金予以補充支持，以鼓勵科研人員參與“揭榜掛帥”項目。對于初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)來說，資金實力有限的情況下可以參與行業(yè)上下游龍頭企業(yè)的“揭榜掛帥”項目，可以精準研發(fā)以提高研發(fā)效率、合作研發(fā)降低研發(fā)成本。

二是高校、科研院所對“揭榜掛帥”項目的考核評價應納入指標體系，與企業(yè)合作的“揭榜掛帥”項目到校/所的經(jīng)費可以按換算比例與縱向項目同等對待。

三是對于成果轉(zhuǎn)化類項目，高校、科研院所的科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)部門應協(xié)助科研人員進行“揭榜掛帥”項目發(fā)布以及與企業(yè)進行對接工作，以“揭榜掛帥”為契機促進科技成果轉(zhuǎn)化工作。

四是落實好高校、科研院所兼職兼薪與離崗創(chuàng)業(yè)工作制度，以充分發(fā)揮“揭榜掛帥”的靈活用人機制。兼職兼薪人員的兼職工作需與原單位的科技成果轉(zhuǎn)化工作相關(guān)，期間可以正常參加職稱評定、晉升和年度評優(yōu)。切實保障離崗創(chuàng)業(yè)人員期滿后回原單位以不低于原聘用崗位的等級聘用，并將其離崗創(chuàng)業(yè)期間與原單位相關(guān)的科技成果轉(zhuǎn)化業(yè)績納入考核。