■文/徐青（杭州醫(yī)學院）

科研院所是科技創(chuàng)新的主力軍，也是推動創(chuàng)新型國家建設和社會經濟發(fā)展的引擎力量。本文通過梳理新時期我國科研院所改革政策與創(chuàng)新舉措，從宏觀、中觀、微觀三個層次深入剖析科研院所改革面臨的共性問題，提出針對性的政策建議，為國家全面推進科研院所系統(tǒng)性改革提供決策參考。

黨的十九大報告明確指出，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，發(fā)揮科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領作用，建設創(chuàng)新型國家。在深化科技體制改革和建設創(chuàng)新型國家的當下，作為科技創(chuàng)新的主力軍，科研院所有必要認真研究把握新的發(fā)展機遇，剖析解決面臨困境，加快體制機制改革步伐，更好地發(fā)揮在國家創(chuàng)新體系和經濟發(fā)展中的引擎作用。

一、新時期科研院所發(fā)展迎來新機遇

中華人民共和國成立以來，科研院所在國家科技政策的支持和引領下，充分發(fā)揮特點和優(yōu)勢，為我國科技創(chuàng)新和經濟社會發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。然而，隨著國家綜合體制改革不斷深化和科技資源的重新分配，以及高校、企業(yè)等科研能力的快速提升，傳統(tǒng)科研院所在歷史發(fā)展的大潮中逐漸呈現出疲態(tài)。

黨的十八大以來，我國把科技創(chuàng)新擺在發(fā)展全局的核心位置，隨之新一輪科技體制改革全面啟動，這也為新時代科研院所的改革發(fā)展提供了支撐、指明了方向。2014年，習近平總書記在中央財經領導小組會議上強調繼續(xù)深化科研院所改革；2015年，中共中央、國務院發(fā)布《深化科技體制改革實施方案》，提出“加快科研院所分類改革，建立健全現代科研院所制度”；2020年，中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，要求加快推進應用技術類科研院所市場化、企業(yè)化發(fā)展。與此同時，國家在科技創(chuàng)新、成果轉化、人才激勵、績效評價、自主權下放等方面出臺了一系列“組合拳”政策，為新時期科研院所實現創(chuàng)新發(fā)展開拓了空間，增強了動能。

可見，新時期深化科研院所改革，是科研院所自身發(fā)展的內在需要，也是創(chuàng)新型國家建設的必然需要。實施科研院所“分類改革”，是國家的總體要求，也是一個關鍵點，如何系統(tǒng)謀劃、分類分層、激發(fā)動能，改革推動各級各類科研院所實現系統(tǒng)性可持續(xù)發(fā)展，是當前面臨的一個重要課題。

二、多地探索實施科研院所創(chuàng)新改革

隨著新一輪改革的不斷深化，各地紛紛響應，以創(chuàng)新驅動發(fā)展為引領，以創(chuàng)新能力提升為目標，結合地方實際，大膽嘗試大力推進科研院所改革。

一是探索推進“分類改革”。四川率先探索當地科研院所綜合改革，自2016年以來，先后出臺《四川省科研院所改革總體方案》《深化科研院所改革試點推進方案》《分組推進科研院所“一院一策”改革試點工作方案》，積極推行“促進中央在川科研院所成果就地轉化，推進省屬公益類科研院所深化改革，推動省屬轉制類科研院所改革發(fā)展，推進新型研發(fā)機構建設，引導市縣屬科研院所創(chuàng)新發(fā)展”的綜合改革方案，大力推進改革試點。湖南省2020年出臺《關于進一步深化科研院所改革推動創(chuàng)新驅動發(fā)展的實施意見》，以激發(fā)科研院所和科研人員積極性創(chuàng)造性為核心，分類制定基礎前沿技術研究、公益性研究、技術開發(fā)等不同類型科研院所的改革舉措。山東省2020年出臺《關于深化省屬科研院所體制機制改革的若干措施》，支持基礎研究省屬院所與高水平大學整合，支持符合條件的技術開發(fā)類省屬院所組建科技型產業(yè)集團或實行企業(yè)化管理，鼓勵省屬院所向新型研發(fā)機構轉型。

二是探索新型研發(fā)機構建設。建設新型研發(fā)機構是科研院所改革的一項創(chuàng)新之舉。較之傳統(tǒng)科研院所，新型研發(fā)機構在體制機制上實現了制度創(chuàng)新。新型研發(fā)機構聚焦科技創(chuàng)新需求，從事科學研究、技術創(chuàng)新和研發(fā)服務，同時具有投資主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活的特征。廣東率先探索，2015年出臺《關于支持新型研發(fā)機構發(fā)展的試行辦法》，扶持建設一批不像事業(yè)單位、不像高校、不像企業(yè)、不像科研院所的“四不像”新型科研機構，取得了有益經驗。2019年，科技部正式發(fā)布《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見》，提出了新型研發(fā)機構的定義和發(fā)展要求，隨后多地紛紛推出新型研發(fā)機構建設方案與規(guī)劃。如，浙江出臺《關于加快建設新型研發(fā)機構的若干意見》，按照“引進共建一批、優(yōu)化提升一批、整合組建一批、重點打造一批”的方式建設高水平新型研發(fā)機構，同時將省級新型研發(fā)機構納入省屬科研院所管理序列，享受各類科技計劃、科技成果轉化收入分配、進口科教用品免稅等政策。

三是因地制宜實施創(chuàng)新改革。山東近年來大力實施高教強省戰(zhàn)略，2016年明確提出“按學科分類，整合省屬科研院所和高校教育科研資源，集聚資源優(yōu)勢，形成發(fā)展合力”的要求，隨之山東省科學院、山東省醫(yī)學科學院分別與屬地高校進行成建制合并，高等教育和科技創(chuàng)新水平明顯提升。浙江等地也積極探索科教融合，如浙江省委省政府于2019年作出決策，將浙江省醫(yī)學科學院與杭州醫(yī)學院成建制合并，大力推動實施高教強省和健康浙江戰(zhàn)略。

綜上，各地把握國家創(chuàng)新發(fā)展新機遇，實施創(chuàng)新舉措，積極探索科研院所改革路徑，這也為國家科研院所整體分類改革提供了諸多有益經驗，值得進一步總結和推廣。

三、當前科研院所改革面臨的共性問題

科研院所改革一直在路上。新時期國家出臺了一系列激勵創(chuàng)新舉措，地方也積極推出科研院所改革措施，帶動了部分科研院所率先轉型升級和良好發(fā)展。但從整體看，我國科研院所分類改革和系統(tǒng)性提升的局面還沒有形成，改革仍面臨一些共性問題。

（一）頂層設計還不夠明晰

一是，根據《深化科技體制改革實施方案》，國家已經明確了科研院所分類改革的總體方向，其基本思路是把需要政府支持的公益類研究機構和應當面向市場開發(fā)的應用類研究機構分開，分別采取相應的支持和管理方式。但尚未出臺分類改革的具體指導意見和實施辦法。當前，全國多地推進科研院所改革，與高校合并、轉為企業(yè)、轉型新型研發(fā)機構，形式多樣，但總體上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，分類改革的原則和標準不一。二是，相比高校等管理體系，我國科研院所體系管理運行的系統(tǒng)性和規(guī)范性略顯不足，垂直指導和水平間互動交流、良性競爭關系不夠健全，很多地方性科研院所更像是一座座“孤島”。

（二）政策配套和“中梗阻”現象依然存在

一是政策保障力度偏低。近年來，國家財政在科研方面投入不斷增加，但科研院所人員經費、工資待遇不足的問題仍比較突出。在有些省份，公益類院所未得到財政足額保障，科研人員既從事科學研究，又提供公共服務，還需通過創(chuàng)收解決自身經費不足?？蒲腥藛T離崗創(chuàng)業(yè)、兼職兼薪和技術入股等“放活”政策和深化“放管服”改革的配套政策尚未很好落地，“中梗阻”現象依然存在。二是主管部門統(tǒng)籌不夠。科研院所一般由行業(yè)主管部門和科技主管部門共同領導，往往存在職責不清，人事、經費管理分離的情況。三是院所分級分類定位不清晰，中央和地方科研院所在基礎研究、應用基礎研究、技術研發(fā)上定位與分工不明確，公益類和技術類院所邊界不清晰，導致創(chuàng)新鏈布局不合理，發(fā)展方向不明確，分散、重復、低效等問題突出。

（三）科研院所運行機制還不完善

一是現代科研院所管理制度尚不健全。部分院所至今未建立規(guī)范化的機構章程，有些章程則名存實亡，開展工作隨意性較大。二是內部管理機制不完善。以推行聘用制和崗位管理為重點的人事制度改革、以體現能力和業(yè)績?yōu)橹攸c的收入分配制度改革、以加強管理和提高效益為重點的科研管理制度改革未完全到位，高層次人才“引進難、留不住”已經成為很多院所的共同難題。三是部分院所仍保持傳統(tǒng)思路，思想不夠解放。在國家不斷推進綜合改革和市場經濟的大背景下，部分科研院所管理方式仍較為傳統(tǒng)，加之市場經驗不足，對外交流能力不強，導致主動獲取資源能力偏弱，“等要靠”心態(tài)和“大鍋飯”現象仍一定程度存在。

四、全面深化科研院所改革的思考與建議

按照國家科研院所改革總體方案和分類改革的要求，結合各地探索推進改革的創(chuàng)新措施，尤其針對當前院所改革面臨的共性問題，特提出如下政策建議：

（一）用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進院所分類改革

鑒于當前各地實施多而不同的院所改革政策，國家有必要及時出臺統(tǒng)一的科研院所分類改革指導意見，各地在此框架下推進或修正改革方案。一是要科學界定科研院所的性質類別，明確不同類別的邊界。這是實際工作中的難點，但也是起點。二是明確不同類別院所的定位和發(fā)展方向。對于目前主要承擔基礎研究、應用基礎研究、前沿高新技術研究、共性關鍵技術研究以及重大技術集成與示范等公益性職能任務的科研院所，應體現其公益性質，按公益類科研機構運行和管理，同時建立以財政支持為主的持續(xù)穩(wěn)定運行機制。對以技術開發(fā)、中介服務等為主的科研機構，要堅持企業(yè)化轉制方向，建立市場導向的技術創(chuàng)新和成果轉化機制。三是加強科研院所體系建設，強化科研院所治理規(guī)范，建立中央、省、市的縱向聯(lián)絡機制和橫向考核評價機制。

（二）用創(chuàng)新思維支持地方院所創(chuàng)新改革

一是在國家科研院所改革的總體框架下，鼓勵各地結合實際需要實施創(chuàng)新舉措，如推動科研院所與高等院校強強聯(lián)合，與當地特色產業(yè)緊密結合，建立科研集團等，推廣山東等地科教融合，實現“1+1＞2”的成功經驗。二是在國家新型研發(fā)機構建設的制度框架下，支持傳統(tǒng)科研院所發(fā)揮自身特色、結合當地產業(yè)需求，整合政產研學資源，轉型升級新型研發(fā)機構，推動科技創(chuàng)新與科技產業(yè)高質量發(fā)展。

（三）健全現代科研院所管理與配套政策

一是全面推動科研院所章程化管理，科學確定不同類型單位的職能定位和權利責任邊界。二是強化科研院所績效評價。健全以機構定位和使命為依據，以科技創(chuàng)新、成果貢獻、產業(yè)支撐為導向的分類考核評價體系，形成權責對應、目標導向的財政支持方式。三是完善改革配套政策體系。改善財政資金投入結構，增加科研院所人員費用和基本公用經費，全額支持基礎研究、原始創(chuàng)新及公益性科技活動；推進科研院所人事、財務、資產等統(tǒng)一管理，完善黨委領導下的院所長負責制。

（四）打通政策落地“最后一公里”，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力