■文/徐青（杭州醫(yī)學(xué)院）

科研院所是科技創(chuàng)新的主力軍，也是推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎力量。本文通過梳理新時(shí)期我國(guó)科研院所改革政策與創(chuàng)新舉措，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次深入剖析科研院所改革面臨的共性問題，提出針對(duì)性的政策建議，為國(guó)家全面推進(jìn)科研院所系統(tǒng)性改革提供決策參考。

黨的十九大報(bào)告明確指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，發(fā)揮科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。在深化科技體制改革和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的當(dāng)下，作為科技創(chuàng)新的主力軍，科研院所有必要認(rèn)真研究把握新的發(fā)展機(jī)遇，剖析解決面臨困境，加快體制機(jī)制改革步伐，更好地發(fā)揮在國(guó)家創(chuàng)新體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引擎作用。

一、新時(shí)期科研院所發(fā)展迎來(lái)新機(jī)遇

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，科研院所在國(guó)家科技政策的支持和引領(lǐng)下，充分發(fā)揮特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，隨著國(guó)家綜合體制改革不斷深化和科技資源的重新分配，以及高校、企業(yè)等科研能力的快速提升，傳統(tǒng)科研院所在歷史發(fā)展的大潮中逐漸呈現(xiàn)出疲態(tài)。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)把科技創(chuàng)新擺在發(fā)展全局的核心位置，隨之新一輪科技體制改革全面啟動(dòng)，這也為新時(shí)代科研院所的改革發(fā)展提供了支撐、指明了方向。2014年，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化科研院所改革；2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《深化科技體制改革實(shí)施方案》，提出“加快科研院所分類改革，建立健全現(xiàn)代科研院所制度”；2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，要求加快推進(jìn)應(yīng)用技術(shù)類科研院所市場(chǎng)化、企業(yè)化發(fā)展。與此同時(shí)，國(guó)家在科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、人才激勵(lì)、績(jī)效評(píng)價(jià)、自主權(quán)下放等方面出臺(tái)了一系列“組合拳”政策，為新時(shí)期科研院所實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展開拓了空間，增強(qiáng)了動(dòng)能。

可見，新時(shí)期深化科研院所改革，是科研院所自身發(fā)展的內(nèi)在需要，也是創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的必然需要。實(shí)施科研院所“分類改革”，是國(guó)家的總體要求，也是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，如何系統(tǒng)謀劃、分類分層、激發(fā)動(dòng)能，改革推動(dòng)各級(jí)各類科研院所實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要課題。

二、多地探索實(shí)施科研院所創(chuàng)新改革

隨著新一輪改革的不斷深化，各地紛紛響應(yīng)，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為引領(lǐng)，以創(chuàng)新能力提升為目標(biāo)，結(jié)合地方實(shí)際，大膽嘗試大力推進(jìn)科研院所改革。

一是探索推進(jìn)“分類改革”。四川率先探索當(dāng)?shù)乜蒲性核C合改革，自2016年以來(lái)，先后出臺(tái)《四川省科研院所改革總體方案》《深化科研院所改革試點(diǎn)推進(jìn)方案》《分組推進(jìn)科研院所“一院一策”改革試點(diǎn)工作方案》，積極推行“促進(jìn)中央在川科研院所成果就地轉(zhuǎn)化，推進(jìn)省屬公益類科研院所深化改革，推動(dòng)省屬轉(zhuǎn)制類科研院所改革發(fā)展，推進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)，引導(dǎo)市縣屬科研院所創(chuàng)新發(fā)展”的綜合改革方案，大力推進(jìn)改革試點(diǎn)。湖南省2020年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化科研院所改革推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的實(shí)施意見》，以激發(fā)科研院所和科研人員積極性創(chuàng)造性為核心，分類制定基礎(chǔ)前沿技術(shù)研究、公益性研究、技術(shù)開發(fā)等不同類型科研院所的改革舉措。山東省2020年出臺(tái)《關(guān)于深化省屬科研院所體制機(jī)制改革的若干措施》，支持基礎(chǔ)研究省屬院所與高水平大學(xué)整合，支持符合條件的技術(shù)開發(fā)類省屬院所組建科技型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或?qū)嵭衅髽I(yè)化管理，鼓勵(lì)省屬院所向新型研發(fā)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

二是探索新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)。建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是科研院所改革的一項(xiàng)創(chuàng)新之舉。較之傳統(tǒng)科研院所，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)聚焦科技創(chuàng)新需求，從事科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，同時(shí)具有投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、用人機(jī)制靈活的特征。廣東率先探索，2015年出臺(tái)《關(guān)于支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的試行辦法》，扶持建設(shè)一批不像事業(yè)單位、不像高校、不像企業(yè)、不像科研院所的“四不像”新型科研機(jī)構(gòu)，取得了有益經(jīng)驗(yàn)。2019年，科技部正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的定義和發(fā)展要求，隨后多地紛紛推出新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)方案與規(guī)劃。如，浙江出臺(tái)《關(guān)于加快建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的若干意見》，按照“引進(jìn)共建一批、優(yōu)化提升一批、整合組建一批、重點(diǎn)打造一批”的方式建設(shè)高水平新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，同時(shí)將省級(jí)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)納入省屬科研院所管理序列，享受各類科技計(jì)劃、科技成果轉(zhuǎn)化收入分配、進(jìn)口科教用品免稅等政策。

三是因地制宜實(shí)施創(chuàng)新改革。山東近年來(lái)大力實(shí)施高教強(qiáng)省戰(zhàn)略，2016年明確提出“按學(xué)科分類，整合省屬科研院所和高校教育科研資源，集聚資源優(yōu)勢(shì)，形成發(fā)展合力”的要求，隨之山東省科學(xué)院、山東省醫(yī)學(xué)科學(xué)院分別與屬地高校進(jìn)行成建制合并，高等教育和科技創(chuàng)新水平明顯提升。浙江等地也積極探索科教融合，如浙江省委省政府于2019年作出決策，將浙江省醫(yī)學(xué)科學(xué)院與杭州醫(yī)學(xué)院成建制合并，大力推動(dòng)實(shí)施高教強(qiáng)省和健康浙江戰(zhàn)略。

綜上，各地把握國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展新機(jī)遇，實(shí)施創(chuàng)新舉措，積極探索科研院所改革路徑，這也為國(guó)家科研院所整體分類改革提供了諸多有益經(jīng)驗(yàn)，值得進(jìn)一步總結(jié)和推廣。

三、當(dāng)前科研院所改革面臨的共性問題

科研院所改革一直在路上。新時(shí)期國(guó)家出臺(tái)了一系列激勵(lì)創(chuàng)新舉措，地方也積極推出科研院所改革措施，帶動(dòng)了部分科研院所率先轉(zhuǎn)型升級(jí)和良好發(fā)展。但從整體看，我國(guó)科研院所分類改革和系統(tǒng)性提升的局面還沒有形成，改革仍面臨一些共性問題。

（一）頂層設(shè)計(jì)還不夠明晰

一是，根據(jù)《深化科技體制改革實(shí)施方案》，國(guó)家已經(jīng)明確了科研院所分類改革的總體方向，其基本思路是把需要政府支持的公益類研究機(jī)構(gòu)和應(yīng)當(dāng)面向市場(chǎng)開發(fā)的應(yīng)用類研究機(jī)構(gòu)分開，分別采取相應(yīng)的支持和管理方式。但尚未出臺(tái)分類改革的具體指導(dǎo)意見和實(shí)施辦法。當(dāng)前，全國(guó)多地推進(jìn)科研院所改革，與高校合并、轉(zhuǎn)為企業(yè)、轉(zhuǎn)型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，形式多樣，但總體上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，分類改革的原則和標(biāo)準(zhǔn)不一。二是，相比高校等管理體系，我國(guó)科研院所體系管理運(yùn)行的系統(tǒng)性和規(guī)范性略顯不足，垂直指導(dǎo)和水平間互動(dòng)交流、良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系不夠健全，很多地方性科研院所更像是一座座“孤島”。

（二）政策配套和“中梗阻”現(xiàn)象依然存在

一是政策保障力度偏低。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政在科研方面投入不斷增加，但科研院所人員經(jīng)費(fèi)、工資待遇不足的問題仍比較突出。在有些省份，公益類院所未得到財(cái)政足額保障，科研人員既從事科學(xué)研究，又提供公共服務(wù)，還需通過創(chuàng)收解決自身經(jīng)費(fèi)不足?？蒲腥藛T離崗創(chuàng)業(yè)、兼職兼薪和技術(shù)入股等“放活”政策和深化“放管服”改革的配套政策尚未很好落地，“中梗阻”現(xiàn)象依然存在。二是主管部門統(tǒng)籌不夠?？蒲性核话阌尚袠I(yè)主管部門和科技主管部門共同領(lǐng)導(dǎo)，往往存在職責(zé)不清，人事、經(jīng)費(fèi)管理分離的情況。三是院所分級(jí)分類定位不清晰，中央和地方科研院所在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)上定位與分工不明確，公益類和技術(shù)類院所邊界不清晰，導(dǎo)致創(chuàng)新鏈布局不合理，發(fā)展方向不明確，分散、重復(fù)、低效等問題突出。

（三）科研院所運(yùn)行機(jī)制還不完善

一是現(xiàn)代科研院所管理制度尚不健全。部分院所至今未建立規(guī)范化的機(jī)構(gòu)章程，有些章程則名存實(shí)亡，開展工作隨意性較大。二是內(nèi)部管理機(jī)制不完善。以推行聘用制和崗位管理為重點(diǎn)的人事制度改革、以體現(xiàn)能力和業(yè)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)的收入分配制度改革、以加強(qiáng)管理和提高效益為重點(diǎn)的科研管理制度改革未完全到位，高層次人才“引進(jìn)難、留不住”已經(jīng)成為很多院所的共同難題。三是部分院所仍保持傳統(tǒng)思路，思想不夠解放。在國(guó)家不斷推進(jìn)綜合改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，部分科研院所管理方式仍較為傳統(tǒng)，加之市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)外交流能力不強(qiáng)，導(dǎo)致主動(dòng)獲取資源能力偏弱，“等要靠”心態(tài)和“大鍋飯”現(xiàn)象仍一定程度存在。

四、全面深化科研院所改革的思考與建議

按照國(guó)家科研院所改革總體方案和分類改革的要求，結(jié)合各地探索推進(jìn)改革的創(chuàng)新措施，尤其針對(duì)當(dāng)前院所改革面臨的共性問題，特提出如下政策建議：

（一）用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進(jìn)院所分類改革

鑒于當(dāng)前各地實(shí)施多而不同的院所改革政策，國(guó)家有必要及時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一的科研院所分類改革指導(dǎo)意見，各地在此框架下推進(jìn)或修正改革方案。一是要科學(xué)界定科研院所的性質(zhì)類別，明確不同類別的邊界。這是實(shí)際工作中的難點(diǎn)，但也是起點(diǎn)。二是明確不同類別院所的定位和發(fā)展方向。對(duì)于目前主要承擔(dān)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、前沿高新技術(shù)研究、共性關(guān)鍵技術(shù)研究以及重大技術(shù)集成與示范等公益性職能任務(wù)的科研院所，應(yīng)體現(xiàn)其公益性質(zhì)，按公益類科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理，同時(shí)建立以財(cái)政支持為主的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行機(jī)制。對(duì)以技術(shù)開發(fā)、中介服務(wù)等為主的科研機(jī)構(gòu)，要堅(jiān)持企業(yè)化轉(zhuǎn)制方向，建立市場(chǎng)導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。三是加強(qiáng)科研院所體系建設(shè)，強(qiáng)化科研院所治理規(guī)范，建立中央、省、市的縱向聯(lián)絡(luò)機(jī)制和橫向考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

（二）用創(chuàng)新思維支持地方院所創(chuàng)新改革

一是在國(guó)家科研院所改革的總體框架下，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際需要實(shí)施創(chuàng)新舉措，如推動(dòng)科研院所與高等院校強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，建立科研集團(tuán)等，推廣山東等地科教融合，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的成功經(jīng)驗(yàn)。二是在國(guó)家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)的制度框架下，支持傳統(tǒng)科研院所發(fā)揮自身特色、結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)需求，整合政產(chǎn)研學(xué)資源，轉(zhuǎn)型升級(jí)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)科技創(chuàng)新與科技產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）健全現(xiàn)代科研院所管理與配套政策

一是全面推動(dòng)科研院所章程化管理，科學(xué)確定不同類型單位的職能定位和權(quán)利責(zé)任邊界。二是強(qiáng)化科研院所績(jī)效評(píng)價(jià)。健全以機(jī)構(gòu)定位和使命為依據(jù)，以科技創(chuàng)新、成果貢獻(xiàn)、產(chǎn)業(yè)支撐為導(dǎo)向的分類考核評(píng)價(jià)體系，形成權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、目標(biāo)導(dǎo)向的財(cái)政支持方式。三是完善改革配套政策體系。改善財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)，增加科研院所人員費(fèi)用和基本公用經(jīng)費(fèi)，全額支持基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新及公益性科技活動(dòng)；推進(jìn)科研院所人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等統(tǒng)一管理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

（四）打通政策落地“最后一公里”，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力