魯臨琴

(中共青海省委黨校/青海省行政學(xué)院，青海 西寧 810001)

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民市民化必然會(huì)給農(nóng)民群體帶來工作、生活以及文化觀念等多方面的沖擊，失地農(nóng)民市民化的過程較為復(fù)雜。如何使農(nóng)民成功融入城市生活，同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，是當(dāng)前推進(jìn)國家治理水平和治理能力現(xiàn)代化需要深入思考的問題。

一、失地農(nóng)民市民化的基本特征

(一)被動(dòng)性

農(nóng)民市民化途徑更多考慮的是農(nóng)民個(gè)人轉(zhuǎn)化為城市居民的渠道，而從整體角度考察一個(gè)國家和地區(qū)的農(nóng)民轉(zhuǎn)化渠道就需要考慮農(nóng)民市民化的模式問題。發(fā)達(dá)國家的城市化起步早，其農(nóng)民市民化模式主要有，以英國為代表的強(qiáng)制性模式、以美國為代表的自由遷移的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移模式、以日本為代表的“跳躍式轉(zhuǎn)移”和“農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移”相結(jié)合的模式。英國是發(fā)達(dá)國家中最早完成農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的國家。在11世紀(jì)至13世紀(jì)、16世紀(jì)至17世紀(jì)和工業(yè)革命時(shí)期，英國經(jīng)歷了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市三次遷移浪潮。英國的農(nóng)民市民化被認(rèn)為是一種強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移模式。美國的人口非農(nóng)化是以自由遷移為主，經(jīng)歷了第二次、第三次工業(yè)革命后，鄉(xiāng)村社會(huì)迅速向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變。美國的農(nóng)民市民化完全是市場化的結(jié)果，沒有政府干預(yù)，是一種自由發(fā)展的模式。二戰(zhàn)后初期，日本大量復(fù)員軍人、海外撤離及城市疏散人員的返鄉(xiāng)，致使農(nóng)村人口快速膨脹。日本政府通過大力發(fā)展就業(yè)容量較大的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在較短時(shí)間內(nèi)完成了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移任務(wù)。日本這種人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移模式是發(fā)達(dá)國家農(nóng)民市民化的重要成功模式。青海東部城市群建設(shè)中失地農(nóng)民市民化是在政府實(shí)施青海東部城市群建設(shè)背景下產(chǎn)生的，對(duì)于廣大失地農(nóng)民而言是一種被動(dòng)的市民化，失地農(nóng)民既不能自由決定去留，也不能事先籌劃自己的遷移目標(biāo)和從業(yè)去向。因此，政府在提供政策和公共服務(wù)等方面應(yīng)區(qū)別對(duì)待，不能與一般的失地農(nóng)民市民化相提并論。

(二)綜合性

從市民化的主體看，目前農(nóng)民市民化有四種類型：第一種是農(nóng)民工的市民化，第二種是城郊失地農(nóng)民市民化，第三種是城中村農(nóng)民市民化，第四種是農(nóng)村失地農(nóng)民市民化。青海東部城市群建設(shè)中失地農(nóng)民市民化包含了上述幾種類型，西寧市郊失地農(nóng)民市民化屬于城郊失地農(nóng)民市民化，民和縣、互助縣、平安區(qū)、樂都區(qū)等地區(qū)失地農(nóng)民市民化既有城鎮(zhèn)郊區(qū)失地農(nóng)民市民化，又有農(nóng)村失地農(nóng)民市民化。雖然總體上都屬于失地農(nóng)民市民化的范疇，但是各種類型各有不同的特征，城郊失地農(nóng)民與城市城鎮(zhèn)居民的差異性相對(duì)較小，而農(nóng)村失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的差異性較大，地域、文化、職業(yè)的差異性決定著市民化的難易程度和不同訴求。因此，在制定和落實(shí)政策時(shí)具體情況必須具體對(duì)待。

(三)突變性

就農(nóng)民市民化過程的緩急而言，有漸進(jìn)性的市民化和突變性的市民化。青海東部城市群建設(shè)中失地農(nóng)民市民化不是水到渠成的漸進(jìn)性市民化，而是一種突變性的市民化。失地農(nóng)民在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)撤離原居住地，遷往新區(qū)，這種農(nóng)民市民化是一個(gè)社會(huì)分離和重建的過程。農(nóng)民要遷離世代居住的家園，必將導(dǎo)致生產(chǎn)生活的自然環(huán)境和人文環(huán)境發(fā)生巨大的變化，一般會(huì)引起嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題和環(huán)境問題。生產(chǎn)體系被破壞，喪失了生產(chǎn)性的財(cái)產(chǎn)和收入來源；失地農(nóng)民被重新安置到另一個(gè)使他們的生產(chǎn)技能不能充分發(fā)揮，資源競爭更加激烈的環(huán)境中；鄉(xiāng)村原有的組織結(jié)構(gòu)和生活關(guān)系網(wǎng)被削弱，家族群體被分散，互相幫助的作用被減弱。

(四)不平衡性

現(xiàn)代推拉理論認(rèn)為，引發(fā)人口流動(dòng)的因素分為推力和拉力兩個(gè)方面。前者是消極、不利因素，促使農(nóng)民離開農(nóng)村；后者是積極、有利因素，吸引農(nóng)民為改善生活遷入城市。遷移中“拉”的因素除了更高的收入以外，還有更好的職業(yè)、生活條件、受教育機(jī)會(huì)以及社會(huì)環(huán)境。青海東部城市群建設(shè)中，失地農(nóng)民市民化是一個(gè)推力較大而拉力相對(duì)不足的市民化。雖然東部地區(qū)在青海省內(nèi)屬于發(fā)展較快的地區(qū)，但是總體來說發(fā)展還是比較滯后，城市發(fā)展的滯后性對(duì)失地農(nóng)民的容納量有限，在更高的收入、更好的職業(yè)、更好的生活條件等方面吸引力不足，對(duì)失地農(nóng)民的總體拉力弱，不利于失地農(nóng)民市民化。

二、失地農(nóng)民市民化的障礙分析

(一)內(nèi)在動(dòng)力不足

1.城市戶口和市民身份對(duì)失地農(nóng)民沒有吸引力。長期以來，二元戶籍制度是與社保、教育、醫(yī)療和就業(yè)等一系列社會(huì)保障制度結(jié)合在一起。城市戶口和市民身份之所以重要是因?yàn)?，附著在戶口上的眾多社?huì)福利，戶籍改變意味著個(gè)人福利的變化。現(xiàn)在僅僅給予失地農(nóng)民一個(gè)城市戶口，卻不能保障相關(guān)福利，市民身份對(duì)失地農(nóng)民失去了吸引力。

2.部分失地農(nóng)民不愿減損現(xiàn)有利益。隨著城市化的迅速發(fā)展，城中村及城郊村中第三產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，集體經(jīng)濟(jì)積累迅速增強(qiáng)。如相繼出現(xiàn)的西寧市城東區(qū)王家莊、中莊、楊溝灣等一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，資產(chǎn)總量較大的富裕村。這些村的集體資產(chǎn)及其收益在解決村公共費(fèi)用支出、村民福利保障等方面發(fā)揮著重要作用。這類村的村民擔(dān)心市民化后無法繼續(xù)享受村集體帶來的福利，不愿意放棄農(nóng)村戶口，不愿意市民化。

3.生活成本增加，城市生活壓力大。征地前，失地農(nóng)民除了種地，還可以利用房前屋后的庭院進(jìn)行種植、養(yǎng)殖活動(dòng)，這些勞動(dòng)即使是年老體弱的老人也能干，還能節(jié)省很多生活開支。征地后，一方面農(nóng)民失去了從事勞動(dòng)的土地，收入來源減少了；另一方面各項(xiàng)生活開支增加了，過去通過勞動(dòng)能直接獲得的糧食、蔬菜、肉類、蛋類和飲水等，現(xiàn)在都需要花錢購買。

(二)政策設(shè)計(jì)不夠完善

1.一次性發(fā)放補(bǔ)償款的政策存在弊端。失地農(nóng)民獲得一次性貨幣補(bǔ)償后，如果使用得當(dāng)，可能會(huì)找到新的發(fā)展機(jī)會(huì)；如果使用不當(dāng)，就會(huì)造成損失和浪費(fèi)，使生活陷入困境。其他不少省市對(duì)補(bǔ)償款發(fā)放政策的設(shè)計(jì)非常謹(jǐn)慎，考慮到部分失地農(nóng)民缺乏理財(cái)能力和合理的消費(fèi)觀念，一般對(duì)補(bǔ)償款不采取一次性發(fā)放的方式，而是堅(jiān)持減少風(fēng)險(xiǎn)，增加收益的理念，因地制宜做好補(bǔ)償款發(fā)放工作。如有些地區(qū)在征得全體村民意見的情況下，將一部分補(bǔ)償款統(tǒng)一進(jìn)行投資或入股發(fā)展旅游等產(chǎn)業(yè)；有的地區(qū)將補(bǔ)償款中的一部分留下來替農(nóng)民管理，用來繳納養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等費(fèi)用；還有的地區(qū)采取分批發(fā)放的辦法，控制發(fā)放節(jié)奏。這些措施都很好地抑制了失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償款的隨意處置，避免了投資失敗和消費(fèi)過度的風(fēng)險(xiǎn)。青海東部城市群建設(shè)中失地農(nóng)民安置措施主要是以貨幣安置為主，征地部門將征地補(bǔ)償款一次性發(fā)放給農(nóng)民。大多數(shù)失地農(nóng)民很少一次性擁有過大額資金，在缺乏理財(cái)能力的情況下隨意消費(fèi)。

2.沒有及時(shí)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償款應(yīng)該與一個(gè)時(shí)期、一個(gè)地區(qū)物價(jià)水平的變化相一致。近年來，西寧市、平安區(qū)、樂都區(qū)的房價(jià)均大幅上漲，理應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要做相應(yīng)地調(diào)整，使失地農(nóng)民能夠承擔(dān)和消化房價(jià)上漲的壓力。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府并沒有調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不少失地農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款不能夠買一套可以居住的房子。如樂都區(qū)征地拆遷一直使用的是2013年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：土木結(jié)構(gòu)的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為680元/平方米，磚混結(jié)構(gòu)房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1046元/平方米，目前樂都區(qū)城鎮(zhèn)的房價(jià)已經(jīng)上漲到5000～6000元/平方米。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)時(shí)能夠保證農(nóng)民在樂都城鎮(zhèn)購買一套房子，但是現(xiàn)在卻無法做到。如果農(nóng)民失去土地后無法保障基本的居住條件，就很難談得上整體市民化。

3.政府工作中缺乏對(duì)失地農(nóng)民的引導(dǎo)和指導(dǎo)。青海東部城市群建設(shè)中失地農(nóng)民市民化是一種突變性的市民化，失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、社會(huì)關(guān)系以及文化心理等產(chǎn)生了極大的變化，出現(xiàn)了很強(qiáng)的不適應(yīng)感。因此，政府要積極干預(yù)失地農(nóng)民市民化過程，充分利用各種社會(huì)資源加強(qiáng)教育、指導(dǎo)和引導(dǎo)工作，給失地農(nóng)民提供應(yīng)有的幫助。然而，政府對(duì)失地農(nóng)民的具體指導(dǎo)工作非常薄弱，在失地農(nóng)民普遍缺乏理財(cái)方法的情況下，政府沒有及時(shí)組織相關(guān)人員在理財(cái)方面提供指導(dǎo)，致使部分失地農(nóng)民拿到征地補(bǔ)償款后沒有合理規(guī)劃，隨意支配、盲目消費(fèi)，造成了極大浪費(fèi)。部分失地農(nóng)民因經(jīng)營不善等原因在自主創(chuàng)業(yè)中幾乎損失了全部補(bǔ)償款，生活面臨危機(jī)。如西寧市城東區(qū)有的失地農(nóng)民拿到補(bǔ)償款后互相攀比購買家用汽車，車型由幾萬元的面包車發(fā)展到奧迪、寶馬等幾十萬元的高級(jí)轎車，甚至有些村民未考取駕照就購買了私家車，車輛購買后又因無人駕駛，停放在家中“撐場面”；有的村民參與賭博，甚至個(gè)別村民輸光所有的補(bǔ)償款。失地農(nóng)民中占58.1%的農(nóng)民將征地補(bǔ)償款用于購房、買車和生活消費(fèi)，用于投資發(fā)展的不到10%。

4.對(duì)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)不夠。失地農(nóng)民大多數(shù)有著強(qiáng)烈的培訓(xùn)意愿，因?yàn)槭У剞r(nóng)民在失去賴以生存的土地后，一方面轉(zhuǎn)崗壓力大，深感培訓(xùn)的必要性；另一方面技能要求較低的售貨、搬運(yùn)、清掃等職業(yè)不僅工資低，而且極不穩(wěn)定。在青海東部城市群建設(shè)中對(duì)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)數(shù)量少、覆蓋率小，不適應(yīng)失地農(nóng)民市民化需求。培訓(xùn)的針對(duì)性不強(qiáng)，培訓(xùn)工作缺乏層次性、多元性，所進(jìn)行的培訓(xùn)不能結(jié)合農(nóng)民主觀需求，如有的人想學(xué)習(xí)焊接技術(shù)，而培訓(xùn)的卻是烹飪技術(shù)，造成所給非所要，極大影響了培訓(xùn)的效果。

(三)失地農(nóng)民整體素質(zhì)不高

1.失地農(nóng)民文化水平較低。勞動(dòng)者的文化程度是影響就業(yè)的重要因素。東部城市群建設(shè)中的失地農(nóng)民整體文化水平較低，在受訪的273人中，42%的失地農(nóng)民文化程度為初中，22%為小學(xué)。由于文化程度較低，失地農(nóng)民無法在技術(shù)要求相對(duì)較高的行業(yè)就業(yè)，也阻礙了他們?nèi)W(xué)習(xí)新的技能。很多受訪者反映，文化程度低，學(xué)習(xí)技能難，工作不好找。

2.缺乏城市生活技能。勞動(dòng)技能普遍偏低也是阻礙失地農(nóng)民市民化的重要原因。東部城市群建設(shè)中的廣大失地農(nóng)民在征地前主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們所擁有的技能也只適合于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是進(jìn)入城市后農(nóng)業(yè)技能沒有用武之地，成為沒有技能的人。在訪談中，有一位失地農(nóng)民說：“以前在村里我也算是個(gè)能人，種莊稼是一把好手，干啥會(huì)啥，但是現(xiàn)在成為城市居民后，干啥不會(huì)，好像沒有用了，找工作很難?，F(xiàn)在年齡大了，重新學(xué)習(xí)學(xué)不會(huì)?！笔У剞r(nóng)民因缺乏城市生活的技能，就業(yè)范圍狹小，大多數(shù)人只能從事加工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸服務(wù)業(yè)等職業(yè)不穩(wěn)定、收入少的強(qiáng)體力工作。此外，由于東部城市群建設(shè)中的失地農(nóng)民是被迫式的市民化，自身并沒有心理與物質(zhì)上的充分準(zhǔn)備來面對(duì)高度緊張的就業(yè)市場。所以，失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)與再就業(yè)能力從總體上看很弱。

(四)失地農(nóng)民觀念落后

東部城市群建設(shè)中失地農(nóng)民市民化中出現(xiàn)的問題與其落后的觀念有關(guān)，失地農(nóng)民觀念落后表現(xiàn)在：一是自我定位模糊。失地農(nóng)民既從事著現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，又存在著低水平享樂的小農(nóng)意識(shí)；既存在著對(duì)城市文明生活的美好向往，又缺乏對(duì)城市生活的心理預(yù)期，缺少追求現(xiàn)代城市生活的自信。二是存在“等、靠、要”思想。由于失地農(nóng)民向城市市民的轉(zhuǎn)型帶有被動(dòng)性特征，這種被動(dòng)心理狀態(tài)與思想意識(shí)中潛藏的依賴心理相結(jié)合，使他們中的很多人缺乏走進(jìn)現(xiàn)代市民社會(huì)的主動(dòng)性和進(jìn)取精神。有些失地農(nóng)民認(rèn)為，土地是國家建設(shè)占用的，就業(yè)問題應(yīng)該由國家解決，缺乏主動(dòng)尋找工作的意識(shí)。三是存在小富即安的思想。失地農(nóng)民習(xí)慣了自由自在的農(nóng)村生活，農(nóng)忙時(shí)到地里勞作，農(nóng)閑時(shí)串門、打牌等自由支配閑暇時(shí)間，讓他們?nèi)フ曳莨潭ǖ墓ぷ鲿?huì)覺得失去了自由。所以，不少失地農(nóng)民認(rèn)為目前手中還有補(bǔ)償款，并不急于主動(dòng)找工作。有些年齡偏大的失地農(nóng)民認(rèn)為自己大半輩子都是在種地，也沒有其他技能，不敢拿手中僅有的征地補(bǔ)償款去冒險(xiǎn)創(chuàng)業(yè)，最終導(dǎo)致的后果是“坐吃山空”。四是就業(yè)觀不正確。部分失地農(nóng)民對(duì)工作挑三揀四，即使沒工作也不愿意去干不喜歡的工作；部分失地農(nóng)民對(duì)工資要求比較高，如果工資不高，寧愿蹲在家里也不愿意出去工作。甚至還有一些25～35歲的青年人認(rèn)為，低工資、重勞力、苦臟活是外來務(wù)工人員所從事的，自己手中還有十幾萬、幾十萬的拆遷款已經(jīng)是小康群體了，從事這些工作沒面子。

(五)社會(huì)保障不健全

失地農(nóng)民面臨著失業(yè)、貧困等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，只有建立相對(duì)完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，才能減少他們?nèi)谌氤鞘猩畹恼系K。在青海東部城市群建設(shè)中失地農(nóng)民的社會(huì)保障還存在諸多問題，一是失地農(nóng)民在獲得城市戶籍后并沒有享受到與戶籍掛鉤的保障權(quán)益。雖然城郊失地農(nóng)民在身份上已經(jīng)是城市市民，但是尚未完全享受到城市居民的社會(huì)保障，存在失地農(nóng)民的市民身份與享受待遇不相符的情況，保障水平總體較低，生活壓力大。許多失地農(nóng)民反映，雖然他們已經(jīng)具有市民身份，但是醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷和養(yǎng)老金發(fā)放的比例低于城市居民。二是失地農(nóng)民社會(huì)保障資金缺乏。由于政府財(cái)力有限，投入失地農(nóng)民社會(huì)保障的資金不多，部分失地農(nóng)民將征地補(bǔ)償款用于生活消費(fèi)或創(chuàng)業(yè)，無余錢繳納社會(huì)保障金。三是現(xiàn)有的社會(huì)保障政策存在不足。如失地農(nóng)民無法享受低保，戶改前各村都有低保指標(biāo)，村委會(huì)按照各村實(shí)際情況直接分配。戶改后低保全部按照城市居民標(biāo)準(zhǔn)審批，導(dǎo)致戶改農(nóng)民無法享受低保。又如，失地農(nóng)民由于缺乏城市生活的技能，存在較大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但是現(xiàn)有的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系中沒有失業(yè)保障險(xiǎn)。再如，失地農(nóng)民以前主要是靠土地養(yǎng)老，失去土地以后未能對(duì)養(yǎng)老保障給予足夠的重視和傾斜，養(yǎng)老問題凸顯。

三、失地農(nóng)民市民化對(duì)策思考

(一)完善政策

為了破解阻礙失地農(nóng)民市民化的政策因素，需要對(duì)現(xiàn)有政策做必要的調(diào)整和改革。一是改革征地補(bǔ)償款發(fā)放政策。一次性貨幣補(bǔ)償方式簡單明了，后續(xù)工作少，未能考慮到失地農(nóng)民的就業(yè)問題，缺乏可持續(xù)性。從西寧市城東區(qū)和海東市樂都區(qū)的情況看，一次性把幾十萬元現(xiàn)金發(fā)放給部分缺乏理性消費(fèi)的失地農(nóng)民手里，確實(shí)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)在失地農(nóng)民自愿和同意的前提下，對(duì)征地補(bǔ)償款發(fā)放政策做必要的調(diào)整和改革?？偟脑瓌t是將征地補(bǔ)償款由一次性發(fā)放改為多種方式發(fā)放，具體為：將征地補(bǔ)償款中的一部分直接發(fā)放到失地農(nóng)民手中，解決家庭的基本生活問題。將其余的補(bǔ)償款分為三部分，第一部分給失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，解決養(yǎng)老的后顧之憂；第二部分資金投入到發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)中，以保值增值；第三部分資金用于失地農(nóng)民自己創(chuàng)業(yè)。這樣在一定程度上避免了“把所有的雞蛋放到一個(gè)籃子里”的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，改革征地補(bǔ)償款發(fā)放政策肯定是一個(gè)復(fù)雜的問題，需要相關(guān)部門作周密研究、反復(fù)論證。例如，如何避免失地農(nóng)民把用于創(chuàng)業(yè)的資金用于不理性的消費(fèi)；再如，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)由誰來組織，并且能確保保值增值等等。

二是完善征地補(bǔ)償機(jī)制。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制沒有綜合考慮到多種因素和地方實(shí)際情況，特別是地方財(cái)政過分依賴征地收入的做法，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，應(yīng)該盡快完善征地補(bǔ)償機(jī)制。大多數(shù)失地農(nóng)民認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)允許失地農(nóng)民享受一定的被征土地增值所帶來的收益，這樣可以使農(nóng)民得到更大的實(shí)惠，有利于化解失地農(nóng)民的問題。三是完善征地制度，規(guī)范補(bǔ)償程序。建立健全土地征用宣傳、預(yù)告、公示、聽證等制度，保障農(nóng)民基于土地的權(quán)益。規(guī)范征地行為，嚴(yán)格依法征地，杜絕濫用行政權(quán)力。嚴(yán)格防止非法占用耕地和“圈地”現(xiàn)象，做到征地拆遷規(guī)范化、合法化、人性化。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，建立相對(duì)統(tǒng)一、適時(shí)調(diào)整征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持以被征地農(nóng)民群眾生活水平不降低為原則，根據(jù)市場行情，以重置價(jià)、土地出讓用途等因素合理確定不同時(shí)期、不同地段土地的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽證調(diào)整，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民群眾的利益。四是建立企業(yè)安置失地農(nóng)民數(shù)量與用地規(guī)模掛鉤制度，要求征地企業(yè)依照一定比例招用、安置失地農(nóng)民。

(二)轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民觀念，提高城市生活技能

觀念落后和技能缺乏是阻礙失地農(nóng)民市民化的最主要因素，必須把轉(zhuǎn)變觀念和提高技能作為失地農(nóng)民市民化的主要任務(wù)來抓。在轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民觀念方面，重點(diǎn)要克服失地農(nóng)民消極被動(dòng)、安于現(xiàn)狀等不正確思想，通過加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力。一是加強(qiáng)正面宣傳工作，組織人員用各種形式把政策講透講活，讓失地農(nóng)民真正了解東部城市群建設(shè)的重大意義和必要性，從而支持這項(xiàng)工作的開展。二是對(duì)不了解政策的群眾要認(rèn)真和負(fù)責(zé)任的給予解釋，做到政策依據(jù)清楚、內(nèi)容明確，及時(shí)消除失地農(nóng)民心中的疑慮和誤解，特別是要讓他們懂得補(bǔ)償性政策的有限性，在給予足額補(bǔ)償和各方面必要幫助的前提下，今后的發(fā)展要靠自己。三是針對(duì)安于現(xiàn)狀，不愿干體力或者保潔等工作的失地農(nóng)民，要組織專門的社會(huì)工作者進(jìn)行思想指導(dǎo)，讓他們認(rèn)清自己的優(yōu)勢和劣勢，破除職業(yè)偏見，幫助失地農(nóng)民樹立正確的擇業(yè)觀，積極從事力所能及的工作。四是教育引導(dǎo)失地農(nóng)民合理支配補(bǔ)償款，引導(dǎo)理性消費(fèi)，幫助失地農(nóng)民樹立正確的消費(fèi)觀，防止二次返貧。

在提高失地農(nóng)民的技能方面最主要的是加強(qiáng)技能培訓(xùn)。99%以上的受訪失地農(nóng)民認(rèn)為政府提供免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)非常有必要，通過培訓(xùn)能使失地農(nóng)民掌握一兩項(xiàng)實(shí)用技術(shù)，提高求職能力，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。一是明確政府在失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)中的主體責(zé)任，將失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)作為一項(xiàng)重要的工作進(jìn)行安排和部署，并且建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制。二是認(rèn)真調(diào)查和研究培訓(xùn)需求，科學(xué)制定培訓(xùn)規(guī)劃以及具體的實(shí)施方案，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性。三是將失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)力度。四是與轄區(qū)內(nèi)的大中專職業(yè)院校進(jìn)行對(duì)接，依據(jù)企業(yè)的崗位需求，為失地農(nóng)民量身定做培訓(xùn)內(nèi)容，促成企業(yè)與失地農(nóng)民的雙向互動(dòng)。五是采取政府購買服務(wù)的方式，讓農(nóng)民自主選擇培訓(xùn)專業(yè)、培訓(xùn)單位、培訓(xùn)方式，由政府驗(yàn)收后支付培訓(xùn)費(fèi)用，增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)用性。

(三)探索農(nóng)村股份合作社經(jīng)營管理模式，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)

發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有利于失地農(nóng)民補(bǔ)償款保值增值，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，增加失地農(nóng)民的收入。通過問卷調(diào)查，80%以上的受訪失地農(nóng)民認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于個(gè)人和家庭的幫助很大，希望政府在扶持村集體經(jīng)濟(jì)方面給予更多的關(guān)注和扶持。因此，要預(yù)留生產(chǎn)發(fā)展用地或部分征地補(bǔ)償款用于興辦集體企業(yè)，失地農(nóng)民按股權(quán)參與分紅，形成生產(chǎn)與利益分配的長效機(jī)制。在具體方式上，探索農(nóng)村股份合作社經(jīng)營管理模式，按照“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”的思路，積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作的有效形式，鼓勵(lì)發(fā)展新型合作經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值。一要以發(fā)展社區(qū)股份合作組織為重點(diǎn)，通過明晰產(chǎn)權(quán)主體，把股份量化至個(gè)人，讓失地農(nóng)民享有集體資產(chǎn)股權(quán)，建立健全利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的管理運(yùn)行機(jī)制。建議政府牽頭探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。二要允許和鼓勵(lì)社區(qū)股份合作組織預(yù)留一定面積的建設(shè)用地，統(tǒng)一建設(shè)、使用和經(jīng)營，重點(diǎn)支持失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增加財(cái)產(chǎn)性收入。允許和鼓勵(lì)社區(qū)股份合作組織對(duì)其擁有的經(jīng)營性用房進(jìn)行翻建和改造，對(duì)廢棄地、邊角地整合利用，增加集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)收益。允許和鼓勵(lì)社區(qū)股份合作組織采取增量擴(kuò)股、現(xiàn)金配股等方式充實(shí)壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。三要充分發(fā)揮財(cái)政政策的激勵(lì)導(dǎo)向作用，建立和完善財(cái)稅政策支持體系，在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，加大涉農(nóng)項(xiàng)目扶持和財(cái)稅金融支持力度，積極鼓勵(lì)和支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織采取股份合作、自營、聯(lián)營、發(fā)包等多種方式發(fā)展，不斷壯大村集體經(jīng)濟(jì)，增加失地農(nóng)民收入。

(四)提高失地農(nóng)民的社會(huì)適應(yīng)能力

1.對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行心理輔導(dǎo)。社區(qū)可以通過舉辦心理知識(shí)專題講座、創(chuàng)辦宣傳欄、發(fā)放宣傳單等方式向失地農(nóng)民普及心理健康的基本知識(shí)，讓他們了解一些簡單實(shí)用的心理調(diào)節(jié)方法，初步掌握心理保健常識(shí)，其重點(diǎn)是人際交往以及社會(huì)適應(yīng)能力等方面的常識(shí)。有條件的社區(qū)還可以開展職業(yè)心理咨詢和心理輔導(dǎo)服務(wù)，幫助失地農(nóng)民對(duì)求職擇業(yè)過程中可能產(chǎn)生的焦慮、自卑、困惑與恐慌等心理進(jìn)行調(diào)適，使他們盡快擺脫心理障礙，調(diào)節(jié)自我，提高心理健康水平，增強(qiáng)自我教育和社會(huì)適應(yīng)能力。

2.提升失地農(nóng)民素質(zhì)。積極發(fā)揮社區(qū)文化的導(dǎo)向功能、規(guī)范功能、整合功能，針對(duì)失地農(nóng)民廣泛開展科學(xué)文化知識(shí)、民主法治、行為規(guī)范教育。第一，形成嚴(yán)格的工作時(shí)間觀念，增強(qiáng)自立意識(shí)、競爭意識(shí)、效率意識(shí)等市場觀念。第二，樹立業(yè)緣為主的人際交往觀念，做到開放兼容、求實(shí)創(chuàng)新。第三，樹立用法律維護(hù)自身權(quán)利的觀念，杜絕惡性事件的發(fā)生。增強(qiáng)運(yùn)用法律武器爭取與市民同等社會(huì)權(quán)利的意識(shí)。第四，廣泛的社會(huì)參與。失地農(nóng)民形成市民意識(shí)就是形成積極、廣泛的社會(huì)參與觀念，不僅可以保障自身的社會(huì)權(quán)利，而且也可以提升自身的社會(huì)地位。

3.形成健康的生活方式。失地農(nóng)民要積極形成科學(xué)、文明、健康、和諧的生活方式。一是將崇尚節(jié)儉和適度消費(fèi)統(tǒng)一起來，踐行文明健康地消費(fèi)，形成滿足物質(zhì)需要和精神需要相協(xié)調(diào)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，反對(duì)盲目攀比，比闊氣、講排場的不理性消費(fèi)。二是豐富休閑娛樂方式，文明娛樂。社區(qū)要善于運(yùn)用群眾喜聞樂見的形式，發(fā)揮區(qū)域文化優(yōu)勢，吸引群眾廣泛參與社區(qū)文化活動(dòng)，豐富失地農(nóng)民的業(yè)余生活，滿足失地農(nóng)民日益增長的精神文化需求。

4.以社區(qū)為依托加強(qiáng)與原有市民的交往。社區(qū)是居民最基本的生活場所，對(duì)居民的日常生活和社會(huì)交往有著非常重要的作用。社區(qū)是一個(gè)非常好的交流平臺(tái)，進(jìn)城失地農(nóng)民要積極參加社區(qū)豐富多彩的文化活動(dòng)，融入城市生活，尋求自己的交往空間，增加對(duì)城市的認(rèn)識(shí)。要增加鄰里之間的互動(dòng)，增加與原有社區(qū)居民之間的交流、溝通和信任，以實(shí)現(xiàn)文化、觀念、價(jià)值和行為的交流，積極快速融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。同時(shí)，通過豐富多彩的文化活動(dòng)，使失地農(nóng)民在參加社區(qū)、廣場活動(dòng)的過程中與原城市居民融為一體。

(五)完善失地農(nóng)民社會(huì)保障

1.將失地農(nóng)民逐步納入城市居民社會(huì)保障體系。失地農(nóng)民變?yōu)槌鞘芯用窈笫チ送恋乇Ｕ?，面臨著失業(yè)等各種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)生活成本也大幅度增加了。因此，應(yīng)該將失地農(nóng)民逐步納入城市居民社會(huì)保障體系中，提供可靠的失業(yè)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等配套社會(huì)保障，讓失地農(nóng)民真正享受到“城市居民”待遇，解決后顧之憂。當(dāng)然，由于各地區(qū)發(fā)展水平及政府的財(cái)政能力，失地農(nóng)民的社會(huì)保障不可能一步到位，需要循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)。

2.多渠道籌措保障資金。根據(jù)群眾能接受，政府能承受的原則，采取“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)、征地主體拿一點(diǎn)”的“四個(gè)一點(diǎn)”的辦法建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金收入中列支；集體承擔(dān)部分不低于40%，從土地補(bǔ)償款中列支；個(gè)人承擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵交。同時(shí)，應(yīng)按照資金總額的一定比例，在土地出讓金中提取建立被征地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以應(yīng)付未來的支付風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善失地農(nóng)民社會(huì)保障政策。這方面主要在最低生活保障等方面進(jìn)行必要的調(diào)整，如根據(jù)失地農(nóng)民已在城市生活的現(xiàn)實(shí)，相應(yīng)調(diào)整失地農(nóng)民最低生活保障的審核條件，使生活困難、人均收入低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，享受到最低生活保障。當(dāng)然，要建立失地農(nóng)民最低生活保障，須綜合考慮地方的發(fā)展水平及地方政府的財(cái)政能力，合理界定最低保障線標(biāo)準(zhǔn)。既要保證生活水平低于保障線的農(nóng)民都能獲得最基本的物質(zhì)需要，又不能讓失地農(nóng)民產(chǎn)生依靠低保的依賴思想，同時(shí)要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷地調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)的一致性。針對(duì)失地農(nóng)民缺乏城市就業(yè)技能，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的問題，要建立失地農(nóng)民失業(yè)保障制度。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障比較薄弱，70%的受訪失地農(nóng)民對(duì)征地后的養(yǎng)老及醫(yī)療保障存在極大的顧慮和擔(dān)憂，應(yīng)該把加強(qiáng)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障作為重點(diǎn)任務(wù)，完善相關(guān)政策，逐步提高養(yǎng)老保障水平，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

(六)強(qiáng)化支持系統(tǒng)

轉(zhuǎn)變政府管理與服務(wù)方式，切實(shí)推進(jìn)失地農(nóng)民市民化進(jìn)程。政府是失地農(nóng)民市民化過程的重要推動(dòng)者。由于東部城市群建設(shè)中失地農(nóng)民的市民化是政府啟動(dòng)的工作，對(duì)于失地農(nóng)民而言他們是被動(dòng)接受。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民在很大程度上是不愿意失去土地的，部分失地農(nóng)民表示如果可以選擇，他們?cè)敢獬蔀橛刑镉械氐恼嬲r(nóng)村村民，而不愿意成為城鎮(zhèn)里的失地農(nóng)民。因此，在政府主導(dǎo)下的失地農(nóng)民市民化過程中，政府應(yīng)該承擔(dān)重要的責(zé)任，推動(dòng)失地農(nóng)民市民化過程。針對(duì)解決失地農(nóng)民就業(yè)難、社會(huì)適應(yīng)能力弱等問題，政府多提供實(shí)際的幫助。如注重發(fā)展就業(yè)指導(dǎo)類的中介組織，及時(shí)、準(zhǔn)確提供崗位需求信息，降低失地農(nóng)民外出就業(yè)成本，減少失地農(nóng)民盲目流動(dòng)。如果條件允許可成立相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)過程中遇到的問題進(jìn)行指導(dǎo)與服務(wù)，營造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)還可與當(dāng)?shù)氐呐嘤?xùn)與企業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)建立密切的聯(lián)系，通過聘請(qǐng)的方式，提供咨詢服務(wù)。如在本地就業(yè)機(jī)會(huì)缺乏的情況下，積極組織勞務(wù)輸出，實(shí)現(xiàn)異地就業(yè)；又如，依靠政策扶持促就業(yè)，對(duì)吸收失地農(nóng)民就業(yè)達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)給予必要的政策傾斜，鼓勵(lì)企業(yè)大力吸納失地農(nóng)民就業(yè)；再如，政府可以在申請(qǐng)個(gè)體經(jīng)營、貸款、稅收、場地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。總之，通過強(qiáng)化政府的支持，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)適應(yīng)能力，有力促進(jìn)失地農(nóng)民市民化。