馮冉冉

（濟(jì)寧市財(cái)政事務(wù)服務(wù)中心，山東 濟(jì)寧 272000）

一、引言

隨著越來越多的地區(qū)開始嘗試采用PPP（政府和資本合作）模式來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理投融資，一些問題也隨之顯現(xiàn)。

第一，政府治理能力有限。地方政府在采用PPP模式后，會吸引眾多的社會資源進(jìn)行投資，并且政府需要對眾多的社會資源進(jìn)行聚合。因此，由于政府的治理能力有限，其管理協(xié)調(diào)工作略顯緊張。尤其是對于那些專業(yè)性較強(qiáng)、項(xiàng)目周期長、涉及投資主體多的項(xiàng)目來說，政府的公共治理監(jiān)督管理能力不足問題更為嚴(yán)重。

第二，項(xiàng)目缺乏足夠的資金支持。由于PPP項(xiàng)目大多具有經(jīng)營周期長、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，因此，需要地方政府提高項(xiàng)目對社會資本的吸引力，從而吸引更多的社會資金，為項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行提供資金支持。為解決上述生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目中存在的種種問題，應(yīng)對政府引導(dǎo)基金與PPP項(xiàng)目的融合進(jìn)行研究，探尋“引導(dǎo)基金+PPP”模式作為生態(tài)環(huán)境治理投融資新模式的可行性。

二、“引導(dǎo)基金+PPP”模式的重要意義

對于解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目實(shí)施、開展的困境來說，“引導(dǎo)基金+PPP”模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，引導(dǎo)基金依靠集合社會資源來完成，在一定程度上減輕了地方政府的項(xiàng)目資本金出資壓力。其次，地方政府不僅可以將引導(dǎo)基金作為融合社會資源的平臺，還可以將其作為管理社會資源的途徑。地方政府利用引導(dǎo)基金參與到項(xiàng)目的管理與監(jiān)督工作中，可以實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目實(shí)施、開展的全過程監(jiān)督，從而保障項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量與運(yùn)營質(zhì)量，提升地方政府的監(jiān)督職能。最后，“引導(dǎo)基金+PPP”模式可以真正實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)運(yùn)營一體化，由于項(xiàng)目公司是由引導(dǎo)基金和社會資源共同組建的，因此各方互相監(jiān)督、互相制約，可以使施工利潤的分配更具合理性，從而在真正意義上提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率及社會經(jīng)濟(jì)效益［1］。

三、“引導(dǎo)基金+PPP”模式在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的探索

如果由政府全部負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的投資，生態(tài)治理項(xiàng)目的規(guī)模龐大、投資金額高等特點(diǎn)會大幅增加政府的負(fù)債，給政府帶來巨大的融資壓力。但在“引導(dǎo)基金+PPP”模式下，政府資金作為引導(dǎo)，吸引社會各界資金參與，設(shè)立專項(xiàng)的生態(tài)環(huán)保類政府引導(dǎo)基金，不僅可以有效緩解政府生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的資金壓力，還可以利用市場化、專業(yè)化的管理實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)運(yùn)營的一體化，從而提高生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量及社會經(jīng)濟(jì)效益。

（一）基金組建及運(yùn)作管理

“引導(dǎo)基金+PPP”模式下的引導(dǎo)基金由政府或國有資產(chǎn)企業(yè)出資設(shè)立，然后吸引社會資金的參與，政府可以設(shè)定一些收入回報(bào)較大的項(xiàng)目，如污水處理項(xiàng)目、生活垃圾處理項(xiàng)目、生態(tài)旅游項(xiàng)目等。在選擇社會資金時(shí)，盡量選擇如金融機(jī)構(gòu)、工程企業(yè)及環(huán)保類企業(yè)等，并結(jié)合區(qū)域內(nèi)符合上述條件的項(xiàng)目投資額度、政府或國有資產(chǎn)企業(yè)出資額度、收集的社會資本比例及市場環(huán)境來確定引導(dǎo)基金的目標(biāo)規(guī)模。由于生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目的周期普遍較長，因此在制定基金期限時(shí)應(yīng)進(jìn)行充分考慮，作為引導(dǎo)基金運(yùn)作的核心部門，基金管理公司應(yīng)與政府、社會資金單位保持密切的聯(lián)系，并在選擇管理團(tuán)隊(duì)時(shí)盡量選擇具有較強(qiáng)專業(yè)管理能力的機(jī)構(gòu)或具有項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的股東。

（二）“引導(dǎo)基金+PPP”商業(yè)模式

在PPP項(xiàng)目的組織實(shí)施中，專業(yè)機(jī)構(gòu)和引導(dǎo)基金處于核心地位。為了確保引導(dǎo)基金可投資項(xiàng)目的資源充足，引導(dǎo)基金公司可以在自身內(nèi)部選擇專業(yè)人員組織投資團(tuán)隊(duì)，或從外界聘請專業(yè)的投資團(tuán)隊(duì)與政府展開密切的項(xiàng)目前期合作，并對項(xiàng)目庫內(nèi)的各項(xiàng)目進(jìn)行充分、深度的比對分析［2］。

（三）基于政府與基金視角的分析

對于生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)和監(jiān)督管理工作來說，引導(dǎo)基金在“引導(dǎo)基金+PPP”模式中占據(jù)著重要的地位，因此，應(yīng)從兩個角度來分析其作用與價(jià)值，即政府角度和基金角度。

首先，從政府角度來看，引導(dǎo)基金的含義是政府引導(dǎo)基金。由于引導(dǎo)基金具有政府背景，并且是由政府出資參與的，因此其應(yīng)在生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的前期規(guī)劃工作中積極參與，并作為政府治理生態(tài)環(huán)境的中堅(jiān)力量。作為政府資本參與項(xiàng)目前期規(guī)劃的論證，引導(dǎo)基金可以按照“引導(dǎo)基金+PPP”模式的有關(guān)規(guī)定代表政府對項(xiàng)目公司進(jìn)行出資。

其次，從基金角度來看，引導(dǎo)基金以市場化的方式履行著投資、管理等全部職能，其在本質(zhì)上屬于獨(dú)立運(yùn)營的市場化基金。引導(dǎo)基金參與項(xiàng)目前期論證工作與規(guī)劃工作的過程，實(shí)際上就是項(xiàng)目開發(fā)、儲備的過程。

四、構(gòu)建政策支持體系

第一，財(cái)稅政策。由于生態(tài)環(huán)保治理項(xiàng)目具有極強(qiáng)的公益性，因此對于引導(dǎo)基金參與的重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先安排支付，并在本級財(cái)政預(yù)算中納入績效考核付費(fèi)部分。成立生態(tài)環(huán)保治理項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)賬戶，專項(xiàng)賬戶的資金負(fù)責(zé)政府支付績效考核支出費(fèi)用。專項(xiàng)賬戶內(nèi)的資金來源包括：一是城市生態(tài)建設(shè)維護(hù)稅收、企業(yè)違反生態(tài)環(huán)保準(zhǔn)則的行政罰款；二是公共預(yù)算收入超出部分的一定比例；三是土地開發(fā)利用收入的一部分，或是生態(tài)補(bǔ)償基金的一部分等。應(yīng)減少生態(tài)環(huán)保治理項(xiàng)目的所得稅和土地使用稅，并采用返還增值稅等稅收優(yōu)惠政策，從而保障項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

第二，金融政策。不斷探索發(fā)展基于生態(tài)環(huán)境治理的各類金融創(chuàng)新工具，并建立區(qū)域企業(yè)和項(xiàng)目綠色評級體系，推行差別化企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)體系。

第三，匹配經(jīng)營性資源。在策劃設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目時(shí)，可以將項(xiàng)目周邊的土地資源、旅游資源等進(jìn)行合理的整合捆綁設(shè)計(jì)，將盈利性資源與環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行合并招標(biāo)，從而提高對社會資源的吸引力。

第四，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、加強(qiáng)公眾環(huán)保教育和提高審批效率。為了保障“引導(dǎo)基金+PPP”模式的順利實(shí)施，應(yīng)加大環(huán)境執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)格按照法律法規(guī)對企業(yè)的生產(chǎn)及居民行為進(jìn)行規(guī)范，并定期對公眾進(jìn)行環(huán)保教育，提高全民的環(huán)保意識。另外，政府還應(yīng)加快行政審批協(xié)調(diào)速率，提升“引導(dǎo)基金+PPP”模式的實(shí)施效率［3］。

五、實(shí)施過程中需要注意的問題

（一）合理搭建引導(dǎo)基金架構(gòu)

由于生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的主要特點(diǎn)就是運(yùn)營周期長、投資風(fēng)險(xiǎn)低，所以其完美契合了投資方追求長期穩(wěn)定回報(bào)的投資要求。因此，政府應(yīng)合理搭建引導(dǎo)基金架構(gòu)，如保險(xiǎn)類企業(yè)的資金成本較低，且該類企業(yè)往往樂于投資長期穩(wěn)定回報(bào)的項(xiàng)目；或是大型國有工程企業(yè)、生態(tài)環(huán)保企業(yè)等，這類企業(yè)也對生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的基金投資有著濃厚的興趣。

（二）規(guī)范基金參與項(xiàng)目流程，防范利益沖突

“引導(dǎo)基金+PPP”模式中的引導(dǎo)基金性質(zhì)介于政府與社會二者之間，且具有一定的政府背景。政府作為引導(dǎo)基金中的出資代表，不能僅僅看重項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)收益，而是要將目光放在項(xiàng)目基金可以參與到更多的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目中，可以為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來改善之中。但是，引導(dǎo)基金中的社會資本，往往更側(cè)重于項(xiàng)目可以為自身帶來較高的經(jīng)濟(jì)收益，投資企業(yè)自身或合伙人更多地考慮生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。因此，“引導(dǎo)基金+PPP”模式應(yīng)將政府出資與社會資本劃清界限，避免二者之間出現(xiàn)利益沖突，確保項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行。

（三）確保基金運(yùn)作管理專業(yè)高效

為了保障“引導(dǎo)基金+PPP”模式的順利實(shí)施，社會資本的投資團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)與政府有關(guān)部門共同參與到項(xiàng)目的前期規(guī)劃工作中，二者共同進(jìn)行決策。另外，在確保投資各方能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化的基礎(chǔ)上，政府可以利用引導(dǎo)基金作為平臺與媒介，對基金運(yùn)作各方進(jìn)行管理，保障“引導(dǎo)基金+PPP”模式在生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目中發(fā)揮最大的價(jià)值與作用。

六、結(jié)語

“引導(dǎo)基金+PPP”模式是政府推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的一次大膽嘗試，其在商業(yè)模式、運(yùn)行管理、政策支持等多方面仍舊需要不斷地探索與實(shí)踐，從而不斷對其進(jìn)行補(bǔ)充與完善，讓“引導(dǎo)基金+PPP”成為有效的、穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境治理投融資新模式。