李晴

（菏澤市財(cái)政支付中心，山東 菏澤 274000）

財(cái)政預(yù)算對(duì)財(cái)政資金的管理和使用有著非常重要的指導(dǎo)以及約束作用，各級(jí)地方政府往往每年都會(huì)對(duì)年度的預(yù)算具體執(zhí)行情況與預(yù)算草案進(jìn)行公布，力求財(cái)政預(yù)算和審議決算之間保持較好的一致性。然而，受到多方面復(fù)雜因素的影響，當(dāng)前財(cái)政預(yù)算和決算之間偏離的問(wèn)題一直存在，雖然財(cái)政預(yù)算作為財(cái)政資金的收支計(jì)劃，可以存在一定的偏離，但是由于財(cái)政預(yù)算是對(duì)政府各類(lèi)財(cái)政資金管理使用活動(dòng)的規(guī)劃和反映，如果財(cái)政預(yù)決算的偏離較大，表明預(yù)算沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督以及約束作用，對(duì)于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)帶來(lái)影響。因此，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政預(yù)算和決算偏離問(wèn)題的研究分析，尤其是分析其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的影響，并積極采取有效措施解決財(cái)政預(yù)決算偏離的問(wèn)題，對(duì)于提高財(cái)政預(yù)算控制力度和預(yù)算績(jī)效，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展也具有非常重要的意義。

一、導(dǎo)致財(cái)政預(yù)決算偏離的概念及其成因分析

財(cái)政預(yù)決算偏離，主要是指財(cái)政預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的年終決算收支情況，和年初所申報(bào)審批的財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃之間所出現(xiàn)的偏離情況，一般來(lái)說(shuō)財(cái)政收支計(jì)劃管理中存在一定程度的偏差是正常的，但是當(dāng)財(cái)政預(yù)決算偏離過(guò)大，表明在財(cái)政預(yù)算管理中存在著一些問(wèn)題。對(duì)于財(cái)政預(yù)決算的偏離指標(biāo)，往往通過(guò)財(cái)政預(yù)決算偏離度進(jìn)行反映，也就是財(cái)政決算與財(cái)政預(yù)算差額和財(cái)政預(yù)算數(shù)之間的比例。

近年來(lái)，各地紛紛推進(jìn)實(shí)施各種積極性的財(cái)政政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)逐步進(jìn)入良性趨勢(shì)，財(cái)政收支增幅明顯，然而地方政府財(cái)政支出規(guī)模也不斷增加，財(cái)政預(yù)決算偏離的問(wèn)題更加明顯。造成財(cái)政預(yù)決算偏離的原因主要有以下幾方面：

第一，財(cái)政預(yù)算編制方面存在不足?，F(xiàn)階段，不少地方的財(cái)政預(yù)算在編制方面，主要是采取增量預(yù)算以及零基預(yù)算相結(jié)合的編制方法，尤其是增量預(yù)算中固定比例的預(yù)算增量預(yù)測(cè)難以很好地反映地方的財(cái)政收支的增幅，同時(shí)財(cái)政預(yù)算基數(shù)的形成以及預(yù)算的增量都會(huì)受到政治方面的影響，在財(cái)政預(yù)算的編制指標(biāo)方面往往主要是將GDP增長(zhǎng)率作為重要參考，而地方各個(gè)部門(mén)單位的財(cái)政收入支出并不會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)之間完全一致，如果預(yù)算指標(biāo)參照選擇不當(dāng)，則容易造成財(cái)政預(yù)決算出現(xiàn)較大的偏離。

第二，財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行考核需要完善。導(dǎo)致財(cái)政預(yù)決算出現(xiàn)偏離的諸多問(wèn)題中，預(yù)算的執(zhí)行考核存在薄弱環(huán)節(jié)也是非常重要的一方面，一些地方在部門(mén)單位考核過(guò)程中普遍采取以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出作為核心的考核評(píng)價(jià)體系，因而為了提高考核效果往往會(huì)采取多種方式來(lái)對(duì)預(yù)算支出的規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，或者是通過(guò)增加政府投資來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，同時(shí)受到地方財(cái)稅部門(mén)管理手段方式的不同，財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行管控約束力度也會(huì)受到影響，同樣也加劇了財(cái)政預(yù)算在收支預(yù)決算方面出現(xiàn)了偏差的問(wèn)題。

第三，財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督管理體系不夠完善。有效控制財(cái)政預(yù)決算出現(xiàn)較大的偏差問(wèn)題，非常重要的一方面就是完善的財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督體系，但是當(dāng)前不少地方在財(cái)政預(yù)算管理方面，人大監(jiān)督體系不夠完善，難以發(fā)揮人大對(duì)于政府財(cái)政預(yù)算的審議和監(jiān)督作用，難以確保財(cái)政預(yù)決算數(shù)據(jù)的真實(shí)性可靠性。同時(shí)，不少地方在財(cái)政預(yù)決算的公開(kāi)上還存在著不少的問(wèn)題，對(duì)于財(cái)政預(yù)決算的公開(kāi)程度不足，導(dǎo)致缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督，影響了政府財(cái)政預(yù)決算的透明度，也不利于財(cái)政預(yù)算的完善，因而在財(cái)政預(yù)決算方面出現(xiàn)的偏離問(wèn)題難以有效的解決。

二、財(cái)政預(yù)決算偏離對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析

財(cái)政預(yù)決算出現(xiàn)偏離，對(duì)于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的影響，其作用路徑主要集中在以下幾方面：

首先，財(cái)政預(yù)決算出現(xiàn)偏離，如果出現(xiàn)財(cái)政收入超收的問(wèn)題，當(dāng)?shù)胤降亩愂找约胺嵌悰Q算出現(xiàn)了超出預(yù)算數(shù)的問(wèn)題，表明地方政府在稅收收入超出了預(yù)期的財(cái)政收入，一方面會(huì)由于企業(yè)等投資主體的納稅額超出預(yù)期征稅額因而影響投資積極性，導(dǎo)致投資的減少；另一方面，容易對(duì)納稅群體的實(shí)際可支配的收入帶來(lái)一定的影響，因而容易對(duì)地方的購(gòu)買(mǎi)力以及消費(fèi)水平產(chǎn)生影響，特別是由于財(cái)政預(yù)決算偏離所產(chǎn)生的收入效應(yīng)以及替代效應(yīng)，會(huì)對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利的影響。

其次，財(cái)政預(yù)決算出現(xiàn)偏離，如果地方的公共預(yù)算出現(xiàn)超支的問(wèn)題，尤其是財(cái)政預(yù)算的實(shí)際支出數(shù)額超出了預(yù)算數(shù)額，表明地方政府出現(xiàn)了財(cái)政赤字的問(wèn)題，在這種情況下地方政府往往會(huì)采取調(diào)解信貸市場(chǎng)資金供需量等方式來(lái)進(jìn)行預(yù)算的平衡，因而往往會(huì)造成更高的利率，對(duì)于社會(huì)投資等產(chǎn)生不利的影響，因而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。尤其是當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)社區(qū)支出不斷增加，財(cái)政預(yù)算在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資額如果大幅超出預(yù)期值，會(huì)對(duì)社會(huì)融資活動(dòng)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，往往容易由于社會(huì)資本受到政府投資的擠出效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生抑制作用。

最后，財(cái)政預(yù)決算出現(xiàn)偏離，如果財(cái)政支出較少，在整體的財(cái)政支出方面出現(xiàn)短支的問(wèn)題，財(cái)政支出將難以發(fā)揮其內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，特別是如果在社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、就業(yè)等方面的財(cái)政支出不足，將會(huì)對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升帶來(lái)影響，進(jìn)而直接影響整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；財(cái)政支出的不足，同時(shí)也會(huì)造成一些地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏必要的資本投入，因而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入不足出現(xiàn)滯后。

三、解決財(cái)政預(yù)決算偏離，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策分析

（一）結(jié)合地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展來(lái)科學(xué)地進(jìn)行財(cái)政預(yù)算的編制。財(cái)政預(yù)決算的偏離會(huì)對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一定的影響，而有效控制財(cái)政預(yù)決算偏離非常重要的內(nèi)容就是提高財(cái)政預(yù)算的編制水平，因此在財(cái)政預(yù)算的編制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分的考慮實(shí)際情況，尤其是充分考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素指標(biāo)以及發(fā)展趨勢(shì)，綜合考慮財(cái)政預(yù)算政策的影響，特別是在財(cái)政收入預(yù)算的編制階段應(yīng)該充分考慮消費(fèi)水平以及物價(jià)水平，對(duì)于財(cái)政支出在預(yù)算編制方面應(yīng)該充分考慮地方的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等要素。在財(cái)政預(yù)算的編制方法方面，應(yīng)該注重適當(dāng)提升零基預(yù)算所占的比重，控制增量預(yù)算的應(yīng)用，并綜合運(yùn)用績(jī)效預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算以及滾動(dòng)預(yù)算等多種財(cái)政預(yù)算的編制方法，進(jìn)一步提升財(cái)政預(yù)算的精準(zhǔn)性和精細(xì)化程度，提高財(cái)政預(yù)算的編制準(zhǔn)確性。

（二）強(qiáng)化對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的控制與考核力度。一方面，應(yīng)該全面強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行管控。財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行控制不力，是造成財(cái)政預(yù)決算出現(xiàn)偏離的非常重要的一方面因素，因此必須重視對(duì)財(cái)政預(yù)決算的有效控制。在財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)格控制財(cái)政資金的支出，尤其是避免地方政府在財(cái)政資金中對(duì)于各類(lèi)自由裁量資金的使用，避免出現(xiàn)超收或者超支等問(wèn)題的發(fā)生，對(duì)于財(cái)政預(yù)算資金中的超收資金應(yīng)該進(jìn)行合理的運(yùn)用確保盈余資金可以產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。另一方面，應(yīng)該建立完善的財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核體系，逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的采取經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出為核心的財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制，適當(dāng)?shù)膬?yōu)化以GDP考核為主的財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核方式，優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系，重點(diǎn)通過(guò)對(duì)預(yù)算支出的事后績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種無(wú)效或者低效的資金投入，有重點(diǎn)的改進(jìn)提升預(yù)算管理，進(jìn)而通過(guò)財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核方式的優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的科學(xué)結(jié)合，達(dá)到依托財(cái)政預(yù)算投入來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)的粗放型的發(fā)展向集約性發(fā)展轉(zhuǎn)變的目的，實(shí)現(xiàn)低投入和高產(chǎn)出高效益，更好的發(fā)揮財(cái)政預(yù)算資金的效應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好有序發(fā)展。

（三）建立完善財(cái)政預(yù)決算管理流程體系。在防范財(cái)政預(yù)決算偏離方面，還應(yīng)該建立系統(tǒng)完善的財(cái)政預(yù)決算管理流程體系。在事前管理方面，重點(diǎn)應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)預(yù)算單位主體責(zé)任的落實(shí)，進(jìn)一步夯實(shí)預(yù)算單位預(yù)算編報(bào)的主體責(zé)任，并強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，確保財(cái)政預(yù)算績(jī)效重點(diǎn)圍繞地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及預(yù)算單位的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來(lái)制定，確保財(cái)政預(yù)算資金支出用途以及適用范圍的規(guī)范合理。在事中管理方面，應(yīng)該充分依托國(guó)庫(kù)財(cái)政預(yù)算資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)地方政府各個(gè)預(yù)算單位的財(cái)政授權(quán)的各類(lèi)支付資金的結(jié)算情況等，進(jìn)行動(dòng)態(tài)全面的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決可能出現(xiàn)預(yù)決算偏離的各類(lèi)事項(xiàng)，并對(duì)在財(cái)政預(yù)算資金使用管理上的不足和違規(guī)行為進(jìn)行規(guī)范處理。在事后管理方面，重點(diǎn)應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)財(cái)政決算編制的審核控制，充分采取數(shù)據(jù)資料審核以及現(xiàn)場(chǎng)審核等多種方式，對(duì)財(cái)政決算報(bào)表資料進(jìn)行全面分析核對(duì)，通過(guò)財(cái)政決算情況對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)分析，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的各種嚴(yán)重的不合規(guī)的財(cái)政預(yù)決算偏離問(wèn)題等，應(yīng)該及時(shí)采取措施進(jìn)行處理，進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)工作紀(jì)律，強(qiáng)化內(nèi)控管理，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范化和嚴(yán)肅性。

（四）建立系統(tǒng)完善的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系。在財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督方面，首先，應(yīng)該注重強(qiáng)化人大在地方政府財(cái)政預(yù)算中的監(jiān)督作用，盡可能地轉(zhuǎn)變財(cái)政預(yù)算管理過(guò)程中的各類(lèi)行政主導(dǎo)的行為，突出對(duì)地方政府資金流動(dòng)較大的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目，聯(lián)合審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等，對(duì)財(cái)政預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)資料等，進(jìn)行系統(tǒng)全面的分析，可以探索人大部門(mén)定期到財(cái)政部門(mén)以及各個(gè)預(yù)算責(zé)任主體部門(mén)進(jìn)行交流考察，詳細(xì)了解財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行情況，及時(shí)了解在預(yù)算管理中所存在的各類(lèi)問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)有力的監(jiān)督有效防范控制財(cái)政預(yù)算偏離問(wèn)題的發(fā)生。其次，應(yīng)該進(jìn)一步提高財(cái)政預(yù)算管理的社會(huì)監(jiān)督力度，對(duì)于財(cái)政的預(yù)算以及決算信息，應(yīng)該對(duì)相應(yīng)的預(yù)算決算數(shù)據(jù)信息進(jìn)行公開(kāi)，督促各類(lèi)預(yù)算責(zé)任單位及時(shí)接受社會(huì)公眾對(duì)于財(cái)政預(yù)算管理的監(jiān)督，幫助發(fā)現(xiàn)和糾正在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)政預(yù)算績(jī)效方面出現(xiàn)的各種問(wèn)題，促進(jìn)提高財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范化水平。

四、結(jié)束語(yǔ)

造成地方出現(xiàn)財(cái)政預(yù)決算偏離的成因多種多樣，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響也是多方面的，在地方財(cái)政預(yù)算管理中，應(yīng)該注重全面強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督管理，落實(shí)財(cái)政預(yù)算各個(gè)責(zé)任主體部門(mén)的工作責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的約束力度，確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，更好地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。