靳樂(lè)山

《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》對(duì)不同類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制定了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定原則，以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的要素分類補(bǔ)償符合我國(guó)的發(fā)展階段，以受益者付費(fèi)為原則的市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為補(bǔ)償?shù)纳?jí)提供了方向

2021年9月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出，要加快健全有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，為我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革提出了戰(zhàn)略框架，為生態(tài)補(bǔ)償中如何補(bǔ)、補(bǔ)多少等基本問(wèn)題定了基調(diào)。

占我國(guó)國(guó)土面積53%以上的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。這些因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而發(fā)展受限制的地區(qū)和利益相關(guān)方，應(yīng)該得到生態(tài)補(bǔ)償，也是國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃政策和生態(tài)保護(hù)紅線政策所要求的。在這一共識(shí)下，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該能夠順利開(kāi)展。但是，多年來(lái)在實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立仍負(fù)重前行，舉步維艱。其中的關(guān)鍵問(wèn)題是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定。

補(bǔ)償多少才是合適的標(biāo)準(zhǔn)？接受補(bǔ)償?shù)囊环酵J(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，而提供補(bǔ)償?shù)囊环絼t認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太高難以承受。如何制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是生態(tài)補(bǔ)償研究中的重要問(wèn)題，也引發(fā)積極討論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該以提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值來(lái)衡量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一方因保護(hù)行為而產(chǎn)生了多大價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（或者環(huán)境價(jià)值），享受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一方就應(yīng)該補(bǔ)償該價(jià)值給對(duì)方?；诖?，有學(xué)者建議核算不同地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值或稱生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)總值（GEP），來(lái)作為區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)受限的一種補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為對(duì)保護(hù)環(huán)境的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。以此制定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就是以喪失的發(fā)展收益即機(jī)會(huì)成本為限。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由補(bǔ)償方和受償方協(xié)商博弈的結(jié)果，不是技術(shù)核算出來(lái)的，也不可能通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的公式計(jì)算出來(lái)。博弈的結(jié)果取決于很多因素，包括補(bǔ)償方的支付能力、受償方討價(jià)還價(jià)的能力、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。所以，同樣是一畝生態(tài)公益林，四川云南等很多地方執(zhí)行的是國(guó)家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即17元/畝/年，但是北京市將本地生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到70元/畝/年，蘇州市將本地的生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到250元/畝/年。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)該是因類而異的，對(duì)不同類型的生態(tài)補(bǔ)償，有不同的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定原則。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是變化的，因時(shí)因地而異的。2021年4月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》把生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制并列為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的三個(gè)主要途徑和機(jī)制。同時(shí)，《意見(jiàn)》把市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與基于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的要素分類補(bǔ)償和區(qū)域綜合補(bǔ)償并列為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜N主要類型。

就《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》提及的生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)三者而言，我們認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該基于生態(tài)環(huán)境損害損失，是屬于最低的損失成本（損害費(fèi)用）范疇。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償，是屬于機(jī)會(huì)成本的范疇。市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格，應(yīng)該反映生態(tài)產(chǎn)品的供求關(guān)系，當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品需求增加或供給減少時(shí)，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格將升高，是屬于市場(chǎng)交易范疇。從生態(tài)環(huán)境損害賠償，到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，再到市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，是從賠償?shù)窖a(bǔ)償，再到交易的不同階段。

一旦生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，最低要求是追究破壞者的責(zé)任，要求其賠償。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，人們不滿足于事后對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞者的賠償追責(zé)，而希望事先預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，這就需要對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者給予激勵(lì)，以彌補(bǔ)其因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)，這就是生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵囊x是通過(guò)補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境保護(hù)者因保護(hù)活動(dòng)而引致的機(jī)會(huì)成本，從而避免生態(tài)環(huán)境破壞，維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)補(bǔ)償階段，補(bǔ)償?shù)淖畹驮瓌t是使生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)狀況不因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而變壞。到了市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)者所提供的生態(tài)產(chǎn)品，可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制賣出高于其成本的價(jià)格，從而使生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值得以最大程度的實(shí)現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償僅限于賠償損失和直接費(fèi)用，生態(tài)補(bǔ)償把補(bǔ)償擴(kuò)展到機(jī)會(huì)成本，市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)把交易結(jié)果提高到市場(chǎng)價(jià)格水平，而均衡的市場(chǎng)價(jià)格必然是高于機(jī)會(huì)成本的。

就《意見(jiàn)》提及的市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、基于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的要素分類補(bǔ)償和區(qū)域綜合補(bǔ)償三者而言，市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本質(zhì)上等同于市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)旨在提供生態(tài)產(chǎn)品，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就是對(duì)生態(tài)保護(hù)提供的生態(tài)產(chǎn)品的付費(fèi)。《意見(jiàn)》提出“按照受益者付費(fèi)的原則”推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)際上是在認(rèn)可按照市場(chǎng)交易原則來(lái)推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。關(guān)于基于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對(duì)象的分類補(bǔ)償，《意見(jiàn)》明確提出建立“以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度”。這將我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與國(guó)際上的“環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”（PES）區(qū)別開(kāi)來(lái)。國(guó)際上的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)交易屬性，更接近于我國(guó)的市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)或市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的要素分類補(bǔ)償，更適應(yīng)我國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，當(dāng)有些地區(qū)達(dá)到較高發(fā)展階段，而另一些地區(qū)仍處于中低發(fā)展階段的時(shí)候，較高發(fā)展階段地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)的需求快速增加，中低發(fā)展階段地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望高漲，這時(shí)生態(tài)補(bǔ)償成為既滿足一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境服務(wù)需求，又滿足另一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的政策手段，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償既保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，又促進(jìn)了落后地區(qū)發(fā)展，調(diào)節(jié)了區(qū)域發(fā)展不平衡。中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)的機(jī)會(huì)成本為限的，這是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段所決定的。在這一發(fā)展階段，超出機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償，就會(huì)超出大部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能力。

總之，《意見(jiàn)》對(duì)不同類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制定了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定原則，以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的要素分類補(bǔ)償符合我國(guó)的發(fā)展階段，以受益者付費(fèi)為原則的市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為補(bǔ)償?shù)纳?jí)提供了方向。