申 純

一、問(wèn)題的提出

中共十八屆四中全會(huì)明確提出，“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接”。事實(shí)上，“兩法銜接”問(wèn)題是老生常談，為了暢通“兩法銜接”機(jī)制，從中央到地方進(jìn)行了各種探索與嘗試，2001 年國(guó)務(wù)院就頒布了 《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱2001 年《規(guī)定》），規(guī)定了行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的基本框架和程序，為兩法銜接提供了行政法規(guī)依據(jù)。但該規(guī)定出臺(tái)二十年來(lái)，我國(guó)司法實(shí)踐中的“兩法銜接”問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決，“有案不移，以罰代刑”問(wèn)題仍較為突出，選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象仍普遍存在，嚴(yán)重削弱了司法公信力。

二、我國(guó)當(dāng)前“兩法銜接”機(jī)制不暢的主要障礙

（一）信息共享機(jī)制未有效運(yùn)行，“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重

建立信息共享機(jī)制是暢通“兩法銜接”機(jī)制的前提。長(zhǎng)期以來(lái)，行政執(zhí)法信息只由行政機(jī)關(guān)掌握，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由于信息不對(duì)稱，對(duì)已經(jīng)構(gòu)成犯罪的行政違法行為線索主要來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)移送，對(duì)行政機(jī)關(guān)“有案不移”缺乏有效的信息共享機(jī)制和制約機(jī)制。因此，在2004 年最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》中，首次提出“建立信息共享機(jī)制”，“逐步實(shí)現(xiàn)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息管理系統(tǒng)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的信息聯(lián)網(wǎng)共享”。按照這一思路，早在2005 年，浦東新區(qū)人民檢察院就建立了全國(guó)首個(gè)“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)”[1]。2011 年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2011〕37 號(hào)），要求加快建設(shè)打擊侵權(quán)假冒領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作信息共享平臺(tái)，2013 年年底前分批全面建設(shè)完成。隨著“電子政務(wù)”平臺(tái)的推廣，各地都已經(jīng)搭建了“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)”，但是，一方面該平臺(tái)的建設(shè)仍然是各地分別負(fù)責(zé)，尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的“兩法銜接信息共享平臺(tái)”，另一方面，該平臺(tái)并未與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。“兩法銜接信息共享平臺(tái)”大多數(shù)都是由各地檢察機(jī)關(guān)牽頭設(shè)立，是否移送仍然取決于行政機(jī)關(guān)，需要由專人在該平臺(tái)上錄入擬移送的案件信息，并未能實(shí)現(xiàn)真正的執(zhí)法信息共享，自然也無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)“有案不移”現(xiàn)象形成有效制約。

其次，信息收集標(biāo)準(zhǔn)混亂、信息安全問(wèn)題也是導(dǎo)致“兩法銜接”信息共享平臺(tái)建設(shè)遲緩的重要原因。我國(guó)行政機(jī)關(guān)各自都有本系統(tǒng)的信息管理平臺(tái)，執(zhí)法信息收集和錄入格式標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，同時(shí)，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擔(dān)心執(zhí)法信息泄露而承擔(dān)責(zé)任，不愿將執(zhí)法信息與其他單位共享。事實(shí)上，目前不僅僅是行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間無(wú)法共享信息，即使是不同的行政機(jī)關(guān)之間，雖然各部門都有各自的信息平臺(tái)，但由于信息安全、數(shù)據(jù)格式不一致等問(wèn)題，“信息孤島”問(wèn)題也未得到解決。

（二）權(quán)力本位主義和行政管理體制制約，行政機(jī)關(guān)“有案不移”

兩法銜接機(jī)制運(yùn)行不暢的另一重要原因在于作為移送主體的行政機(jī)關(guān)移送案件的動(dòng)力不足，導(dǎo)致“有案不移，有案難移，以罰代刑”。一方面，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為行政管理機(jī)關(guān)，擁有行政執(zhí)法權(quán)，其中不乏監(jiān)管的“灰色地帶”，出于權(quán)力本位主義的原因，濃厚的權(quán)力本位意識(shí)使其缺乏被監(jiān)督的意識(shí)和習(xí)慣，不甘心存在一個(gè)制約和監(jiān)督自身權(quán)力行使的機(jī)構(gòu)凌駕其上，對(duì)其束縛手腳[2]。

另一方面，我國(guó)“條塊分割”的行政管理體制決定了行政機(jī)關(guān)一般都由上級(jí)行政機(jī)關(guān)和地方政府實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，出于維護(hù)部門利益和地方保護(hù)主義的需要，往往不愿意將本部門執(zhí)法過(guò)程中收集的行政執(zhí)法信息移交給其他單位，尤其是《規(guī)定》中第14 條：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督?！比嗣駲z察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)作為“兩法銜接”工作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是貪污受賄犯罪、瀆職犯罪等案件的立案?jìng)刹闄C(jī)關(guān)或調(diào)查機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入會(huì)“引火燒身”，暴露本單位或地方政府在監(jiān)管或執(zhí)法過(guò)程中的漏洞。

筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)“有案不移”的根源在于“兩法銜接”中行政權(quán)與司法權(quán)的錯(cuò)位。從權(quán)力屬性上看，對(duì)于案件是否涉嫌刑事犯罪的判斷，本質(zhì)上屬于司法權(quán)，應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)來(lái)決定，但當(dāng)前的“兩法銜接”制度中，由于是否移送案件是由行政機(jī)關(guān)決定的，并需要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的審批才能移送，這實(shí)質(zhì)上超出了行政執(zhí)法權(quán)的范圍。

（三）行政機(jī)關(guān)人少業(yè)務(wù)多，專業(yè)力量不足

在目前的制度設(shè)計(jì)中，“兩法銜接”程序的主導(dǎo)者是掌握了“案件移送權(quán)”的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。但在實(shí)際操作層面，行政機(jī)關(guān)自身承擔(dān)著職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理工作，不可能將大量的人力物力投入“兩法銜接”工作。根據(jù)《規(guī)定》第6 條，行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，需要提交涉嫌犯罪案件移送書(shū)、調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單、有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或鑒定結(jié)論等多份材料，移送案件的工作量較大。雖然各地建立了“兩法銜接信息共享平臺(tái)”，但行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都有自己的案件管理平臺(tái)，“兩法銜接”信息平臺(tái)與其自有平臺(tái)不能兼容，導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一案件處罰后要錄入兩個(gè)不同的平臺(tái)，無(wú)形中加重了行政機(jī)關(guān)的工作任務(wù)。因此，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員不能及時(shí)、完整地錄入數(shù)據(jù)[3]。

此外，對(duì)案件是否涉嫌犯罪的判斷，往往需要刑事法律方面的專業(yè)知識(shí)，而有些行政執(zhí)法人員以及行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此并不精通。雖然很多地方都有“兩法銜接聯(lián)席會(huì)議制度”“案件咨詢制度”，要求公安、司法機(jī)關(guān)的辦案人員參與案件的討論指導(dǎo)，提前介入，但由于牽涉多部門協(xié)作參與，這些制度難以成為一種常態(tài)機(jī)制。

（四）立法層級(jí)低，制度剛性不足

目前行政機(jī)關(guān)移送案件責(zé)任的主要依據(jù)為《規(guī)定》，屬于行政法規(guī)，效力層級(jí)較低?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ魃婕靶姓?zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)，這既牽涉行政執(zhí)法程序，也是刑事訴訟的啟動(dòng)方式之一，但無(wú)論是刑事訴訟法還是行政處罰法對(duì)此都沒(méi)有明確規(guī)定，僅僅依靠國(guó)務(wù)院頒布的一部行政法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

比如，雖然《規(guī)定》第14 條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)移送案件的監(jiān)督職權(quán)，但由于缺乏上位法的依據(jù)，受到了很多質(zhì)疑。有學(xué)者指出，“根據(jù)《立法法》第8 條和第 9 條的規(guī)定，人民檢察院的監(jiān)督職權(quán)（職責(zé)）屬于法律保留事項(xiàng)，只能由法律予以規(guī)定……因此，對(duì)于‘兩法’銜接中最重要的監(jiān)督——人民檢察院針對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否移送或是否及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督的法律依據(jù)就處于缺失的地位，其合法性也就自然成為了不容回避的問(wèn)題?！盵4]正是由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)移送案件的監(jiān)督權(quán)缺乏上位法的依據(jù)，導(dǎo)致最高人民檢察院在2001 年出臺(tái)的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中，僅就行政機(jī)關(guān)移送的按照刑事訴訟法的規(guī)定屬于人民檢察院立案?jìng)刹榘讣囊扑统绦蚝蛯?duì)公安機(jī)關(guān)行使立案監(jiān)督權(quán)的程序進(jìn)行規(guī)定，而回避了對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的監(jiān)督職權(quán)問(wèn)題。因此，雖然《規(guī)定》第16 條、第17 條分別規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不按規(guī)定移送案件和公安機(jī)關(guān)不接受移送案件的行政處分責(zé)任，但由于監(jiān)督主體不明，監(jiān)督機(jī)制缺失，追責(zé)也難以落實(shí)。同樣的原因，刑法中雖有徇私舞弊不移交刑事案件罪，但從實(shí)際情況來(lái)看，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上搜索，僅顯示185 個(gè)涉嫌此罪名的一審案件裁判文書(shū)。

（五）刑事立案標(biāo)準(zhǔn)不明，“以罰代刑”

對(duì)于“兩法銜接”中涉嫌犯罪案件的具體移送標(biāo)準(zhǔn)，《規(guī)定》僅規(guī)定參照“刑法中關(guān)于破壞社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定”，但在“兩法銜接”工作中，仍然存在立案標(biāo)準(zhǔn)不明，導(dǎo)致責(zé)任推諉的現(xiàn)象。

一方面，雖然最高人民檢察院和公安部出臺(tái)了關(guān)于刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)司法解釋，但并未涵蓋所有罪名。從我國(guó)違法與犯罪相區(qū)別的二元立法結(jié)構(gòu)來(lái)看，刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然應(yīng)高于行政違法行為的判定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前部分罪名由于缺乏對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋，違法行為與犯罪行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)混同，導(dǎo)致司法實(shí)踐中“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象普遍存在，極大地削弱了司法公信力。比如對(duì)于偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章的行為，《中華人民共和國(guó)治安處罰法》第52 條規(guī)定可處以10 日以上15 日以下拘留，而刑法第280 條第1 款也規(guī)定了“偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪”，最高可處10 年以下有期徒刑。但由于并沒(méi)有司法解釋明確規(guī)定本罪立案的具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致此類行為究竟僅構(gòu)成行政違法，還是同時(shí)涉嫌刑事犯罪，缺乏統(tǒng)一依據(jù)。

另一方面，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋數(shù)量繁多，既有最高人民檢察院、公安部聯(lián)合制定的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，也有其他針對(duì)具體罪名的司法解釋，還存在不同司法解釋之間立案標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題①比如對(duì)于尋釁滋事罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，2013年7月15日最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》與2008年6月25日最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》第37條的內(nèi)容就存在多處不一致的情況。。

由于案件移送標(biāo)準(zhǔn)不明確，是否移送很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致實(shí)踐中大量涉嫌犯罪的行為僅處以行政處罰，“以罰代刑”現(xiàn)象普遍存在。而且由于行政處罰案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于刑事案件，很多證據(jù)未能及時(shí)收集，事后再進(jìn)行監(jiān)督或追責(zé)也較為困難。

三、區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)用有利于破除“兩法銜接”體制壁壘

如前所述，“兩法銜接”工作由于牽涉行政、司法、監(jiān)察等不同國(guó)家權(quán)力的銜接，體制壁壘是長(zhǎng)期以來(lái)導(dǎo)致“兩法銜接”不暢的主要原因，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用為打破這種體制壁壘提供了一種可行的方案。近年來(lái)，世界各國(guó)都開(kāi)始將區(qū)塊鏈技術(shù)運(yùn)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，2016 年，英國(guó)科學(xué)研究辦公室發(fā)布研究報(bào)告《分布式賬本技術(shù)：超越區(qū)塊鏈》（Distributed ledger technology:beyond block chain），重點(diǎn)論述了區(qū)塊鏈技術(shù)在構(gòu)建數(shù)字政府，提供公共服務(wù)方面的巨大潛力[5]。

區(qū)塊鏈技術(shù)是比特幣的基礎(chǔ)技術(shù)，目前尚無(wú)統(tǒng)一的定義[6]。通常認(rèn)為其是利用加密鏈?zhǔn)絽^(qū)塊結(jié)構(gòu)驗(yàn)證與存儲(chǔ)數(shù)據(jù)、利用分布式節(jié)點(diǎn)共識(shí)算法生成和更新數(shù)據(jù)、利用自動(dòng)化腳本代碼（智能合約）編程和操作數(shù)據(jù)的一種全新的去中心化基礎(chǔ)架構(gòu)與分布式計(jì)算范式[7]。區(qū)塊鏈實(shí)質(zhì)上是多種技術(shù)的整合運(yùn)用，其中涉及的關(guān)鍵技術(shù)包括P2P網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、非對(duì)稱加密算法、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、數(shù)字貨幣、智能合約等，通過(guò)綜合運(yùn)用這些技術(shù)，區(qū)塊鏈創(chuàng)造出新的記錄模式與管理方式[8]。此類系統(tǒng)包含三個(gè)主要特征：分布式記賬、共識(shí)和智能合約[9]。如果將區(qū)塊鏈技術(shù)理解為一種管理模式，它在破除體制壁壘，構(gòu)建互信機(jī)制方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，完美契合了“兩法銜接”工作的特點(diǎn)和需求，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）分布式賬本系統(tǒng)有利于打破信息壁壘，充分發(fā)揮信息共享平臺(tái)的作用

近年來(lái)，國(guó)家正在加快推動(dòng)政務(wù)信息共享進(jìn)程。2016 年12 月份，國(guó)務(wù)院在《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》中提出，“到2018 年，建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換和開(kāi)放平臺(tái)”。2017年5 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》，要求在2018 年6 月底前，各部門推進(jìn)本部門政務(wù)信息系統(tǒng)向國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)或外網(wǎng)遷移，對(duì)整合后的政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源按必要程序?qū)徍嘶蛟u(píng)測(cè)審批后，統(tǒng)一接入國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)。

早有研究者注意到了區(qū)塊鏈技術(shù)在打破信息壁壘、實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源共享方面的優(yōu)勢(shì)，指出區(qū)塊鏈應(yīng)用的一大優(yōu)勢(shì)在于可以利用共識(shí)機(jī)制將不同機(jī)構(gòu)聯(lián)通起來(lái)，消除政務(wù)信息資源建設(shè)中的信息孤島現(xiàn)象[10]?？衫脜^(qū)塊鏈中共識(shí)機(jī)制和智能合約影響信息提供者行為的機(jī)理，強(qiáng)化共識(shí)機(jī)制和智能合約的激勵(lì)及約束作用，發(fā)揮共識(shí)機(jī)制和智能合約積極引導(dǎo)信息提供者行為的重要作用，能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)信息資源共享的標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)時(shí)化和智能化[11]。

如前所述，雖然我國(guó)各地都已建立了“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，但由于尚未建成全國(guó)統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)和未能與行政執(zhí)法信息平臺(tái)有效對(duì)接，未能真正發(fā)揮信息共享的作用。利用區(qū)塊鏈技術(shù)，可將各行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息統(tǒng)一接入國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，再接入“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息在各行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)間的共享，破除條塊切割的行政管理體制的制約。同時(shí)，區(qū)塊鏈技術(shù)本質(zhì)上是一種分布式記賬系統(tǒng)，具有不可篡改性、非對(duì)稱加密、可溯性等特征?？筛鶕?jù)“兩法銜接”工作中不同參與主體的職能分工，為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)分配不同的查詢、修改、使用數(shù)據(jù)的權(quán)限。通過(guò)區(qū)塊鏈記錄交易過(guò)程與數(shù)據(jù)使用記錄，搭建可信的數(shù)據(jù)交易方案[12]，以此保證對(duì)信息的查詢、使用、改動(dòng)均有據(jù)可查。確保信息安全，發(fā)揮區(qū)塊鏈所具有的“信任工具”的作用[13]，打通政府內(nèi)部不同部門之間信息共享的渠道。

（二）智能合約技術(shù)能有效解決行政機(jī)關(guān)的有“有案不移”難題

“智能合約”（smart contract）是區(qū)塊鏈技術(shù)的一部分，從本質(zhì)上講，智能合約是由事件驅(qū)動(dòng)的、具備狀態(tài)的、部署于可共享的分布式數(shù)據(jù)庫(kù)上的計(jì)算機(jī)程序，現(xiàn)存智能合約的工作原理類似其他計(jì)算機(jī)程序的If-Then 語(yǔ)句[14]。智能合約的基本特點(diǎn)是只要預(yù)設(shè)一定的觸發(fā)條件，計(jì)算機(jī)系統(tǒng)就能自動(dòng)執(zhí)行預(yù)先設(shè)置的指令，具有自治、去中心化等特點(diǎn)，其一旦啟動(dòng)就會(huì)自動(dòng)運(yùn)行，不需要任何合約簽署方的干預(yù)[15]。在預(yù)設(shè)的條件下，可自動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行合同條款，實(shí)現(xiàn)“代碼即法律”的目標(biāo)[16]。

智能合約的特征可以有效解決“兩法銜接”工作中存在的“有案不移”頑疾。通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)，各行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法信息系統(tǒng)接入“兩法銜接”平臺(tái)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)之間相當(dāng)于在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中簽署了一個(gè)智能合約，各種刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于“觸發(fā)條件”。當(dāng)行政處罰案件達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，系統(tǒng)即按照指令自動(dòng)將案件移送至“兩法銜接”平臺(tái)，并提示公安機(jī)關(guān)立案處理，檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以直接在平臺(tái)上監(jiān)督立案情況。當(dāng)然，由于不同案件的立案標(biāo)準(zhǔn)不同，有的案件是以重大損失的危害結(jié)果作為立案標(biāo)準(zhǔn)，有的是以情節(jié)嚴(yán)重作為立案標(biāo)準(zhǔn)，因此需要根據(jù)不同罪名的立案標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)觸發(fā)程序。

智能合約技術(shù)的使用相對(duì)于過(guò)去由行政機(jī)關(guān)層層審批的案件移送流程，有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。首先，通過(guò)“智能合約”自動(dòng)執(zhí)行，排除人為因素的干擾。與具有靈活性和模糊性的傳統(tǒng)法律規(guī)則相反，技術(shù)規(guī)則高度規(guī)范化，幾乎沒(méi)有任何模棱兩可之處[17]。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在錄入執(zhí)法信息的同時(shí)，符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件就會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)即時(shí)移送至“兩法銜接”信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“錄入即移送”“有案必移”。其次，有利于糾正前文所述的行政權(quán)與司法權(quán)錯(cuò)位的問(wèn)題。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)錄入案件信息是行使行政執(zhí)法權(quán)的應(yīng)有之義，“錄入即移送”事實(shí)上取消了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件的“移送權(quán)”，是否需要作為刑事案件立案由偵查機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)）決定。再次，由于案件的處理流程會(huì)由平臺(tái)同時(shí)推送給檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，有利于檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)即時(shí)了解案件處理情況，及時(shí)監(jiān)督，在很大程度上解決了由于證據(jù)滅失而難以監(jiān)督的問(wèn)題。

（三）利用現(xiàn)有政務(wù)平臺(tái)和區(qū)塊鏈技術(shù)，緩解人少業(yè)務(wù)量大的矛盾

區(qū)塊鏈以分布式的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)信息互通互聯(lián)，可最大限度利用原有的政務(wù)信息平臺(tái)及硬件設(shè)備。上鏈同步的數(shù)據(jù)僅為數(shù)據(jù)哈希，并不涉及完整原始數(shù)據(jù)的全區(qū)塊鏈同步，每條哈希數(shù)據(jù)容量?jī)H幾十字節(jié)，能夠在極小占用數(shù)據(jù)帶寬的前提下實(shí)現(xiàn)安全的數(shù)據(jù)記錄同步[18]。行政執(zhí)法系統(tǒng)與“兩法銜接”政務(wù)信息共享平臺(tái)納入同一區(qū)塊鏈，執(zhí)法人員在將行政執(zhí)法信息錄入行政執(zhí)法系統(tǒng)的同時(shí)，系統(tǒng)按照之前設(shè)置的“觸發(fā)條件”將符合立案條件的案件信息即時(shí)移送給公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)立案審查，避免了執(zhí)法人員重復(fù)錄入信息，也簡(jiǎn)化了層層審批的案件移送流程，實(shí)現(xiàn)了“錄入即移送”。

同時(shí)，要擴(kuò)展“兩法銜接”信息共享平臺(tái)的功能，實(shí)現(xiàn)“兩法銜接”全程電子化。要求行政人員在錄入案件信息時(shí)應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法過(guò)程中收集的證據(jù)材料一并錄入系統(tǒng)，公安機(jī)關(guān)在網(wǎng)上對(duì)案件證據(jù)材料初步審查，對(duì)于需要立案的，通知行政機(jī)關(guān)一并將紙質(zhì)案卷移送，對(duì)于沒(méi)有達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的，由公安機(jī)關(guān)在系統(tǒng)中通知行政機(jī)關(guān)，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法作出處理。行政機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不予立案的決定有異議的，可直接在平臺(tái)上提出復(fù)議要求，也可以通過(guò)系統(tǒng)要求人民檢察院在平臺(tái)上進(jìn)行立案監(jiān)督。案件的移送、立案審查、復(fù)議、立案監(jiān)督全部在網(wǎng)上完成，簡(jiǎn)化了流程，可有效緩解人少業(yè)務(wù)量大的矛盾。

四、需進(jìn)一步解決的問(wèn)題

區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用雖然可以解決“兩法銜接”中的部分問(wèn)題，但區(qū)塊鏈并非萬(wàn)能鑰匙，由于“兩法銜接”工作的復(fù)雜性，仍然需要從以下幾方面改革。

（一）提高立法層級(jí)，確保“兩法銜接”有法可依

立法法第8 條規(guī)定訴訟制度、犯罪與刑罰制度均屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)法律保留范圍，而現(xiàn)有的“兩法銜接”制度試驗(yàn)卻是以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋甚至規(guī)范性文件為制度載體，造成“兩法銜接”制度混亂。[19]因此，為了“兩法銜接”工作的順利推進(jìn)，有必要在上位法中具體規(guī)定“兩法銜接”制度。

目前來(lái)看，與“兩法銜接”內(nèi)容聯(lián)系較為緊密的主要是刑事訴訟法與行政處罰法，筆者認(rèn)為在刑事訴訟法中規(guī)定“兩法銜接”內(nèi)容更為恰當(dāng)，理由有三。其一，“兩法銜接”主要是對(duì)涉嫌犯罪的案件的處理程序，從權(quán)力屬性上來(lái)看屬于司法權(quán)，從程序上看屬于刑事案件立案程序的一部分。其二，如前所述，區(qū)塊鏈技術(shù)的使用可實(shí)現(xiàn)案件的 “錄入即移送”，行政機(jī)關(guān)對(duì)案件的“移送權(quán)”事實(shí)上將不再存在，刑事案件的立案機(jī)關(guān)（主要是公安機(jī)關(guān)）將取代行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)在“兩法銜接”中的主導(dǎo)地位，“兩法銜接”將回歸刑事訴訟程序的本質(zhì)。其三，刑事訴訟法第109 條早已規(guī)定了任何單位（包括行政機(jī)關(guān)）發(fā)現(xiàn)犯罪的都有向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或舉報(bào)的義務(wù)，在第112、第113 條也分別規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的立案程序以及檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)，這都是“兩法銜接”制度的重要組成部分。

因此，建議在刑事訴訟法中增加相關(guān)條文，圍繞中共十八屆四中全會(huì)所提出的“信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度”，契合區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用特點(diǎn)，明確規(guī)定“兩法銜接”的基本原則，責(zé)任主體和主要流程，同時(shí)，梳理和相應(yīng)修改相關(guān)行政法規(guī)、司法解釋、文件等。

（二）出臺(tái)司法解釋，明確立案標(biāo)準(zhǔn)

智能合約的運(yùn)用，可以依靠事先預(yù)設(shè)的觸發(fā)條件實(shí)現(xiàn)案件的自動(dòng)移送，需要針對(duì)不同案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，在程序中設(shè)置不同的“觸發(fā)條件”。這就需要所有罪名的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)有明確的司法解釋，才能對(duì)照司法解釋的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)案件移送程序。

為推進(jìn)“兩法銜接”工作，有必要由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合頒布刑事案件追訴立案標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋，梳理所有刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，查漏補(bǔ)缺，對(duì)刑法條文中的“情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)惡劣”“數(shù)額較大”“造成嚴(yán)重后果”等入罪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化解釋，以便于在“兩法銜接”系統(tǒng)中通過(guò)人工智能技術(shù)就可判斷案件是否達(dá)到刑事案件的移送標(biāo)準(zhǔn)，盡可能排除人為干擾因素。

（三）加快刑事司法改革進(jìn)程，應(yīng)對(duì)刑事案件的大量增長(zhǎng)

可以預(yù)見(jiàn)，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用雖然可以解決“有案不移”的問(wèn)題，但隨之而來(lái)的將是刑事案件數(shù)量的急劇增長(zhǎng)。近年來(lái)，我國(guó)刑事立法和司法呈現(xiàn)明顯的“犯罪化”趨勢(shì)，刑事案件數(shù)量急劇增加，通過(guò)對(duì)比近年來(lái)最高人民法院的工作報(bào)告，我國(guó)各級(jí)人民法院一審的刑事案件數(shù)量從2013 年的95.4 萬(wàn)件攀升到2017 年的129.7 萬(wàn)件，年均增幅達(dá)7.19%。然而，2017 年我國(guó)法院系統(tǒng)員額制改革后，全國(guó)法官的總體數(shù)量卻減少了40%[20]，司法機(jī)關(guān)面臨審判力量不足的現(xiàn)狀。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。解決“兩法銜接”問(wèn)題只是一個(gè)開(kāi)端，如何應(yīng)對(duì)其后而來(lái)的刑事案件數(shù)量暴增才是檢驗(yàn)改革成敗的關(guān)鍵，對(duì)此，需要加快刑事司法改革進(jìn)程。筆者贊同周光權(quán)教授所提出的改革舉措，比如進(jìn)一步推動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，擴(kuò)大不起訴制度的適用范圍，打造不開(kāi)庭審理的刑事速裁程序，降低羈押率，降低犯罪的附隨負(fù)面效應(yīng)，等等[21]。限于篇幅，本文對(duì)上述問(wèn)題不做詳細(xì)闡述，但應(yīng)當(dāng)明確的是，“兩法銜接”機(jī)制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用雖然可以解決部分問(wèn)題，但更重要的是刑事司法改革的同步進(jìn)行，將“兩法銜接”問(wèn)題作為社會(huì)治理體系的重要環(huán)節(jié)加以考慮。