文/譚李佳（武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院）

一、國(guó)土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村治理概述

（一）國(guó)土空間規(guī)劃體系的內(nèi)涵

我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，國(guó)家治理體系十分龐雜，各市、縣的規(guī)模職能和資源稟賦差異較大，為因地制宜，合理管控。在空間發(fā)展領(lǐng)域，我國(guó)逐步形成了一系列規(guī)劃和相關(guān)管理?xiàng)l例，它們種類繁多，相互獨(dú)立，因此在操作實(shí)施中逐漸產(chǎn)生了“多規(guī)打架”，規(guī)劃審批周期過長(zhǎng)，規(guī)劃實(shí)施嚴(yán)肅性、權(quán)威性不足[1]等諸多弊端，迫切需要統(tǒng)籌全局的科學(xué)頂層設(shè)計(jì)。

為了解決在社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌安排各類國(guó)土空間資源，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，經(jīng)過長(zhǎng)期探索，我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列改革方案并于2019年印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”，基本形成了國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架?！皣?guó)土空間規(guī)劃”是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排。其基本框架為“五級(jí)三類四體系”：全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共“五級(jí)”國(guó)土空間規(guī)劃，總體規(guī)劃、相協(xié)調(diào)的詳細(xì)規(guī)劃，相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃共“三類”規(guī)劃作為編制體系，法規(guī)政策、編制審批、實(shí)施監(jiān)督、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)子體系作為運(yùn)作體系，相互協(xié)作，便于落實(shí)。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村治理的發(fā)展契機(jī)

在國(guó)土空間規(guī)劃體系的基本框架中，國(guó)土空間資源的配置和空間總體布局是國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)揮戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)作用的主要對(duì)象，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是城市和鄉(xiāng)村實(shí)施不同的規(guī)劃編制管理辦法和差別化的空間管控策略的界限。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外的農(nóng)業(yè)空間，規(guī)劃需要落實(shí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線，要求在充分認(rèn)識(shí)外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)及城鄉(xiāng)關(guān)系以及內(nèi)部資源稟賦和人文底蘊(yùn)等內(nèi)在條件的基礎(chǔ)上，正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村價(jià)值，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、社會(huì)地位，制定村莊發(fā)展定位與戰(zhàn)略目標(biāo)，通過指引空間戰(zhàn)略布局和要素配置，干預(yù)鄉(xiāng)村重構(gòu)，服務(wù)鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村振興提供助力[2]。

在村域尺度下，國(guó)土空間規(guī)劃明確村莊功能結(jié)構(gòu)與空間布局，完善公共服務(wù)設(shè)施配套并制定相關(guān)實(shí)施、監(jiān)督等保障措施，以落實(shí)國(guó)土空間用途管制，優(yōu)化國(guó)土空間布局。鄉(xiāng)村治理以此為契機(jī)，明確發(fā)展目標(biāo)，盤活村莊資產(chǎn)，探索優(yōu)化用地管理機(jī)制的方法，激發(fā)村域各類資源要素活力；創(chuàng)新治理理念與模式，平衡村集體、村民個(gè)體、政府等多元主體利益；探索先進(jìn)的技術(shù)體系，探尋差異化、多元化的發(fā)展路徑，豐富鄉(xiāng)村治理工具和提升治理能力。

（三）李崗村鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀

李崗行政村位于河南省周口市商水縣的東南部，隸屬于商水縣平店鎮(zhèn)。村莊緊鄰平店鄉(xiāng)集鎮(zhèn)區(qū)，距商水縣城約11公里，鄉(xiāng)道004 貫穿南北、省道217 鄰村而過。村莊由李崗和馬莊2個(gè)自然村組成，共包括12個(gè)村民組。

李崗村所在地為村莊中心，布局緊湊，沒有明確的空間結(jié)構(gòu)。李崗村內(nèi)道路整體情況較好，但部分宅前道路缺乏硬化，道路質(zhì)量不高，影響村莊交通和環(huán)境風(fēng)貌。村域內(nèi)多為沿路停車，沒有統(tǒng)一設(shè)置的停車場(chǎng)站或停車位。村莊供電設(shè)施完善，但其他基礎(chǔ)設(shè)施如排水設(shè)施和污水處理設(shè)施均比較落后。公共服務(wù)設(shè)施匱乏，缺少文化室、老年活動(dòng)中心等，不能有效為村民服務(wù)，且分布位置不合理，村民的滿意度不高。

經(jīng)過問卷調(diào)查，60%的村民，尤其是大部分29-39歲的青壯年、中青年外出務(wù)工，僅余25%的50-75的老人和少數(shù)35—50的婦女在家務(wù)農(nóng)，15%無(wú)工作，以15歲以下的兒童以及75歲以上的老年人為主。為促進(jìn)就業(yè)，該縣婦聯(lián)常年開展一系列技能培訓(xùn)，但覆蓋面相對(duì)較窄，效果并不理想。

整體來(lái)看，李崗村現(xiàn)行并無(wú)完善的村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃等，僅有《商水縣平店鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2016-2030）》指導(dǎo)村莊發(fā)展定位。村莊內(nèi)部建筑布局依照道路、田地走向布局靈活，建筑色彩、材質(zhì)、造型等雜亂無(wú)序，新舊程度參差不齊。污水處理、垃圾收集等設(shè)施缺失和農(nóng)藥化肥的過度施用等原因造成村莊生態(tài)環(huán)境惡化，生物多樣性降低。村莊日常治理參與人員主要為村莊基層干部和黨員代表，普通村民參與度較低，村民參與規(guī)劃的意愿較為強(qiáng)烈，但并無(wú)完善的參與制度與渠道。鄉(xiāng)村治理模式較為傳統(tǒng)，尚未探索出富有地方特色的治理模式。

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村治理存在的問題

（一）鄉(xiāng)村治理主體單一，協(xié)同性不足

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，城市的虹吸效應(yīng)引起鄉(xiāng)村人力和資源流失，形成了許多“空心村”，造成鄉(xiāng)村治理的主體缺失；另一方面，現(xiàn)代社會(huì)的生活方式和價(jià)值觀念沖擊傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的價(jià)值觀，農(nóng)民收入模式發(fā)生了改變，使鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民在生活中行動(dòng)的機(jī)會(huì)主義趨向日益明顯[3]，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民的價(jià)值共識(shí)被弱化，對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)重視不夠。村莊治理主體多為村莊基層干部，村民政治參與意識(shí)淡薄，難以應(yīng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃建立與實(shí)施中利益訴求多元化的趨勢(shì)。

李崗村呈現(xiàn)嚴(yán)重的人口規(guī)?？s減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，李崗村60歲以上的人口占總?cè)丝诘?5.36%，30-50歲人口占總?cè)丝诘?5.24%，而大部分青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，增加了其流動(dòng)性而弱化了其與村莊的聯(lián)系[2]，眾多老人與未成年人留守形成了狹窄性和內(nèi)傾性的交流網(wǎng)絡(luò)，缺乏主動(dòng)參與治理的動(dòng)力與熱情，一般只有在鄉(xiāng)村治理某項(xiàng)措施影響其日常生活或涉及自身利益時(shí)，村民才會(huì)主動(dòng)奔走相告、反映問題、參與其中。

（二）鄉(xiāng)村治理模式刻板，靈活性不足

我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的基本治理制度是基于民主選舉和村民協(xié)商的村民自治制度。一方面，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的由地緣和血緣為聯(lián)系的鄉(xiāng)村“熟人”社會(huì)價(jià)值觀依舊根深蒂固，倫理親情、“家族”聯(lián)系等觀念影響深遠(yuǎn)，村民普遍法律意識(shí)淡薄，在一定程度上影響鄉(xiāng)村基層組織班底選舉的公平性與鄉(xiāng)村治理的民主性。另一方面，村民委員會(huì)與農(nóng)村黨支部缺乏指明發(fā)展方向和指導(dǎo)各階段治理任務(wù)的鄉(xiāng)村規(guī)劃，對(duì)于先進(jìn)的治理理念理解不足，難以系統(tǒng)科學(xué)地制定鄉(xiāng)村治理方案，體現(xiàn)出較強(qiáng)的盲目性。村民受限于文化水平，對(duì)復(fù)雜的治理流程和自身的權(quán)益認(rèn)識(shí)不足，會(huì)造成鄉(xiāng)村治理過程中民主流于形式、村委會(huì)缺乏監(jiān)督等現(xiàn)象。同時(shí)，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展水平不一，治理情況復(fù)雜，但是鄉(xiāng)村干部為應(yīng)對(duì)檢查評(píng)估，在對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)際情況及社會(huì)發(fā)展需求考察不充分的情況下，照搬照抄所謂“成功”的治理模式，致力于打造整齊、標(biāo)準(zhǔn)化、有秩序的鄉(xiāng)村景觀，簡(jiǎn)單的復(fù)制打造了“面子”工程，但并未從根本上提高村民法制素質(zhì)與人文素養(yǎng)，難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。李崗村為促進(jìn)村民致富開設(shè)技能培訓(xùn)活動(dòng)，目前設(shè)置有農(nóng)技培訓(xùn)和“巧媳婦”培訓(xùn)，由于缺乏適合當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)情況的培訓(xùn)項(xiàng)目，效果欠佳。

（三）鄉(xiāng)村治理手段落后，先進(jìn)性不足

在鄉(xiāng)村振興的背景下，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和城鄉(xiāng)互動(dòng)成為必然，以利益關(guān)系為基礎(chǔ)建構(gòu)的人情網(wǎng)開始形成[4]。一方面，理性的治理方式難以落實(shí)。長(zhǎng)久以來(lái)鄉(xiāng)村所積淀的倫理親情、互惠互助等觀念還未徹底消失，“人情面子”和宗族觀念對(duì)于村民有著根深蒂固的影響，會(huì)制約鄉(xiāng)村治理政策的實(shí)施，而鄉(xiāng)村干部礙于情面，通常大事化小小事化無(wú)，不予理會(huì)。另一方面，政策實(shí)施方式較為傳統(tǒng)?；诖迩f留守老人及孩童較多，村莊政務(wù)的決策和信息傳遞多依靠口耳相傳，通常是由村干部利用高音喇叭播放及宣傳，或者由村組組長(zhǎng)挨家挨戶通知，難以及時(shí)接收信息，效率低下，會(huì)造成村務(wù)不公開、透明度低等問題。

三、國(guó)土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村治理的有效途徑

（一）重視治理主體，促積極性

發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。著力提高村民科學(xué)素養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。采用線上與線下教育相結(jié)合的方式，通過專業(yè)團(tuán)隊(duì)下鄉(xiāng)開展科普宣傳教育活動(dòng)、開辦免費(fèi)的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、加強(qiáng)公共文化設(shè)施建設(shè)等形式，促進(jìn)村民將理論與實(shí)踐相結(jié)合，提高村民綜合素質(zhì)。激發(fā)村民的主人公意識(shí)，轉(zhuǎn)變之前漠不關(guān)心的思想，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的改善，成為鄉(xiāng)村治理的實(shí)施者和監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村有效治理。

發(fā)揮多元主體協(xié)同作用。村民是鄉(xiāng)村的重要組成部分，是鄉(xiāng)村治理的建設(shè)者和受益人，要強(qiáng)化村民的共同價(jià)值，充分提高村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。提高“鄉(xiāng)賢”在鄉(xiāng)村治理中的帶頭作用。利用他們強(qiáng)大的資源獲取能力、豐富的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)和極強(qiáng)的社會(huì)號(hào)召力[5]，引入先進(jìn)的治理方式、方法和龐大的資本投入，促進(jìn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。吸引專業(yè)人才回歸鄉(xiāng)村，借助其專業(yè)知識(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理理念和方式的轉(zhuǎn)變，提高鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新能力。如吸引大學(xué)生回鄉(xiāng)，給予大學(xué)生村官優(yōu)厚的福利待遇，留住現(xiàn)有的人才[6]。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層組織在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理和公共產(chǎn)品供給的主導(dǎo)作用，積極溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)多元主體的利益，達(dá)到共建共治共享。

（二）完善治理模式，謀創(chuàng)新性

改革開放以來(lái)，國(guó)家權(quán)利逐漸推出基層，在鄉(xiāng)村層面，落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)支撐下的村民民主自治制度，因此，在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)村民的公眾參與，提高村民的存在感至關(guān)重要?！疤煜挛跷?，皆為利來(lái)；天下攘攘，皆為利往?！奔?lì)村民參與自治的著眼點(diǎn)可以把為村民自身帶來(lái)利益作為切入點(diǎn)。在村域級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的建立中，立足于村民利益，建立完善的農(nóng)民訴求表達(dá)通道，在專業(yè)的規(guī)劃人員的技術(shù)支持下，鼓勵(lì)村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)以村民需求為導(dǎo)向，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，建立合理的保障措施，打造符合鄉(xiāng)村的自然適應(yīng)性和發(fā)展的獨(dú)特性的鄉(xiāng)村規(guī)劃。在規(guī)劃實(shí)施中，給予村民一定的自主權(quán)，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下，激勵(lì)村民自主制定相關(guān)計(jì)劃并實(shí)施，通過公正公開的評(píng)比，對(duì)于獲得廣大群眾認(rèn)可的，通過返還部分自籌經(jīng)費(fèi)或?qū)窈蟮囊?guī)劃建設(shè)進(jìn)一步資助等形式進(jìn)行激勵(lì)[6]。借此建立獎(jiǎng)懲制度，鼓勵(lì)村民及鄉(xiāng)村資本參與鄉(xiāng)村治理。

鄉(xiāng)村治理必須因地制宜，挖掘當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的人文特色，提高村民的價(jià)值認(rèn)同感。充分學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)歷史文化和風(fēng)俗習(xí)慣，取其精華，去其糟粕，結(jié)合村規(guī)民約、孝道文化、鄉(xiāng)賢事跡等被村民理解、認(rèn)同的文化形式，打造具有本土特色的治理模式，留住鄉(xiāng)土情懷，增加村民的歸屬感和認(rèn)同感。經(jīng)過調(diào)研，李崗村村民之間彼此交流時(shí)依舊保留在人民公社時(shí)期使用的“生產(chǎn)隊(duì)”這一名稱。作為特定歷史時(shí)期下的組織體系，這一稱呼使廣大村民之間產(chǎn)生濃厚的親近感。在鄉(xiāng)村治理中，可以利用“生產(chǎn)隊(duì)”這一過往形成的具有高度認(rèn)可度的組織作為村民自治的一個(gè)組織單位，提高村民對(duì)集體組織的依賴性，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)成員間的關(guān)聯(lián)度，形成“村委—村民隊(duì)—村民”三級(jí)自治體系。村民隊(duì)獲得部分自治權(quán)，在鄉(xiāng)村治理過程中，村民隊(duì)內(nèi)部彼此認(rèn)可熟悉，愿意參與到公共事務(wù)的決策中，村民隊(duì)之間彼此監(jiān)督，形成良性競(jìng)爭(zhēng)，在一定程度上可以達(dá)到更好的治理效果。同時(shí)基于村支部已有的黨員，積極開展鄉(xiāng)村黨建工作，包戶到人，積極宣傳，形成完整的輻射網(wǎng)，擴(kuò)展鄉(xiāng)村黨員隊(duì)伍，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式更科學(xué)、更合理。

（三）創(chuàng)新治理方式，促數(shù)字化

國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)和國(guó)土空間治理能力的提升必須依靠現(xiàn)代化的技術(shù)手段。一方面，在國(guó)土空間規(guī)劃中要積極探索農(nóng)村經(jīng)營(yíng)新模式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立健全農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在綜合分析鄉(xiāng)村資源稟賦的前提下，因地制宜，制定適合鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路?？拷蟪鞘兄苓叺泥l(xiāng)村可利用閑置房屋，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。具有優(yōu)質(zhì)自然風(fēng)光的鄉(xiāng)村，可整合景觀資源，側(cè)重發(fā)展生態(tài)觀光產(chǎn)業(yè)。具有優(yōu)質(zhì)土地資源的村莊，可以通過規(guī)?；M織，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化種植，借助現(xiàn)代信息體系和物流系統(tǒng)，打造高品質(zhì)農(nóng)業(yè)。通過規(guī)劃引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，提升村民的主觀能動(dòng)性，引導(dǎo)村民參與鄉(xiāng)村治理，落實(shí)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。李崗村境內(nèi)，孫洼溝從村莊北部由西北向東南流過，村莊內(nèi)分布了大小不一的池塘，環(huán)境優(yōu)美，有著發(fā)展旅游的良好資源，可以考慮發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

另一方面，鄉(xiāng)村治理要充分借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)與地方政府的溝通聯(lián)系，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高治理效率。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。充分利用網(wǎng)絡(luò)的信息傳播能力，搭建科學(xué)化、智能化的管理平臺(tái)[7]。要加大對(duì)村委班子信息化、智能化方面的培訓(xùn)。通過以村為單位建立鄉(xiāng)村社會(huì)治理微信群、QQ群、微信公眾號(hào)等手段發(fā)布村務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)村民線下實(shí)時(shí)看、實(shí)時(shí)上傳、線上交流，及時(shí)了解村內(nèi)動(dòng)態(tài)，方便村民處理各項(xiàng)事務(wù)，縮短群眾與干部之間的距離，促進(jìn)村莊的各項(xiàng)治理工作公開、透明，有利于各項(xiàng)決策充分體現(xiàn)民意，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理提質(zhì)增效。

四、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，鄉(xiāng)村空間資源配置和資源盤活產(chǎn)生了新變化，鄉(xiāng)村規(guī)劃與治理產(chǎn)生了新要求。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理過程中治理主體單一，治理制度刻板、治理手段落后的弊端日益顯現(xiàn)。為了落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃，鄉(xiāng)村治理需要充分發(fā)揮各類主體作用，推動(dòng)協(xié)同共治，探索謀求創(chuàng)新發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、數(shù)字化的建設(shè)手段，以求實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。