劉國(guó)福

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

國(guó)籍權(quán)是一個(gè)人的最基本權(quán)利，也是享有一切權(quán)利的前提性權(quán)利。如果一個(gè)人未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍，又同時(shí)沒(méi)有外國(guó)國(guó)籍，將處于無(wú)國(guó)籍狀態(tài)。無(wú)國(guó)籍等于被剝奪了一切，就好像回到了野人的原始狀態(tài)，喪失了能夠讓其他人將其作為同類的基本資格，事關(guān)人的最基本生存，將引發(fā)政治動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)遲滯和社會(huì)矛盾，是國(guó)籍法乃至國(guó)家需要解決的重要問(wèn)題之一。一些與中國(guó)有密切聯(lián)系的外國(guó)人，如果喪失外國(guó)國(guó)籍(戶口)，又未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍，也將成為無(wú)國(guó)籍人，其生存、發(fā)展將面臨嚴(yán)重困難。目前，聚焦未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍問(wèn)題的研究成果非常少，僅在有關(guān)喪失中國(guó)國(guó)籍[1]、取得中國(guó)國(guó)籍[2]、完善1980年《國(guó)籍法》[3]等研究成果中略有涉及。因此，論證未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍問(wèn)題，洞悉其復(fù)雜原因，展望治理未來(lái)，有利于完善未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍問(wèn)題治理對(duì)策，建立新型國(guó)籍管理制度，保護(hù)與中國(guó)有密切聯(lián)系人員的基本權(quán)益。

一、未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的主要情形

(一)中國(guó)公民境外生育子女未取得中國(guó)國(guó)籍

中國(guó)公民在境外生育子女，不愿保留外國(guó)國(guó)籍或者外國(guó)國(guó)籍被撤銷，又未取得中國(guó)國(guó)籍，成為無(wú)國(guó)籍人。具體包括四種情形：一是依出生取得外國(guó)國(guó)籍，被送回國(guó)內(nèi)由親友撫養(yǎng)，父母在境外下落不明或死亡，本人不愿保留外國(guó)國(guó)籍；二是依出生取得外國(guó)國(guó)籍，持外國(guó)護(hù)照、中國(guó)簽證回國(guó)，外國(guó)國(guó)籍被撤銷；三是沒(méi)有取得外國(guó)國(guó)籍，出生醫(yī)學(xué)證明上沒(méi)有中國(guó)父/母；四是沒(méi)有取得外國(guó)國(guó)籍，不能提供父/母為中國(guó)公民的出生醫(yī)學(xué)證明、親子鑒定證明。例如，2006年3月，日本駐上?？傤I(lǐng)事館照會(huì)上海市公安局，通報(bào)撤銷內(nèi)山順正的日本國(guó)籍，并注銷其日本護(hù)照，理由是其母李某在內(nèi)山順正出生前未獲取日本永住許可。李某與日本丈夫離婚，內(nèi)山順正被判給李某撫養(yǎng)。由于內(nèi)山順正的日本國(guó)籍被撤銷，在其未取得中國(guó)國(guó)籍前，成為無(wú)國(guó)籍人[4]。

(二)中國(guó)公民人工生殖技術(shù)生育子女未取得中國(guó)國(guó)籍

改革開放以來(lái)，隨著科技發(fā)展，通過(guò)人工生殖技術(shù)生育的子女越來(lái)越多。有些未婚女性通過(guò)人工授精生育，有些男性通過(guò)代孕生育。這些孩子出生后沒(méi)有外國(guó)國(guó)籍，也未取得中國(guó)國(guó)籍，成為無(wú)國(guó)籍人。人工生殖技術(shù)包括人工體內(nèi)授精、人工體外授精以及代孕三種。我國(guó)不承認(rèn)婚外人工體內(nèi)授精、人工體外授精，不承認(rèn)代孕。由于人工生殖技術(shù)，“基因母親”“孕生母親”“養(yǎng)育母親”不再統(tǒng)一于同一人，而是分為兩人甚至三人，傳統(tǒng)生育上的“分娩者為母”不再被廣泛認(rèn)可?！捌跫s說(shuō)”“子女利益最佳說(shuō)”“血緣說(shuō)”“分娩說(shuō)”分別以生育契約、子女最大利益、生物學(xué)上基因、分娩行為為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，都有合理性，但是沒(méi)有一種被法律所認(rèn)可。不能確定人工生殖技術(shù)生育子女的母親，就不能認(rèn)定母子關(guān)系，也不能依出生和母親國(guó)籍取得中國(guó)國(guó)籍。

(三)前中國(guó)公民未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍

前中國(guó)公民的外國(guó)國(guó)籍被撤銷，未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍，成為無(wú)國(guó)籍人。2004—2006年，約400名中國(guó)人通過(guò)科爾多瓦法院取得阿根廷國(guó)籍?！栋⒏⒐裆矸莘ā芬?guī)定，在阿根廷居住滿2年、沒(méi)有犯罪記錄，提交相關(guān)材料，可以申請(qǐng)加入阿根廷國(guó)籍?？茽柖嗤叻ㄔ阂幻ぷ魅藛TLiliana Borneo在中國(guó)公民申請(qǐng)加入阿根廷國(guó)籍時(shí)實(shí)施欺詐行為，篡改材料和提交虛假文件，其妹妹在外國(guó)人入籍宣誓過(guò)程中負(fù)責(zé)幫助蒙混過(guò)關(guān)，每次收取約1 000美元好處費(fèi)。結(jié)果是Liliana Borneo被判3年監(jiān)禁(緩刑)、罰款。2016年，科爾多瓦法院以入籍手續(xù)違法為由，取消了這些前中國(guó)公民的阿根廷國(guó)籍[5]。這些被取消阿根廷國(guó)籍的前中國(guó)公民，取得阿根廷國(guó)籍時(shí)自動(dòng)喪失了中國(guó)國(guó)籍，不符合恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的條件，未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍。

(四)外籍新娘未取得中國(guó)國(guó)籍

外籍新娘是指與中國(guó)男子辦理結(jié)婚登記或非婚同居，并在中國(guó)境內(nèi)居住的毗鄰國(guó)婦女，特別是大湄公河次區(qū)域國(guó)家婦女和朝鮮婦女，絕大多數(shù)具有非法入境、非法居留、非法就業(yè)等情形，為涉外婚姻“三非”外國(guó)人。一些外籍新娘護(hù)照、身份證件丟失或者過(guò)期，被國(guó)籍國(guó)作為失蹤人員注銷戶口，不能享受國(guó)籍保護(hù)，又未取得中國(guó)國(guó)籍，成為事實(shí)無(wú)國(guó)籍人。聯(lián)合國(guó)難民署認(rèn)為，事實(shí)無(wú)國(guó)籍人是指“不能證明為法律無(wú)國(guó)籍人，而且由于沒(méi)有有效國(guó)籍，不能享受國(guó)籍保護(hù)的人”[6]。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，貿(mào)易往來(lái)頻繁，外籍新娘越來(lái)越多[7]。2015年6月，云南省德宏州隴川縣調(diào)查緬甸籍邊民通婚現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)一些緬甸新娘無(wú)緬甸有效身份證件，無(wú)中國(guó)有效出入境證件[8]。截至2015年5月，廣西壯族自治區(qū)涉外婚姻“三非”外國(guó)人中，長(zhǎng)期滯留人員一萬(wàn)多人，與中方公民共同生育子女兩萬(wàn)余人。這些人絕大多數(shù)沒(méi)有護(hù)照、簽證、結(jié)婚證等證件，滯留時(shí)間長(zhǎng)，在廣西14個(gè)市均有分布，主要集中在邊境縣(市、區(qū))和內(nèi)地偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)。她們多數(shù)與中國(guó)男子非婚同居，無(wú)法享受中國(guó)公民的社會(huì)保障待遇，處于戶無(wú)可登、地?zé)o可耕、醫(yī)無(wú)所保、老無(wú)可依的困境，在中國(guó)和毗鄰國(guó)跳躍式居住，屬于社會(huì)不穩(wěn)定因素，增加了流動(dòng)人口信息采集和居住證辦理工作難度，給外國(guó)人管理、婚姻管理帶來(lái)困難[9]。

(五)外籍新娘前婚姻生育未成年子女未取得中國(guó)國(guó)籍

外籍新娘往往與前婚姻生育未成年子女一起入境，嫁一帶一甚至帶二、帶三[10]。前婚姻生育未成年子女的護(hù)照、身份證丟失或過(guò)期，被國(guó)籍國(guó)作為失蹤人員注銷戶口，不能享受國(guó)籍保護(hù)，又未取得中國(guó)國(guó)籍，成為事實(shí)無(wú)國(guó)籍人。2014年8月，根據(jù)《云南省文山州第十三屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議代表鄧麗男〈關(guān)于協(xié)調(diào)解決本地?zé)o戶口子女落戶問(wèn)題的建議〉》，云南省文山州麻栗坡縣有469名未成年人無(wú)戶口，其中越南國(guó)籍107人，均為越南新娘前婚姻生育。2015年6月，根據(jù)云南省德宏州隴川縣對(duì)緬甸籍邊民通婚現(xiàn)象的調(diào)查，一些緬甸新娘將前婚姻生育未成年子女帶到境內(nèi)生活，無(wú)有效緬甸身份證件，無(wú)中國(guó)有效出入境證件。他們沒(méi)有合法身份，很難與親生母親、中國(guó)繼父、同母異父兄弟姐妹在中國(guó)合法團(tuán)聚，生活、學(xué)習(xí)等處于困境[8]。他們與外籍新娘一樣，容易誘發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，一旦受到蠱惑和煽動(dòng)，會(huì)將困境歸因于中國(guó)，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，甚至誘發(fā)國(guó)際糾紛。

(六)印支難民未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍

印支難民于20世紀(jì)70年代末涌入中國(guó)，對(duì)其的安置工作取得了舉世矚目的成就，但國(guó)籍問(wèn)題沒(méi)有徹底解決，影響著社會(huì)穩(wěn)定，并逐漸成為社會(huì)負(fù)擔(dān)[11]。一些印支難民由于逃離國(guó)籍國(guó)喪失原國(guó)籍國(guó)國(guó)籍或者戶口，未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍，成為事實(shí)無(wú)國(guó)籍人。印支難民大規(guī)模涌入中國(guó)時(shí)，被分為有中國(guó)國(guó)籍的難僑和沒(méi)有中國(guó)國(guó)籍的難民。難僑的中國(guó)國(guó)籍是國(guó)內(nèi)問(wèn)題，當(dāng)時(shí)以恢復(fù)的方式得到了解決。難民的中國(guó)國(guó)籍是國(guó)際問(wèn)題，懸而未決。一些印支難民為取得中國(guó)國(guó)籍，曾向有關(guān)部門反映，但未能解決[12]。2007年，聯(lián)合國(guó)難民署駐華代表處官員表示：中國(guó)為大部分印支難民及其子女發(fā)放了居民身份證，方便他們出行與生活，但沒(méi)有給予國(guó)籍，還有一些印支難民沒(méi)有取得居民身份證[13]。聯(lián)合國(guó)難民署將在華印支難民列為難民，而不是中國(guó)公民。2014年，聯(lián)合國(guó)難民署駐華代表處將促進(jìn)在華印支難民入籍作為工作目標(biāo)之一[14]。取得、恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍可以解決國(guó)籍問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)印支難民融合，徹底解決印支難民問(wèn)題至關(guān)重要。

二、未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍問(wèn)題產(chǎn)生原因

(一)中國(guó)公民境外生育子女未取得中國(guó)國(guó)籍的原因

中國(guó)公民在境外生育子女未取得中國(guó)國(guó)籍的主要原因是父母雙方或一方為中國(guó)公民并定居在外國(guó)，本人出生時(shí)即具有外國(guó)國(guó)籍，不能取得中國(guó)國(guó)籍。由于各種原因，不愿保留外國(guó)國(guó)籍或者取得的外國(guó)國(guó)籍被撤銷。1980年《國(guó)籍法》第五條規(guī)定：“父母雙方或一方為中國(guó)公民，本人出生在外國(guó)，具有中國(guó)國(guó)籍；但父母雙方或一方為中國(guó)公民并定居在外國(guó)，本人出生時(shí)即具有外國(guó)國(guó)籍的，不具有中國(guó)國(guó)籍?！敝袊?guó)駐外使領(lǐng)館對(duì)中國(guó)公民在境外生育子女國(guó)籍審查不統(tǒng)一：一是承認(rèn)外國(guó)國(guó)籍，不承認(rèn)中國(guó)國(guó)籍，在外國(guó)護(hù)照上簽發(fā)中國(guó)簽證；二是承認(rèn)中國(guó)國(guó)籍，不承認(rèn)外國(guó)國(guó)籍，頒發(fā)《中華人民共和國(guó)旅行證》，以中國(guó)公民身份持《中華人民共和國(guó)旅行證》入境。

(二)中國(guó)公民人工生殖技術(shù)生育子女未取得中國(guó)國(guó)籍的原因

人工生殖技術(shù)生育子女未取得中國(guó)國(guó)籍的主要原因是通過(guò)代孕或者婚外人工體內(nèi)授精、人工體外授精生育子女不適用婚姻法、國(guó)籍法的有關(guān)規(guī)定，法律沒(méi)有規(guī)定代孕過(guò)程中產(chǎn)生的“基因母親”“孕生母親”“養(yǎng)育母親”何者為母親。這些子女的法律地位、血緣關(guān)系、監(jiān)護(hù)人、取得國(guó)籍不明確，不能取得中國(guó)國(guó)籍，又未取得外國(guó)國(guó)籍。1991年最高人民法院《關(guān)于夫妻關(guān)系存續(xù)期間以人工授精所生子女的法律地位的函》規(guī)定：在夫妻關(guān)系存續(xù)期間，雙方一致同意進(jìn)行人工授精，所生子女應(yīng)視為夫妻雙方的婚生子女，父母子女之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系適用于婚姻法的有關(guān)規(guī)定。2001年原國(guó)家衛(wèi)生部《人類輔助生殖技術(shù)管理辦法》規(guī)定：嚴(yán)禁以任何形式買賣精子、卵子和胚胎；醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員不得實(shí)施任何形式的代孕技術(shù)等。以買賣卵子、代孕方式生育的孩子不能證明為婚生子女。人人享有一個(gè)國(guó)籍，是國(guó)際法的精神。故筆者認(rèn)為，父母雙方或一方為中國(guó)公民的，都應(yīng)賦予其國(guó)籍，不宜因其非婚生、人工生殖而拒絕。

(三)前中國(guó)公民未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的原因

前中國(guó)公民未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的主要原因是其外國(guó)國(guó)籍被撤銷，在外國(guó)居住或者回國(guó)不久，不符合恢復(fù)國(guó)籍要求的在中國(guó)定居的條件，不能恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍。1980年《國(guó)籍法》第十三條規(guī)定：“曾有過(guò)中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人，具有正當(dāng)理由，可以申請(qǐng)恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍；被批準(zhǔn)恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的，不得再保留外國(guó)國(guó)籍?！敝鞴懿块T將恢復(fù)國(guó)籍的“正當(dāng)理由”解釋為“定居”，但是沒(méi)有具體規(guī)定“定居”的含義，而且不允許依居留申請(qǐng)恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍。2011年《重慶市公安局國(guó)籍管理工作規(guī)范(試行)》第十條第2款規(guī)定：恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的主體是指“定居在重慶并愿意遵守中國(guó)憲法和法律、曾具有中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人”。

(四)外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女未取得中國(guó)國(guó)籍的原因

外籍新娘多為事實(shí)婚姻，前婚姻生育未成年子女與中國(guó)父親是繼父母子女關(guān)系，不符合加入中國(guó)國(guó)籍“中國(guó)公民的近親屬”條件。如在云南省德宏州瑞麗市，絕大多數(shù)涉外婚姻是事實(shí)婚姻，沒(méi)有辦理結(jié)婚登記[15]。依據(jù)1980年《國(guó)籍法》第七條，外國(guó)人或者無(wú)國(guó)籍人，愿意遵守中國(guó)的憲法和法律，并且屬于中國(guó)公民的近親屬，可以經(jīng)申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍?！爸袊?guó)公民的近親屬”是指父母、夫妻、子女和同胞兄弟姐妹。外籍新娘事實(shí)婚姻主要因?yàn)榉欠ㄈ刖?、非法居留，沒(méi)有有效護(hù)照、簽證、外國(guó)人居留證，不符合辦理涉外婚姻登記條件，不能、不敢到民政部門辦理。2014年《江西省涉外婚姻登記規(guī)范化服務(wù)細(xì)則》第四部分規(guī)定，外國(guó)人與江西居民結(jié)婚，需要提交本人的有效護(hù)照或者其他有效的國(guó)際旅行證件，以及所在國(guó)公證機(jī)構(gòu)或者有權(quán)機(jī)關(guān)出具的、經(jīng)中國(guó)駐該國(guó)使領(lǐng)館認(rèn)證或者該國(guó)駐華使領(lǐng)館認(rèn)證的本人無(wú)配偶的證明，或者所在國(guó)駐華使領(lǐng)館出具的本人無(wú)配偶的證明。

外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女不能取得永久居留資格，不符合加入中國(guó)國(guó)籍“定居在中國(guó)”條件。依據(jù)1980年《國(guó)籍法》第七條規(guī)定，外國(guó)人或者無(wú)國(guó)籍人，愿意遵守中國(guó)的憲法和法律，定居在中國(guó)的，可以經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)加入中國(guó)國(guó)籍?！岸ň釉谥袊?guó)”是指獲得在中國(guó)永久居留資格，并在中國(guó)居留。按照廣西壯族自治區(qū)南寧市公安局的做法，選擇“定居在中國(guó)”申請(qǐng)加入國(guó)籍，需要在取得永久居留資格后在中國(guó)居留滿3年[16]。

外籍新娘不能取得永久居留資格是因?yàn)椴环嫌谰镁恿糍Y格申請(qǐng)條件。根據(jù)2004年《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》第六條，外國(guó)人申請(qǐng)永久居留，應(yīng)當(dāng)符合遵守中國(guó)法律，身體健康，無(wú)犯罪記錄，并符合下列條件之一：……(七)在境外無(wú)直系親屬，投靠境內(nèi)直系親屬，且年滿60周歲、已在中國(guó)連續(xù)居留滿5年、每年在中國(guó)居留不少于9個(gè)月并有穩(wěn)定生活保障和住所的。2005年《〈外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法〉實(shí)施規(guī)定》第一條規(guī)定，“遵守中國(guó)法律”是指申請(qǐng)時(shí)無(wú)未了結(jié)的刑事案件以及需要追究行政違法責(zé)任但尚未處理等情形；在中國(guó)無(wú)犯罪記錄；無(wú)其他情節(jié)較重或者性質(zhì)惡劣的違法行為?！吧眢w健康”是指申請(qǐng)時(shí)無(wú)精神病和艾滋病、性病、開放性肺結(jié)核病等國(guó)家法定傳染性疾病且生活能夠自理；有其他疾患生活不能自理但不會(huì)增加社會(huì)負(fù)擔(dān)?！盁o(wú)犯罪記錄”是指申請(qǐng)人在境外的主要生活地以及在中國(guó)國(guó)內(nèi)均沒(méi)有犯罪行為的記錄。根據(jù)該《實(shí)施規(guī)定》，“有穩(wěn)定生活保障和住所的”，需要提交生活保障證明或者經(jīng)濟(jì)來(lái)源證明；關(guān)于申請(qǐng)材料中第四款“生活保障證明或者經(jīng)濟(jì)來(lái)源證明”，是指按照受理機(jī)關(guān)所在地每月最低生活保障金數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)，有相當(dāng)于10年以上存款數(shù)額的可支配財(cái)產(chǎn)或者受理申請(qǐng)后5年內(nèi)較穩(wěn)定的每月不低于該標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人收入來(lái)源證明。外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女非法入境、非法居留，難以提供有效的護(hù)照、簽證、結(jié)婚證以及有穩(wěn)定生活保障和住所等證明材料。外籍新娘前婚姻生育未成年子女不屬于未登記戶口人員，不適用2015年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題的意見(jiàn)》等戶口政策文件，不能補(bǔ)辦戶口登記，也就不能取得中國(guó)國(guó)籍。

(五)印支難民未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的原因

印支難民未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的主要原因是具有難民身份，不符合申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍的“一、中國(guó)公民的近親屬；二、定居在中國(guó)的；三、有其它正當(dāng)理由”條件，不能加入中國(guó)國(guó)籍?！捌渌?dāng)理由”是指對(duì)中國(guó)革命和建設(shè)事業(yè)有貢獻(xiàn)的、中國(guó)公民收養(yǎng)的外籍子女等。印支難民未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍還因?yàn)橛≈щy民于20世紀(jì)70年代末涌入中國(guó)時(shí)，在越南生活了數(shù)代，沒(méi)有或者丟失了自己或父輩、祖輩具有中國(guó)國(guó)籍的證明材料，無(wú)法證明曾具有中國(guó)國(guó)籍，不符合恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍“曾有過(guò)中國(guó)國(guó)籍”的條件。印支難民不經(jīng)加入中國(guó)國(guó)籍取得居民戶口簿、居民身份證，不足以證明其具有中國(guó)國(guó)籍，主要因?yàn)闆](méi)有辦理加入、恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍手續(xù)，取得《入籍證書》《復(fù)籍證書》，政府部門沒(méi)有發(fā)布關(guān)于印支難民加入國(guó)籍、恢復(fù)國(guó)籍的規(guī)定或者說(shuō)明。聯(lián)合國(guó)難民署2014年提出，印支難民事實(shí)上已經(jīng)融合到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位似乎與當(dāng)?shù)氐闹袊?guó)人不相上下，但是政府不承認(rèn)其取得或恢復(fù)了中國(guó)國(guó)籍。依據(jù)2003年《中華人民共和國(guó)居民身份證法》第九條規(guī)定，無(wú)國(guó)籍人在中國(guó)境內(nèi)定居并被批準(zhǔn)加入或者恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的，在辦理常住戶口登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)領(lǐng)取居民身份證。

解決印支難民戶口、權(quán)益保障問(wèn)題主要限于云南省，缺少全國(guó)統(tǒng)一措施，未整體性解決。2005年開始，云南省公安機(jī)關(guān)清理核對(duì)印支難民，發(fā)放戶口簿、居民身份證。2008年，全國(guó)人大華僑委員會(huì)聯(lián)合民政部、外交部、僑辦等部門組成調(diào)研組赴云南調(diào)研，解決了在云南邊境地區(qū)居住的4.1萬(wàn)多名印支難民的戶口和居民身份證問(wèn)題。2009年，云南省發(fā)布《為部分印支(越南)難民發(fā)放居民戶口簿工作實(shí)施方案》，對(duì)部分印支難民發(fā)放了戶口簿和居民身份證。2010年，云南省發(fā)布《關(guān)于解決印支難民生產(chǎn)生活困難的八條意見(jiàn)》，有效改善了印支難民的生活、醫(yī)療、就學(xué)條件。

三、未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍問(wèn)題的治理路徑

(一)完善恢復(fù)國(guó)籍制度

恢復(fù)國(guó)籍，簡(jiǎn)稱“復(fù)籍”，是變更國(guó)籍的一種，面向前中國(guó)公民，主要適用于喪失本國(guó)國(guó)籍沒(méi)有取得外國(guó)國(guó)籍，或者取得后喪失外國(guó)國(guó)籍等情形?；謴?fù)國(guó)籍制度是國(guó)際通行的國(guó)籍基本制度之一，不得強(qiáng)迫恢復(fù)。1930年的《關(guān)于國(guó)籍法沖突的若干問(wèn)題的公約》第十一條規(guī)定：如果妻子的本國(guó)法規(guī)定妻子因結(jié)婚而喪失國(guó)籍，在婚姻關(guān)系解除后，非經(jīng)妻子自行請(qǐng)求并遵照該國(guó)法律，不得恢復(fù)國(guó)籍。1961年《減少無(wú)國(guó)籍狀態(tài)公約》第五條第二款規(guī)定：在締約國(guó)的法律規(guī)定下，倘若某一私生子因生父的認(rèn)知以至喪失該國(guó)國(guó)籍時(shí)，他應(yīng)有機(jī)會(huì)以書面申請(qǐng)向有關(guān)當(dāng)局要求恢復(fù)該國(guó)籍。這種申請(qǐng)所要遵守的條件不應(yīng)嚴(yán)于出生無(wú)國(guó)籍者申請(qǐng)國(guó)籍的條件。1913年《德國(guó)國(guó)籍法》(2011年修正)第二十四條規(guī)定：如果喪失國(guó)籍者在1年內(nèi)未申請(qǐng)取得另一國(guó)國(guó)籍，該喪失國(guó)籍不具有效力。1950年《日本國(guó)籍法》(1984年修正)第十七條規(guī)定：在國(guó)外出生未根據(jù)戶籍法表示保留而喪失日本國(guó)籍，未滿20歲，于境內(nèi)有住所時(shí)，可以申請(qǐng)恢復(fù)日本國(guó)籍。

完善恢復(fù)國(guó)籍制度，有利于保護(hù)前公民權(quán)益，避免其面臨巨大的不利或者損害，有利于國(guó)家采取護(hù)僑措施，增強(qiáng)維護(hù)國(guó)家利益的力量。前中國(guó)公民是外籍華人，是我國(guó)僑務(wù)資源的重要組成部分。2009年國(guó)務(wù)院僑辦《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》第二條規(guī)定：外籍華人是指已加入外國(guó)國(guó)籍的原中國(guó)公民及其外國(guó)籍后裔；中國(guó)公民的外國(guó)籍后裔。外籍華人約5 000多萬(wàn)，分布在近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)，他們是中華民族的重要組成部分，是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益及促進(jìn)中外友好的重要依靠力量。外國(guó)排華、迫害外籍華人時(shí)，由于外籍華人是外國(guó)人，中國(guó)政府只能從道義和人權(quán)角度譴責(zé)。外籍華人恢復(fù)國(guó)籍，成為了中國(guó)公民，護(hù)僑就獲得了更堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

完善恢復(fù)國(guó)籍制度，要堅(jiān)持自愿恢復(fù)、恢復(fù)國(guó)籍條件比歸化國(guó)籍條件寬松、重點(diǎn)考慮與中國(guó)有緊密聯(lián)系或處于困境的前公民等原則。要探索修改1980年《國(guó)籍法》關(guān)于恢復(fù)國(guó)籍的第十三條規(guī)定，將恢復(fù)國(guó)籍的“正當(dāng)理由”含義從“在中國(guó)定居”擴(kuò)展為更豐富的情形，包括回中國(guó)長(zhǎng)期居住、因婚姻喪失中國(guó)國(guó)籍、因父母國(guó)籍變更喪失中國(guó)國(guó)籍、因被收養(yǎng)喪失中國(guó)國(guó)籍、未成年時(shí)喪失中國(guó)國(guó)籍、對(duì)喪失中國(guó)國(guó)籍不知情、因處于困境不得不取得外國(guó)國(guó)籍而放棄中國(guó)國(guó)籍、取得外國(guó)國(guó)籍后又喪失等。前中國(guó)公民具有危害國(guó)家或者民族利益、品行不端、逃避兵役、不具有基本的語(yǔ)言和經(jīng)濟(jì)能力等情形，不得恢復(fù)國(guó)籍。

(二)建立便利外籍配偶加入國(guó)籍制度

任何人沒(méi)有權(quán)利主張一個(gè)國(guó)家必須受理和批準(zhǔn)其入籍申請(qǐng)，但是為了家庭團(tuán)聚和撫育子女，需要便利外籍配偶入籍。在許多情況下，與外國(guó)人結(jié)婚的婦女在丈夫的國(guó)家一直是外國(guó)人并承擔(dān)產(chǎn)生的不利后果。便利外籍配偶加入國(guó)籍，是便利加入國(guó)籍之一，適用于本國(guó)公民的配偶及其未成年子女。加入國(guó)籍又稱歸化國(guó)籍、繼受國(guó)籍，是指根據(jù)法律，依出生后的事實(shí)取得國(guó)籍。便利是指降低入籍條件，簡(jiǎn)化入籍程序，減免入籍費(fèi)用。1957年《已婚婦女國(guó)籍公約》第三條第一款規(guī)定:“締約國(guó)同意外國(guó)人為本國(guó)人之妻者，得依特殊優(yōu)待之歸化手續(xù)，申請(qǐng)取得其夫之國(guó)籍；前項(xiàng)國(guó)籍之授予，得因維護(hù)國(guó)家安全或者公眾政策加以限制?！备鶕?jù)《韓國(guó)國(guó)籍法施行令》第三條、《韓國(guó)國(guó)籍法施行規(guī)則》第三條第二款，與韓國(guó)公民辦理結(jié)婚登記并維持正常婚姻關(guān)系的外國(guó)人，可以按照簡(jiǎn)易程序申請(qǐng)加入國(guó)籍。

建立便利外籍配偶加入國(guó)籍制度有利于保護(hù)家庭權(quán)，為外籍配偶及其未成年子女加入國(guó)籍提供便利。修改1980年《國(guó)籍法》，允許外籍新娘(無(wú)論事實(shí)婚姻還是法律婚姻)作為中國(guó)公民的配偶納入近親屬，無(wú)論在中國(guó)永久居留或居留，都可以申請(qǐng)加入國(guó)籍。允許外籍配偶未滿18周歲的未婚子女與其一并申請(qǐng)。外籍新娘攜帶未成年子女嫁入中國(guó)，如果她們的國(guó)籍國(guó)不提供保護(hù)，加入中國(guó)國(guó)籍問(wèn)題得不到解決，生活、就業(yè)就得不到保障。同時(shí)應(yīng)規(guī)定，事實(shí)婚姻外籍新娘申請(qǐng)加入國(guó)籍，應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)法律，身體健康，無(wú)犯罪記錄，事實(shí)婚姻關(guān)系存續(xù)滿15年、已在中國(guó)連續(xù)居留滿15年、每年在中國(guó)居留不少于9個(gè)月，有穩(wěn)定生活保障和住所；法律婚姻外籍新娘，則應(yīng)當(dāng)滿足婚姻關(guān)系存續(xù)滿10年、已在中國(guó)連續(xù)居留滿10年、每年在中國(guó)居留不少于9個(gè)月。因?yàn)樵谏嫱饣橐鲫P(guān)系中，在中國(guó)居留滿10年甚至15年，無(wú)論法律是否允許其加入國(guó)籍，外籍新娘事實(shí)上都融入了中國(guó)，不允許其入籍，會(huì)妨礙納入中國(guó)的實(shí)有人口和網(wǎng)格化社會(huì)管理，不利于家庭和睦和社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)婚姻狀況，將外籍配偶分為事實(shí)婚姻配偶、法律婚姻配偶，分別制定相對(duì)嚴(yán)格、寬松的加入國(guó)籍條件，引導(dǎo)外籍新娘辦理結(jié)婚登記，以及在中國(guó)非婚同居、非法居留期間遵守法律，勤奮工作。外籍新娘在中國(guó)居住滿10年或15年才能申請(qǐng)加入國(guó)籍，略長(zhǎng)于經(jīng)過(guò)永久居留環(huán)節(jié)再申請(qǐng)加入國(guó)籍的8年(申請(qǐng)永久居留之前5年和之后3年)，避免沖擊永久居留制度。

建立便利外籍配偶加入國(guó)籍制度，既是保護(hù)弱勢(shì)外籍配偶權(quán)益，也是保護(hù)國(guó)家利益。修改1980年《國(guó)籍法》，如果有公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院、婦聯(lián)的家暴證明，即使婚姻關(guān)系和居留期限不滿年限，也可以申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍。這可以避免外籍新娘因家暴不得不與中國(guó)男子離婚而無(wú)法申請(qǐng)加入國(guó)籍。同時(shí)，外籍新娘申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍，必須證明與中國(guó)男子的婚姻真實(shí)有效持續(xù)。中國(guó)公民一生只能擔(dān)保兩位外籍配偶申請(qǐng)加入國(guó)籍，兩次擔(dān)保之間間隔不短于5年，避免中國(guó)公民為獲利與外國(guó)人結(jié)婚，幫助其申請(qǐng)加入國(guó)籍。

(三)建立便利難民、無(wú)國(guó)籍人加入國(guó)籍制度

國(guó)籍是一國(guó)內(nèi)政，國(guó)家沒(méi)有義務(wù)給予難民、無(wú)國(guó)籍人國(guó)籍。1951年聯(lián)合國(guó)難民和無(wú)國(guó)籍狀態(tài)全權(quán)代表會(huì)議發(fā)布的《關(guān)于難民地位的公約》、1954年《關(guān)于無(wú)國(guó)籍人地位的公約》、1997年《歐洲國(guó)籍公約》等也沒(méi)有規(guī)定締約國(guó)給予難民、無(wú)國(guó)籍人國(guó)籍的義務(wù)。 但國(guó)家有義務(wù)盡可能向難民、無(wú)國(guó)籍人提供便利，減輕難民、無(wú)國(guó)籍人所處的極端困境。便利難民、無(wú)國(guó)籍人加入國(guó)籍，是便利加入國(guó)籍之一，適用于在本國(guó)的難民、無(wú)國(guó)籍人?！蛾P(guān)于難民地位的公約》第三十四條規(guī)定：“締約各國(guó)應(yīng)盡可能便利難民的入籍和同化，它們應(yīng)特別盡力加速辦理入籍程序，并盡可能減低此項(xiàng)程序的費(fèi)用?！薄蛾P(guān)于無(wú)國(guó)籍人地位的公約》第三十二條規(guī)定：“締約各國(guó)應(yīng)盡可能便利無(wú)國(guó)籍人的入籍和同化。它們應(yīng)特別盡力加速辦理入籍程序，并盡可能減低此項(xiàng)程序的費(fèi)用?！痹陔y民、無(wú)國(guó)籍人加入國(guó)籍方面作出切實(shí)努力，有實(shí)際方案和措施，才可被稱為“盡可能”“盡力”。

建立便利難民、無(wú)國(guó)籍人加入國(guó)籍制度，允許其加入中國(guó)國(guó)籍并盡可能提供便利。修改1980年《國(guó)籍法》，允許難民、無(wú)國(guó)籍人加入中國(guó)國(guó)籍。難民加入中國(guó)國(guó)籍后不再是難民，而是成為中國(guó)人，從而有效消除印支難民事實(shí)無(wú)國(guó)籍困境，推動(dòng)自立和融合，從法律上最終解決印支難民問(wèn)題、無(wú)國(guó)籍人問(wèn)題。在具體措施上，可以規(guī)定難民、無(wú)國(guó)籍人在中國(guó)連續(xù)合法居留滿5年，每年居留不少于9個(gè)月，有穩(wěn)定生活保障和住所，且納稅和信用記錄良好，身體健康，無(wú)犯罪記錄，懂漢語(yǔ)，可以申請(qǐng)加入國(guó)籍，減免申請(qǐng)費(fèi)用。便利難民、無(wú)國(guó)籍人加入國(guó)籍，應(yīng)針對(duì)在境內(nèi)的任何此類人員，包括印支難民，境外生育、人工生殖技術(shù)生育的未取得中國(guó)國(guó)籍和外國(guó)國(guó)籍的子女，事實(shí)無(wú)國(guó)籍的外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女，不應(yīng)有歧視?！斑B續(xù)居留滿5年，每年居留不少于9個(gè)月”是關(guān)于居留期限的要求?！?年”是美國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家要求難民申請(qǐng)加入國(guó)籍的最長(zhǎng)居住期限要求；“在中國(guó)有穩(wěn)定生活保障和住所”是關(guān)于融入社會(huì)能力的要求，與其他國(guó)家要求難民申請(qǐng)加入國(guó)籍所具備的能力一致；“納稅和信用記錄良好”“身體健康”“無(wú)犯罪記錄”是關(guān)于誠(chéng)信、身體狀況、品行的要求，避免難民入籍帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共衛(wèi)生、國(guó)家安全和公共秩序負(fù)擔(dān)；“懂漢語(yǔ)”是關(guān)于語(yǔ)言能力的要求，避免其不能與當(dāng)?shù)鼐用窠涣鞫鵁o(wú)法發(fā)揮才智或引發(fā)沖突[17]。

(四)建立退出國(guó)籍補(bǔ)救制度

建立退出國(guó)籍補(bǔ)救制度，采取退出中國(guó)國(guó)籍和取得外國(guó)國(guó)籍不銜接的補(bǔ)救措施，減少、消除因不銜接成為無(wú)國(guó)籍人的現(xiàn)象。建議修改1980年《國(guó)籍法》，喪失國(guó)籍，未取得外國(guó)國(guó)籍時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)，撤銷國(guó)籍喪失?！秶?guó)籍法》第十條規(guī)定：“中國(guó)公民具有下列條件之一的，可以經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)退出中國(guó)國(guó)籍：一、外國(guó)人的近親屬；二、定居在外國(guó)的；三、有其它正當(dāng)理由。”但是沒(méi)有規(guī)定與之配套的退出國(guó)籍補(bǔ)救措施。1930年《關(guān)于國(guó)籍法沖突的若干問(wèn)題的公約》第七條規(guī)定：“一國(guó)的法律規(guī)定發(fā)給出籍許可證書者，除非領(lǐng)得證書的人具有另一國(guó)籍或者取得另一國(guó)籍，并且在取得另一國(guó)籍以前，此項(xiàng)證書對(duì)之不發(fā)生喪失出給證書國(guó)家國(guó)籍的效果。如果領(lǐng)得出籍許可證的人在發(fā)給證書國(guó)家所規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不取得另一國(guó)籍，則證書失其效力，但領(lǐng)得出籍許可證書時(shí)已具有除發(fā)給證書國(guó)家以外另一國(guó)的國(guó)籍者，不在此限?！?/p>

(五)建立取得國(guó)籍、恢復(fù)國(guó)籍法律救濟(jì)制度

建立取得國(guó)籍、恢復(fù)國(guó)籍法律救濟(jì)制度，修改1999年《行政復(fù)議法》(2017年修正)、1989年《行政訴訟法》(2017年修正)，允許當(dāng)事人就拒絕、不及時(shí)辦理加入國(guó)籍申請(qǐng)、恢復(fù)國(guó)籍申請(qǐng)，提起行政復(fù)議或者行政訴訟。1980年《國(guó)籍法》沒(méi)有規(guī)定取得國(guó)籍、恢復(fù)國(guó)籍的法律救濟(jì)。根據(jù)廣東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等地方政府政務(wù)服務(wù)網(wǎng)《辦理中華人民共和國(guó)入籍證書》有關(guān)規(guī)定，將審批加入國(guó)籍申請(qǐng)、恢復(fù)國(guó)籍申請(qǐng)列為行政權(quán)力，允許當(dāng)事人向受理部門投訴，對(duì)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門拒絕、不辦理或不及時(shí)辦理的，提起行政復(fù)議和行政訴訟。

(六)保護(hù)未取得、未恢復(fù)國(guó)籍人員權(quán)利

如果未取得、未恢復(fù)國(guó)籍人員處于事實(shí)無(wú)國(guó)籍狀態(tài)，則應(yīng)當(dāng)保護(hù)其作為無(wú)國(guó)籍人的權(quán)利。1954年《關(guān)于無(wú)國(guó)籍人地位的公約》規(guī)定了無(wú)國(guó)籍人地位，該公約1982年12月起對(duì)中國(guó)生效。要遵循《關(guān)于無(wú)國(guó)籍人地位的公約》確立的不歧視、相應(yīng)待遇、從有利無(wú)國(guó)籍人角度給予難民權(quán)利、免除適用外國(guó)人特殊措施等原則，給予無(wú)國(guó)籍人知識(shí)產(chǎn)權(quán)、提起訴訟、初等教育、社會(huì)保障、繳納稅費(fèi)等方面國(guó)民待遇，給予無(wú)國(guó)籍人動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、自雇、初等以外的教育、遷徙等方面外國(guó)人待遇。保護(hù)無(wú)國(guó)籍人免受販運(yùn)、酷刑、任意拘留等重大侵權(quán)行為。

制定和修訂有關(guān)法律，把保護(hù)無(wú)國(guó)籍人權(quán)利的措施嵌入有關(guān)法律?！蛾P(guān)于無(wú)國(guó)籍人地位的公約》具有模糊性和轉(zhuǎn)致性，規(guī)定了成員國(guó)給予無(wú)國(guó)籍人地位的待遇原則，沒(méi)有規(guī)定無(wú)國(guó)籍人權(quán)利的內(nèi)容。無(wú)國(guó)籍人因?yàn)闆](méi)有國(guó)籍，其權(quán)利無(wú)法得到國(guó)籍國(guó)保護(hù)，比其他人員更容易被侵犯權(quán)利。有關(guān)法律規(guī)定享有權(quán)利，通常必須滿足實(shí)體性和程序性條件，這是無(wú)國(guó)籍人享有權(quán)利的主要障礙。

關(guān)愛(ài)外籍新娘未成年子女，強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，落實(shí)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村(居)民委員會(huì)關(guān)愛(ài)保護(hù)職責(zé)，加大教育部門和學(xué)校關(guān)愛(ài)保護(hù)力度，發(fā)揮群團(tuán)組織關(guān)愛(ài)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)社會(huì)力量積極參與。將外籍新娘未成年子女關(guān)愛(ài)服務(wù)納入農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，作為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的內(nèi)容之一。解決外籍新娘未成年子女遇到的困難，提供移民融入等針對(duì)性關(guān)愛(ài)保護(hù)，增強(qiáng)其對(duì)中國(guó)文化的接受和認(rèn)可，使他們從社會(huì)的邊緣走向中心?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》、2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》都提出，建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。外籍新娘未成年子女應(yīng)是農(nóng)村留守兒童的一部分。

保護(hù)外籍新娘生育權(quán)，監(jiān)督履行計(jì)劃生育義務(wù)，避免增加人口壓力。修訂2001年《人口與計(jì)劃生育法》(2015年修訂)等法律，增加有關(guān)外籍新娘計(jì)劃生育的內(nèi)容，將其與就業(yè)、居留、永久居留、入籍掛鉤。外籍新娘申請(qǐng)外國(guó)人就業(yè)證(境外邊民務(wù)工登記證)、外國(guó)人居留證件(邊民入境通婚備案登記證)、外國(guó)人永久居留身份證或加入國(guó)籍，須接受懷孕檢查。已經(jīng)懷孕，符合生育條件，未辦理有關(guān)生育手續(xù)的，補(bǔ)辦后予以審批，否則不予審批并限期出境。支持外籍新娘采取避孕節(jié)育措施，并向外籍新娘免費(fèi)提供計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)。

無(wú)論是中國(guó)公民境外生育子女、人工生殖技術(shù)生育子女未取得中國(guó)國(guó)籍、前中國(guó)公民未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍，還是外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女未取得中國(guó)國(guó)籍，印支難民未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍，都存在著無(wú)國(guó)籍風(fēng)險(xiǎn)和一定程度的事實(shí)無(wú)國(guó)籍情形。這些人員未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍問(wèn)題，源于1980年《國(guó)籍法》規(guī)定過(guò)于原則和模糊，人員國(guó)際遷徙常態(tài)化，與有關(guān)毗鄰國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距大、對(duì)國(guó)籍認(rèn)識(shí)不清等法律、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技原因。治理未取得、未恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍問(wèn)題，應(yīng)從法律入手，考慮我國(guó)國(guó)情和國(guó)家關(guān)系，以維護(hù)國(guó)籍主權(quán)為前提，完善恢復(fù)國(guó)籍制度，建立便利外籍配偶、難民、無(wú)國(guó)籍人加入國(guó)籍制度，建立退出國(guó)籍補(bǔ)救制度，建立取得國(guó)籍、恢復(fù)國(guó)籍法律救濟(jì)制度，保護(hù)未取得、未恢復(fù)國(guó)籍人員權(quán)利。這既彌補(bǔ)了1980年《國(guó)籍法》的不足，又可以減少相關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技因素產(chǎn)生的不利影響，不失為一條可行之路。