楊 希

（西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710001）

二戰(zhàn)后，國(guó)家通過(guò)讓渡部分主權(quán)的方式構(gòu)建起世界范圍內(nèi)的多邊條約框架，國(guó)家“離開(kāi)”在維護(hù)普世的國(guó)際秩序上獲得巨大成功。但自2001年WTO多哈回合談判后，多邊條約框架幾乎未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；加之國(guó)際公共問(wèn)題，例如環(huán)境保護(hù)、保障人權(quán)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等開(kāi)始突破各國(guó)國(guó)界在世界范圍內(nèi)爆發(fā)，主權(quán)國(guó)家不得不通過(guò)修改公共領(lǐng)域的法律政策來(lái)應(yīng)對(duì)全球化問(wèn)題的激增。這種國(guó)內(nèi)規(guī)制的改動(dòng)致使主權(quán)國(guó)家承擔(dān)的部分國(guó)際法義務(wù)發(fā)生變化并頻遭被訴，主權(quán)國(guó)家制定和實(shí)施公共政策的空間被嚴(yán)重壓縮①阿根廷為典型例證。2001年阿根廷經(jīng)濟(jì)崩潰、社會(huì)失序，新政府頒布《公共緊急狀態(tài)法》并出臺(tái)一系列緊急救助政策。許多外國(guó)投資者以政策侵犯投資利益為由，對(duì)阿根廷提起訴訟。。因此，國(guó)家“離開(kāi)”存在的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家“回歸”的呼聲越來(lái)越高。

相比國(guó)家“離開(kāi)”通過(guò)讓渡部分主權(quán)換取多邊秩序的穩(wěn)定，國(guó)家“回歸”通過(guò)強(qiáng)化國(guó)內(nèi)規(guī)制權(quán)來(lái)維護(hù)國(guó)家主權(quán)。規(guī)制權(quán)屬于國(guó)家主權(quán)的范疇②Aikaterini Titi,“The Right to Regulate in International Investment Law”,art Press,2014,p.32.規(guī)制權(quán)所圍繞的權(quán)利具有國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)，無(wú)須依賴貿(mào)易或投資協(xié)定的授權(quán)。不管條約中是否有明確規(guī)定，習(xí)慣國(guó)際法通常保護(hù)規(guī)制權(quán)，規(guī)制權(quán)都是東道國(guó)天然權(quán)利。，是國(guó)內(nèi)法授予本國(guó)政府管理國(guó)家事務(wù)的固有權(quán)利，其以在領(lǐng)土范圍內(nèi)對(duì)本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)各方面的自由管制為內(nèi)容。國(guó)家“回歸”和規(guī)制權(quán)密不可分，規(guī)制權(quán)的加強(qiáng)是國(guó)家“回歸”的具體表現(xiàn)方式。

國(guó)際投資法調(diào)整的法律關(guān)系具有特殊的內(nèi)涵，即主權(quán)國(guó)家與私人投資者這兩類主體的性質(zhì)與地位并不平等。東道國(guó)引進(jìn)外資的主要目的是獲取優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素和資本，在參與全球價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的合作中推動(dòng)本國(guó)GDP的增長(zhǎng)，促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)制度改革和技術(shù)創(chuàng)新。但私人投資者的逐利性使它在大多數(shù)情況下只關(guān)注自身投資利益的快速實(shí)現(xiàn)；東道國(guó)的利益，尤其是公共利益的維護(hù)并不是私人投資者的核心關(guān)切。雙方在追求各自權(quán)益的過(guò)程中形成了天然的、不可避免的沖突，“公私?jīng)_突”始終貫穿于國(guó)際投資法從規(guī)則制定到糾紛解決的整個(gè)過(guò)程。晚近，國(guó)際投資條約締約實(shí)踐與仲裁實(shí)踐更顯示出過(guò)度保護(hù)投資者利益而忽視東道國(guó)必要規(guī)制空間的趨勢(shì)，東道國(guó)規(guī)制權(quán)利受到挑戰(zhàn)，雙方利益分配嚴(yán)重不均。因此，東道國(guó)如何通過(guò)加強(qiáng)規(guī)制權(quán)來(lái)有效發(fā)揮政府的作用、維護(hù)自身公共利益，就成為國(guó)際投資法的重要議題之一。目前，國(guó)家管理外國(guó)投資的權(quán)利于20世紀(jì)70年代被聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的一系列重要決議所肯定①余勁松《:國(guó)際投資法》，北京:法律出版社2014年第4版，第327頁(yè)。，規(guī)制權(quán)成為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的重要方式。國(guó)際社會(huì)對(duì)東道國(guó)憑借規(guī)制權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家“回歸”的共識(shí)逐漸增強(qiáng)。

一、國(guó)際投資法實(shí)體條款中的國(guó)家“回歸”

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)東道國(guó)利益的愈發(fā)關(guān)注，國(guó)際投資法以及國(guó)際投資仲裁從實(shí)體條款和程序規(guī)則兩方面不斷著手強(qiáng)化東道國(guó)規(guī)制權(quán)的合理實(shí)施，其中待遇條款、征收條款、公共利益條款中表現(xiàn)出了較強(qiáng)的國(guó)家“回歸”意味。

（一）待遇條款對(duì)規(guī)制權(quán)的強(qiáng)化

1.國(guó)民待遇認(rèn)定的情況 國(guó)民待遇通常被規(guī)定為“東道國(guó)有義務(wù)給予外國(guó)投資者和外國(guó)投資，不低于在相似情形下給予本國(guó)投資者以及本國(guó)投資的待遇”，其認(rèn)定過(guò)程通常包含判斷“相似情形”、確認(rèn)“不低于待遇”和認(rèn)定“例外情形”三種情況②張倩雯《:國(guó)際貿(mào)易法與國(guó)際投資法國(guó)民待遇互動(dòng)關(guān)系比較研究》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2017年第6期,第44頁(yè)。。在判斷“相似情形”時(shí)，如果東道國(guó)的規(guī)制行為是為了實(shí)現(xiàn)公共目的，那么本國(guó)企業(yè)和外資企業(yè)則不被認(rèn)為處于“相似情形”中③為了保證國(guó)民待遇在外國(guó)投資者和本國(guó)投資者之間的可比性，雙方通常需處于“相似情形”中。但實(shí)現(xiàn)公共目的是例外。例如在UPS v.Canada案中，加拿大政府在推廣本國(guó)郵政事業(yè)的公共輔助項(xiàng)目時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)和外國(guó)投資者采取了區(qū)別對(duì)待的措施。仲裁庭經(jīng)過(guò)考量認(rèn)為加拿大政府的區(qū)別對(duì)待是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共目的，隨即認(rèn)定加拿大企業(yè)和美國(guó)UPS公司沒(méi)有處在“相似情形”中。，可見(jiàn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)之目的直接影響了仲裁庭對(duì)國(guó)民待遇的判斷。在確認(rèn)“不低于待遇”中，仲裁庭認(rèn)為只有東道國(guó)對(duì)本國(guó)企業(yè)與外資企業(yè)實(shí)施的差別待遇達(dá)到“事實(shí)上的歧視”時(shí)，才被認(rèn)為是違反了國(guó)民待遇④Marvin Feldman v.Mexico,“ICSID Case Award No.ARB（AF）99/1”,p.169,https://www.italaw.com/cases/435，2019年 7月 8日訪問(wèn)。。這賦予了東道國(guó)可以在合理范圍內(nèi)對(duì)外資采取差別待遇的權(quán)力，國(guó)家規(guī)制權(quán)的空間得到強(qiáng)化。在認(rèn)定“例外情形”中，仲裁實(shí)踐多采用“合理聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)”，即只要差別措施與公共政策存在“合理聯(lián)系”（reasonable nexus）就可不被認(rèn)定是違反國(guó)民待遇，而不要求有“必然聯(lián)系”。這種相對(duì)寬松的“合理聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)”加深了東道國(guó)調(diào)控外資的自由程度。換言之，東道國(guó)采取更為廣泛的管制措施被合法化。

2.公平公正待遇認(rèn)定的要求 首先，不同條約文本對(duì)公平公正待遇（Fair and Equitable Treatment，下稱FET）的認(rèn)定模式存在差異。CETA將東道國(guó)違反FET義務(wù)的情形規(guī)定為：拒絕司法、根本性違反正當(dāng)程序、明顯專斷、定向歧視和虐待5種類型，并通過(guò)兜底條款規(guī)定締約各方可以共同訂立新的FET義務(wù)⑤石靜霞，孫英哲《:國(guó)際投資協(xié)定新發(fā)展及中國(guó)借鑒——基于CETA投資章節(jié)的分析》《,國(guó)際法研究》2018年第2期，第26頁(yè)。綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議（Comprehensive Economic and Trade Agreement，簡(jiǎn)稱CETA），是加拿大與歐盟之間的自由貿(mào)易協(xié)議。。而TPP則通過(guò)類似封閉的“負(fù)面清單”列明不屬于違反FET的情形，即東道國(guó)采取之措施未符合投資者期待；補(bǔ)貼或撥款未發(fā)放或已被修改、減少等⑥Office of the United States Trade Representative,“TPP Full Text Article 9.6”,https://ustr.gov/tradeagreement s/free-trade-agreements/trans-pacific-partnership/tpp-full-text,2020年3月4日訪問(wèn)。。雖然兩種模式的認(rèn)定方式不同，但都試圖通過(guò)界定FET的內(nèi)涵來(lái)明晰規(guī)制權(quán)的實(shí)施范圍。其次，在判定違反FET時(shí)，CETA和TTIP將“合法期待”定義為“投資者基于東道國(guó)以往對(duì)其做出的具體陳述和承諾而簽訂投資協(xié)議，但東道國(guó)事后在實(shí)質(zhì)上違反了自己所做之承諾”⑦董靜然《:國(guó)際投資規(guī)則中的國(guó)家規(guī)則權(quán)研究》《，河北法學(xué)》2018年第12期，第103-104頁(yè)。。該定義為限制仲裁庭可能的擴(kuò)大解釋提供了理論支持，在維護(hù)規(guī)制權(quán)的同時(shí)體現(xiàn)出國(guó)家“回歸”。此外，對(duì)于另一要素“最低標(biāo)準(zhǔn)”的判定，美國(guó)2012年范本第5條給出了標(biāo)準(zhǔn)的含義并將FET限制在程序范圍內(nèi)；相比之下，大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定以及TPP對(duì)該條款的規(guī)定簡(jiǎn)單，僅描述為“遵循習(xí)慣國(guó)際法對(duì)外國(guó)投資者提供的最低標(biāo)準(zhǔn)”⑧Office of the United States Trade Representative,“TPP Full Text Article 9”,https://ustr.gov/tradeagreements/free-trade-agreements/trans-pacific-partnership/tpp-full-text,2020年3月4日訪問(wèn)。。

3.最惠國(guó)待遇的限制 最惠國(guó)待遇條款中最具爭(zhēng)議的問(wèn)題為，投資者可否援引本條款適用于東道國(guó)在其他IIA中簽訂的實(shí)體條款及爭(zhēng)端解決條款。CETA第10.7條明確回應(yīng)了最惠國(guó)待遇既不包括東道國(guó)對(duì)其他投資協(xié)定的實(shí)體義務(wù)，也不適用于ISDS機(jī)制。同時(shí)，TPP投資章節(jié)第9.53條也認(rèn)為包括ISDS在內(nèi)的國(guó)際爭(zhēng)端解決程序，不適用最惠國(guó)待遇。這種明確的限制避免了仲裁庭采取擴(kuò)大解釋的可能，防止投資者惡意“挑選條約”，并使東道國(guó)擁有了管制公共利益的空間，有效維護(hù)了東道國(guó)的主權(quán)利益①?gòu)垜c麟，鄭彥君《:晚近國(guó)際投資協(xié)定中東道國(guó)規(guī)制權(quán)的新發(fā)展》《，武大國(guó)際法評(píng)論》2017年第2期，第72頁(yè)。。

（二）間接征收條款對(duì)規(guī)制權(quán)的強(qiáng)化

目前，直接征收在國(guó)際投資實(shí)踐中占比較少，間接征收成為主要征收方式。然而任何有損投資者利益的東道國(guó)規(guī)制措施都有可能被視為間接征收，這使明晰其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制仲裁庭的解釋顯得尤為重要。美國(guó)和歐盟為此規(guī)定了更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)2012年BIT范本附件B擴(kuò)大了間接征收認(rèn)定時(shí)的單一影響因素，要求仲裁庭在調(diào)查案件事實(shí)時(shí)應(yīng)綜合考慮“政府行為性質(zhì)”“政府行為對(duì)投資經(jīng)濟(jì)價(jià)值所產(chǎn)生的影響”“政府行為對(duì)投資者明顯合理期待的妨礙程度”等因素②張慶麟《:論國(guó)際投資協(xié)定中東道國(guó)規(guī)制權(quán)的實(shí)踐及中國(guó)立場(chǎng)》《，政法論叢》2017年12月第6期，第69頁(yè)。。相較于美國(guó)，CETA的征收附件設(shè)置了更高的適用規(guī)則，其將“東道國(guó)措施持續(xù)的時(shí)間”新增為認(rèn)定因素之一；東道國(guó)所施措施的效果必須達(dá)到“明顯僭越其目的”的程度才被認(rèn)定為征收。這些規(guī)定削弱了外國(guó)投資者使用征收條款挑戰(zhàn)東道國(guó)的機(jī)會(huì)，東道國(guó)規(guī)制權(quán)的力度得到明顯強(qiáng)化。

（三）公共利益條款對(duì)規(guī)制權(quán)的確認(rèn)

隨著“可持續(xù)發(fā)展”“21世紀(jì)新規(guī)則”“社會(huì)責(zé)任”等理念的廣泛傳播，促進(jìn)投資不再作為國(guó)際投資領(lǐng)域單方面的價(jià)值導(dǎo)向③石靜霞《:國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則的再構(gòu)建及中國(guó)的因應(yīng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期，第135頁(yè);蔣小紅《:試論國(guó)際投資法的新發(fā)展——以國(guó)際投資條約如何促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為視角》《，河北法學(xué)》2019年第3期，第45頁(yè);張慶麟《:公共利益視野下國(guó)際投資協(xié)定新發(fā)展》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第58頁(yè)。，國(guó)際投資協(xié)定開(kāi)始關(guān)注東道國(guó)國(guó)家安全、公共秩序、生態(tài)資源、文化多樣性等社會(huì)化議題，并將這些合理關(guān)切作為例外條款納入規(guī)則設(shè)計(jì)當(dāng)中④較為普遍的例外條款包括對(duì)“環(huán)境”“勞工”“安全”“金融審慎”等內(nèi)容的規(guī)定。以美國(guó)2012范本為例，第12條規(guī)定禁止東道國(guó)通過(guò)弱化或降低環(huán)境法保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)鼓勵(lì)投資；第18條規(guī)定東道國(guó)可采取其認(rèn)為能維護(hù)國(guó)際和平安全及本國(guó)根本安全利益的必要措施，對(duì)違背自身根本安全利益的信息可不公開(kāi)；第20條增加對(duì)金融審慎例外的安排，并在注釋中澄清了“審慎原因”，包括維持單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的安全穩(wěn)定和完整，維護(hù)支付清算系統(tǒng)財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)的完整和安全。。美國(guó)2012年BIT范本有專門規(guī)定環(huán)境和勞工權(quán)利的條款⑤Office of the United States Trade Representative,“US Model BIT 2012,Article 13Investment and Labor and Article12Investment and Environment”,https://ustr.gov/trade-agreements/bilateral-investment-treaties,2019年10月8日訪問(wèn)。；CETA在序言中明確“本協(xié)定之規(guī)定是維護(hù)締約方在其領(lǐng)土內(nèi)的規(guī)制權(quán)以及為了合法的政策目標(biāo)”⑥European commission,“CETA Text 2014”,http://trade.ec.Europa.eu/doclib/docs/2014/september/tradoc_152 806.pdf,2019年7月8日訪問(wèn)。；挪威BIT范本以一般例外和基本安全利益條款對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)進(jìn)行確認(rèn)⑦Norway government,“Norway Draft Model BIT 2015,Article 24-28”,https://globalarbitrationreview.com/d igital_assets/820bcdd9-08b5-4bb5-a81e-d69e6c6735ce/Draft-Model-BIT-NL-2018.pdf，2019年12月5日訪問(wèn)。；中歐BIT談判動(dòng)議顯示歐盟希望明確納入具體并附有專門爭(zhēng)端解決機(jī)制的社會(huì)利益條款⑧European parliament,“Motion for Resolution on China-EU Negotiations for a Bilateral Investment Agreem ent”,https://www.italaw.com/sites/default/files/archive/motion%20for%20a%20resolution.pdf,2019年7月8日訪問(wèn)。；并且歐盟也在TTIP文本草案的投資章節(jié)中納入有關(guān)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的條款，明確東道國(guó)在條約中所承諾的任何投資保護(hù)都不影響為實(shí)現(xiàn)本國(guó)公共政策而行使的規(guī)制權(quán)。東道國(guó)愈發(fā)致力于維護(hù)公共利益的努力使強(qiáng)化規(guī)制權(quán)成為今后國(guó)際投資締約實(shí)踐的主要趨勢(shì)。

由此可見(jiàn)，東道國(guó)監(jiān)管投資活動(dòng)的空間得到逐步明確。國(guó)家“回歸”以東道國(guó)規(guī)制權(quán)在國(guó)民待遇的認(rèn)定、公平公正待遇的認(rèn)定、限制適用最惠國(guó)待遇方面得到加強(qiáng)。國(guó)家“回歸”試圖通過(guò)減少“私人因素”在國(guó)際投資法領(lǐng)域的過(guò)度介入來(lái)強(qiáng)化東道國(guó)規(guī)制權(quán)。

二、國(guó)際投資法程序規(guī)則中的國(guó)家“回歸”

目前，投資者與國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制（Investor -State Dispute Settlement，簡(jiǎn)稱ISDS）是解決東道國(guó)與投資者爭(zhēng)端最主要的方式之一。ISDS啟動(dòng)機(jī)制單向賦予了外國(guó)投資者訴權(quán)。這種私人在國(guó)際法層面對(duì)東道國(guó)提出求償?shù)臋?quán)利挑戰(zhàn)了東道國(guó)的權(quán)威，被迫參與訴訟的過(guò)程顯然也使東道國(guó)在爭(zhēng)端程序上喪失主動(dòng)地位。晚近，投資爭(zhēng)端解決程序通過(guò)對(duì)訴訟程序和審判體系增設(shè)新機(jī)制來(lái)回應(yīng)這些飽受爭(zhēng)議的問(wèn)題。

（一）訴訟程序?qū)σ?guī)制權(quán)的規(guī)定

1.訴前程序：用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)、磋商

在用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則方面，2004年《美國(guó)-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》的投資章節(jié)就已不再重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)ISDS機(jī)制的使用，僅對(duì)國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制做出說(shuō)明①Office of the United States Trade Representative,“US-Australia FTA,Chapter 11,Art 15,16”,https://ustr.gov/t rade-agreements/free-tradeagreements/australian-fta，2019年10月20日訪問(wèn)。。這表明如果雙方的投資糾紛不能在東道國(guó)國(guó)內(nèi)層面通過(guò)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)得到解決，則可能需要借由國(guó)家間機(jī)制進(jìn)行處理②倪小璐《:投資者——東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的“衰亡”與“復(fù)活”》《,國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2018年第1期,第91頁(yè)。，ISDS的需求程度顯著下降。同時(shí)，國(guó)際社會(huì)對(duì)ISDS機(jī)制合法性的普遍質(zhì)疑讓用盡東道國(guó)救濟(jì)重返大眾視野③將尋求或者用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)作為啟動(dòng)ISDS的強(qiáng)制條件之一已得到許多國(guó)家的認(rèn)可，包括阿根廷、印度、羅馬尼亞、土耳其、烏拉圭等國(guó)家。。印度2015年BIT范本在此方面頗具代表性，其范本第15條規(guī)定：“東道國(guó)與投資者產(chǎn)生投資爭(zhēng)端后，必須先將爭(zhēng)端提交至當(dāng)?shù)胤ㄔ翰?yīng)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。”④Indian government office,“Model Text for the Indian Bilateral Investment Treaty,Art 15.1”,https://investme nt policy.unctad.org/internationalinvestment-agreements/treaty-files/3560/download,2020年1月2日訪問(wèn)。該規(guī)定將印度國(guó)內(nèi)所有的涉外投資爭(zhēng)端置于印度法院的管控之中，并使強(qiáng)制性成為用盡東道國(guó)救濟(jì)的鮮明特點(diǎn)。因此，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)使東道國(guó)對(duì)本國(guó)的投資爭(zhēng)端率先擁有規(guī)制權(quán)，其管控力度和范圍得到極大延展。

除了用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則外，作為投資仲裁前置程序的磋商機(jī)制也得到國(guó)際社會(huì)的普遍支持。美國(guó)2012年BIT范本第23條、第24條規(guī)定締約方可先通過(guò)磋商和談判對(duì)投資爭(zhēng)端進(jìn)行交涉；TPP投資章節(jié)第9.18條規(guī)定在提交書(shū)面磋商請(qǐng)求時(shí)，申請(qǐng)方可對(duì)東道國(guó)所做相關(guān)措施予以簡(jiǎn)要概述；歐盟則要求磋商請(qǐng)求需添加投資者信息、列明被違反條款的內(nèi)容及待遇、明確救濟(jì)方式和賠償金額等內(nèi)容，并且即便磋商未果，外國(guó)投資者也僅能以磋商之內(nèi)容提起仲裁，不得增加其他內(nèi)容⑤歐加協(xié)定第8.19條、TTIP投資章節(jié)草案第3節(jié)第4條、歐盟新加坡自貿(mào)協(xié)定第9.13條《，歐盟-越南自貿(mào)協(xié)定》第2章第3節(jié)第4條等。。磋商程序?qū)⑻幚頎?zhēng)端的初始階段置于東道國(guó)的管制下，使東道國(guó)在爭(zhēng)端談判的起始階段重獲主動(dòng)權(quán)。

2.訴中程序：調(diào)解、聯(lián)合解釋

調(diào)解通常被認(rèn)為是訴前程序的一種，但目前也逐漸適用于訴中程序。美國(guó)對(duì)調(diào)解的規(guī)定相對(duì)寬泛，僅要求爭(zhēng)端雙方先以磋商和調(diào)解方式來(lái)解決爭(zhēng)端⑥美國(guó)2012年BIT范本第23條對(duì)調(diào)解進(jìn)行了簡(jiǎn)單規(guī)定“爭(zhēng)端的申請(qǐng)方和被申請(qǐng)方應(yīng)先通過(guò)協(xié)商和談判的方式解決爭(zhēng)端，包括不具有約束力的第三人程序”，這里的第三人程序即可理解為調(diào)解。；而歐盟對(duì)調(diào)解的規(guī)定則更加細(xì)致，并在規(guī)則設(shè)計(jì)上作出較大更新。CETA規(guī)定如果雙方磋商未果則隨即進(jìn)入調(diào)解或仲裁程序；若雙方在程序進(jìn)行的任何時(shí)段內(nèi)達(dá)成合意，仲裁專家組或調(diào)解員可隨時(shí)終結(jié)工作，并允許雙方幾乎在爭(zhēng)端的任何階段甚至仲裁開(kāi)始后進(jìn)行調(diào)解⑦European commission,“CETA Chapter 33”,Mediation，http://trade.ec.Europa.eu/doclib/docs/2014/September/tradoc_152806.pdf,2019年7月8日訪問(wèn)。。《歐盟-新加坡自貿(mào)協(xié)定》《歐盟-越南自貿(mào)協(xié)定》的ISDS條款均納入了調(diào)解程序。因此，調(diào)解已逐漸成為“替代性糾紛解決機(jī)制”（Alternative Dispute Resolution）的新選擇。由此推定，今后在訴中程序中使用調(diào)解來(lái)解決投資爭(zhēng)端的機(jī)率將大幅提升，這意味著東道國(guó)在規(guī)制時(shí)間上不再被動(dòng)。

此外，聯(lián)合解釋的運(yùn)用也是規(guī)制權(quán)在訴中程序得到加強(qiáng)的有力印證。美國(guó)2012年BIT范本第30條第3款規(guī)定，締約雙方可對(duì)條約的某項(xiàng)條款文本進(jìn)行解釋，由此得出的共同決定對(duì)仲裁庭具有拘束力，仲裁庭的任何決定或裁決都應(yīng)與共同決定保持一致。第31條也賦予了締約方可對(duì)附件條款擁有解釋權(quán)，并在90天之內(nèi)以書(shū)面形式向仲裁庭遞交共同決定。此外，NAFTA通過(guò)建立常設(shè)委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)此項(xiàng)解釋工作⑧常設(shè)委員會(huì)（Free Trade Commission，簡(jiǎn)稱FTC）是《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement,簡(jiǎn)稱NAFTA）下成立的自由貿(mào)易委員會(huì)。NAFTA第1132條第1款規(guī)定，當(dāng)東道國(guó)主張仲裁爭(zhēng)議屬于NAFTA第11章保留或例外的范圍時(shí)，在締約方的請(qǐng)求下，仲裁庭應(yīng)將此問(wèn)題交由FTC進(jìn)行判斷，F(xiàn)TC需在60天內(nèi)應(yīng)向仲裁庭提交書(shū)面解釋。。東道國(guó)對(duì)爭(zhēng)端進(jìn)行說(shuō)明解釋的權(quán)利在此得到確認(rèn)。

（二）審判機(jī)制趨于均衡

面對(duì)晚近投資仲裁忽視東道國(guó)主權(quán)、裁決不一致、仲裁員欠缺獨(dú)立性以及透明度缺失等“正當(dāng)性”的質(zhì)疑⑨“正當(dāng)性危機(jī)”的內(nèi)容通常包括：1.仲裁庭通過(guò)“自由裁量權(quán)”對(duì)投資條約規(guī)則的不同解釋導(dǎo)致了ICSID仲裁裁決之間缺乏一致性；2.ICSID中心在仲裁立場(chǎng)上存在偏袒保護(hù)私人投資者利益，忽視東道國(guó)利益的傾向；3.仲裁周期時(shí)間較長(zhǎng)、仲裁程序缺乏透明度、缺乏公共監(jiān)督機(jī)制等。參見(jiàn)劉筍《:國(guó)際投資仲裁裁決的不一致性問(wèn)題及其解決》《，法商研究》2009年第6期,第139-147頁(yè)；郭玉軍《:論國(guó)際投資條約仲裁的正當(dāng)性缺失及其矯正》《，法學(xué)家》2011年第3期,第141-152頁(yè)。，歐盟在TTIP協(xié)定談判中呼吁建立常設(shè)性國(guó)際投資法庭來(lái)替代目前逐漸碎片化的國(guó)際投資仲裁庭，并在其參與的TTIP、CETA、《歐盟-越南自貿(mào)協(xié)定》等區(qū)域協(xié)定中的投資章節(jié)展現(xiàn)出“建立多邊國(guó)際投資法庭體系”的意圖。上訴機(jī)制是投資法庭最具特色且具有創(chuàng)新性的措施。一方面，上訴機(jī)制可通過(guò)對(duì)初審裁決作出審查來(lái)避免裁決不一致的情形①歐陽(yáng)新《:試論歐盟新設(shè)投資法庭制度及對(duì)中國(guó)的影響——兼與ICSID仲裁機(jī)制比較分析》《，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期，第13頁(yè)。，賦予東道國(guó)尋求救濟(jì)的機(jī)會(huì)；另一方面，法官的選任不再適用當(dāng)事方指定原則，轉(zhuǎn)而由締約方組建的貿(mào)易委員會(huì)具體負(fù)責(zé)，并采取兩審終審與委員會(huì)指定相結(jié)合的選任機(jī)制。在投資法庭體系下，初審法庭和上訴法庭的法官選任權(quán)均歸締約國(guó)共同所有，投資者與東道國(guó)在爭(zhēng)端解決程序中的參與程度逐漸趨向均衡。

由此可見(jiàn)，從程序規(guī)則的內(nèi)容上看，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)、磋商、調(diào)解、聯(lián)合解釋機(jī)制彌補(bǔ)了東道國(guó)被動(dòng)應(yīng)訴的權(quán)利缺失，東道國(guó)與投資者商討并出具解釋意見(jiàn)的方式在一定程度上稀釋了投資者直訴權(quán)帶來(lái)的消極影響。這些程序上的設(shè)計(jì)有效減輕了ISDS機(jī)制向“私法”屬性發(fā)展的可能，是平衡投資者與東道國(guó)雙方權(quán)益的直接表現(xiàn)。

三、國(guó)際投資法的國(guó)家“回歸”特點(diǎn)

（一）國(guó)家“回歸”的價(jià)值目標(biāo)：投資者與東道國(guó)的利益平衡

首先，東道國(guó)與投資者的固有沖突使利益平衡作為雙方始終追求的價(jià)值目標(biāo)。從傳統(tǒng)意義看，對(duì)涉及國(guó)家利益的糾紛由具有公法屬性的主權(quán)國(guó)家處理并解決，私人主體通常無(wú)法進(jìn)入“公-公”關(guān)系中。但自20世紀(jì)90年代后，國(guó)際法開(kāi)始對(duì)私人賦權(quán)，調(diào)整東道國(guó)和投資者之間的“公-私”關(guān)系成為國(guó)際投資法的顯著特征。私人利益在國(guó)際投資法的保護(hù)下逐漸生成并繁盛，其參與國(guó)家間關(guān)系的能力和程度也得到快速提升。但東道國(guó)與投資者在投資活動(dòng)中的地位與權(quán)利義務(wù)并不完全對(duì)等，私人主體追求利益本性的能動(dòng)性不可避免地與東道國(guó)保護(hù)公共利益的目標(biāo)相沖突，這種“公私?jīng)_突”致使雙方的權(quán)益分配嚴(yán)重不均②首先，對(duì)東道國(guó)權(quán)利和投資者義務(wù)規(guī)定的嫌少提及是雙方在權(quán)利義務(wù)設(shè)置上極不對(duì)等的表現(xiàn)。東道國(guó)規(guī)制權(quán)的受限必然造成雙方關(guān)系緊張。東道國(guó)在向投資者提供穩(wěn)定的投資環(huán)境、明確的法律文件等義務(wù)時(shí)，應(yīng)該獲得相匹配的權(quán)利。在投資者在獲得投資權(quán)益時(shí)，遵守東道國(guó)的法律規(guī)范并接受東道國(guó)的合法規(guī)制也是應(yīng)有之義。其次，東道國(guó)對(duì)外資活動(dòng)的規(guī)制是固有權(quán)力，但當(dāng)投資者渴望東道國(guó)制定明確法律給予投資者良好待遇、實(shí)現(xiàn)投資利益并確保利益最大化時(shí)，東道國(guó)實(shí)施規(guī)制權(quán)并非自由且無(wú)限制。。一些國(guó)家采取了較為激進(jìn)的方式來(lái)應(yīng)對(duì)“公-私”關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)，例如拒絕使用ISDS機(jī)制甚至退出《華盛頓公約》、禁止私人投資者對(duì)東道國(guó)提起訴訟等。但事實(shí)上，大多數(shù)國(guó)家還是傾向維護(hù)東道國(guó)與投資者“公-私”關(guān)系的平衡和穩(wěn)定，并通過(guò)強(qiáng)化實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則中的規(guī)制權(quán)對(duì)“公私?jīng)_突”進(jìn)行調(diào)整，保護(hù)東道國(guó)權(quán)益并實(shí)現(xiàn)投資活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。在實(shí)體條款上，東道國(guó)通過(guò)細(xì)化待遇條款與征收條款、制定公共利益條款或例外條款的方式確保東道國(guó)本國(guó)權(quán)利的合理行使，減少東道國(guó)義務(wù)被擴(kuò)大解釋的可能。在程序規(guī)則上，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)極大限制了私人利用國(guó)際爭(zhēng)端機(jī)制的機(jī)會(huì)；磋商等措施的運(yùn)用對(duì)糾紛進(jìn)行干預(yù)和解釋；投資法庭的構(gòu)建有利于解決裁決不一致的情形，并限制仲裁庭的自由裁量權(quán)。這些措施扭轉(zhuǎn)了投資者在雙方關(guān)系中所占的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，使締約國(guó)在保護(hù)投資者及其投資的同時(shí)為維護(hù)國(guó)家安全和公共利益預(yù)留了一定的空間③余勁松《:國(guó)際投資條約仲裁中投資者與東道國(guó)權(quán)益保護(hù)平衡問(wèn)題研究》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第2期，第132-143頁(yè)。，東道國(guó)和私人投資者的權(quán)利義務(wù)逐漸趨于均衡。

其次，作為國(guó)家行使主權(quán)的重要內(nèi)容，“卡爾沃主義”和國(guó)家“回歸”在客觀上都有強(qiáng)化東道國(guó)規(guī)制權(quán)的效果，但兩者的產(chǎn)生原因和實(shí)質(zhì)內(nèi)容并不完全相同。結(jié)合國(guó)內(nèi)外對(duì)于“卡爾沃主義”的既有研究④國(guó)際法學(xué)者認(rèn)為“卡爾沃主義”的定義為“不干預(yù)外國(guó)人，以及外國(guó)人與本國(guó)人絕對(duì)平等”。唐納德·謝伊認(rèn)為卡爾沃包含兩個(gè)主要原則：外國(guó)人無(wú)權(quán)享有本國(guó)國(guó)民所不享有的權(quán)利和特權(quán)，外國(guó)人進(jìn)行申訴只可以在當(dāng)?shù)貙で缶葷?jì)。Donald Shea,“The Calvo Clause:A Problem of Inter-American and International Law and Diplomacy”,University of Minnesota Press,1955,p.19-20.肯尼斯·J·范德維德認(rèn)為“卡爾沃主義”在實(shí)體上強(qiáng)調(diào)東道國(guó)沒(méi)有義務(wù)授予外國(guó)人比本國(guó)人更大的權(quán)利或利益，在程序上強(qiáng)調(diào)外國(guó)人無(wú)權(quán)獲得東道國(guó)國(guó)民無(wú)法得到的救濟(jì)，包括外交保護(hù)、軍事干預(yù)、國(guó)際救濟(jì)以及外國(guó)法或國(guó)際法的適用。Kenneth J.Vandevelde,“Sustainable Liberalism and the International Investment Regime”,Michigan Journal of International Law,Vol.19,No.2,1998,p.379.我國(guó)學(xué)者認(rèn)為“卡爾沃主義”是外國(guó)人應(yīng)該享有與該國(guó)國(guó)民相同的受保護(hù)的權(quán)利，但不能要求更多的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)國(guó)民待遇。參見(jiàn)王鐵崖《:中華法學(xué)大辭典（國(guó)際法學(xué)卷）》,北京:中國(guó)檢察出版社1996年版,第329頁(yè)。晚近我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)者更新了“卡爾沃主義”的內(nèi)涵，例如單文華教授認(rèn)為“卡爾沃主義”包括三個(gè)要素，即“反超國(guó)民待遇”“排他的國(guó)內(nèi)管轄”“拒絕外交保護(hù)”。參見(jiàn)單文華《:從“南北矛盾”到“公私?jīng)_突”:卡爾沃主義的復(fù)蘇與國(guó)際投資法的新視野》,《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第4期,第1-15頁(yè)。，本文認(rèn)為“卡爾沃主義”應(yīng)從待遇和程序兩方面來(lái)理解。在待遇方面，“卡爾沃主義”反對(duì)外國(guó)人的特權(quán)地位，強(qiáng)調(diào)外國(guó)人不能享有高于本國(guó)國(guó)民的待遇。這種“不高于”映射在程序上就是堅(jiān)持國(guó)家屬地管轄與當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，排除外國(guó)人將糾紛提交至國(guó)際司法機(jī)構(gòu)，接受國(guó)際法支配的可能⑤韓秀麗《:再論卡爾沃主義的復(fù)活——投資者—國(guó)家爭(zhēng)端視角》《，現(xiàn)代法學(xué)》2014年第1期，第125頁(yè)。。因此，“卡爾沃主義”是通過(guò)對(duì)外國(guó)人身份與待遇的分析得出外國(guó)人不能享有高于本國(guó)國(guó)民的待遇，并非是將單一加強(qiáng)規(guī)制權(quán)作為初始核心，只是客觀上產(chǎn)生了主權(quán)強(qiáng)化的效果。而國(guó)家“回歸”追求的是投資者與東道國(guó)的利益平衡，維護(hù)與加強(qiáng)規(guī)制權(quán)是實(shí)現(xiàn)這種平衡的方式，并非“卡爾沃主義”所關(guān)注的待遇對(duì)比。此外，伴隨國(guó)際投資仲裁近幾年的快速發(fā)展，堅(jiān)持“卡爾沃主義”來(lái)完全排除ISDS的適用并非易事。雖然國(guó)家“回歸”在爭(zhēng)端解決方式上做出了一定干預(yù)，但它在程序上并沒(méi)有禁止任何一種糾紛解決方式的實(shí)施。尤其在當(dāng)下，ISDS制度正面臨合法性的討論，其本身也在經(jīng)歷重大變革。

（二）國(guó)家“回歸”的具體表現(xiàn)：東道國(guó)公共利益的維護(hù)

實(shí)現(xiàn)投資者與東道國(guó)之間權(quán)益平衡的關(guān)鍵點(diǎn)在于對(duì)東道國(guó)“公共利益”的確認(rèn)與保護(hù)。首先，投資活動(dòng)與東道國(guó)公共利益已開(kāi)始相互融合。在歷經(jīng)政治驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)之后，國(guó)際投資法開(kāi)始步入社會(huì)利益為驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段。現(xiàn)代投資活動(dòng)無(wú)法擺脫東道國(guó)政治經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)等公共政策的約束，投資活動(dòng)與東道國(guó)本身的社群利益已經(jīng)密不可分。同樣，投資對(duì)東道國(guó)帶來(lái)的理念改變和潛在影響也不容忽視，投資活動(dòng)與東道國(guó)公共利益之間的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系成為國(guó)際投資法追求的新目標(biāo)，雙方以相互影響并互相依賴的模式進(jìn)行互動(dòng)①王鵬《:國(guó)際投資法的社會(huì)化趨勢(shì)探析》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第4期，第90頁(yè)。。其次，東道國(guó)不再對(duì)國(guó)際投資法體系能有效保護(hù)本國(guó)公共利益持樂(lè)觀態(tài)度。國(guó)際投資保護(hù)體系的有效性開(kāi)始遭到質(zhì)疑，東道國(guó)逐漸著眼于自身規(guī)制權(quán)的建設(shè)。在實(shí)踐中，一些對(duì)公共利益的確認(rèn)或規(guī)定于投資條約序言中，或通過(guò)專門規(guī)制條款進(jìn)行設(shè)定②CETA序言“本協(xié)定保護(hù)締約方在領(lǐng)土范圍內(nèi)的規(guī)制權(quán)，決心維護(hù)其實(shí)現(xiàn)合法公共目標(biāo)的自由權(quán)，如公共衛(wèi)生、安全、環(huán)境、公共道德及文化多樣性”。專門的規(guī)制條款如TTIP投資章節(jié)草案第二部分“投資保護(hù)”第2.1條規(guī)定“本節(jié)投資保護(hù)不影響締約方在其領(lǐng)土范圍內(nèi)行使規(guī)制權(quán)，即東道國(guó)為實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生、安全、環(huán)境、公共道德、社會(huì)保障和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)和保護(hù)文化多樣性等公共目標(biāo)可在必要時(shí)采取措施”。，但無(wú)論通過(guò)何種形式作出規(guī)定，國(guó)家“回歸”都將對(duì)利益平衡的價(jià)值追求鑲嵌至國(guó)際投資法中。國(guó)家“回歸”絕非對(duì)投資者保護(hù)程度的降低和對(duì)其利益的減損，而是致力于矯正東道國(guó)和投資者以往關(guān)系的失衡，力圖實(shí)現(xiàn)雙方利益均衡與投資的可持續(xù)發(fā)展。再次，從投資者與東道國(guó)的關(guān)系來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際投資活動(dòng)中已不再扮演單一角色，身份混同使雙方不只注重吸引外資，同時(shí)也意識(shí)到通過(guò)強(qiáng)化規(guī)制權(quán)來(lái)維護(hù)自身利益的重要性。

（三）國(guó)家“回歸”的實(shí)現(xiàn)方式：東道國(guó)規(guī)制權(quán)的強(qiáng)化

強(qiáng)化東道國(guó)規(guī)制權(quán)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家“回歸”的方式。東道國(guó)規(guī)制權(quán)在實(shí)體條款上的新措施為東道國(guó)制定公共政策預(yù)留了足夠空間，并在程序規(guī)則上緩解了因投資者直訴權(quán)而導(dǎo)致的東道國(guó)陷入訴訟的被動(dòng)局面，這種東道國(guó)規(guī)制權(quán)的強(qiáng)化也是國(guó)家行使主權(quán)的象征。但國(guó)家“回歸”并不只是強(qiáng)化東道國(guó)的規(guī)制權(quán)，強(qiáng)化東道國(guó)規(guī)制權(quán)只是實(shí)現(xiàn)國(guó)家“回歸”的手段。矯正以往國(guó)際投資法與國(guó)際投資仲裁實(shí)踐對(duì)投資者利益的過(guò)度偏向和保護(hù)，并恢復(fù)投資者與東道國(guó)均衡關(guān)系才是國(guó)家“回歸”的最終目的。雙方關(guān)系均衡化既要求東道國(guó)具有強(qiáng)有力的規(guī)制權(quán)，又要求通過(guò)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易的便利化與自由化維護(hù)并實(shí)現(xiàn)投資者利益。例如美國(guó)、加拿大、日本等主要資本輸出國(guó)在待遇條款中都采用了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式，通過(guò)給予外資更高的待遇標(biāo)準(zhǔn)來(lái)凸顯對(duì)投資自由化的要求，并提升東道國(guó)對(duì)外資管控的透明度并確保投資自由化的實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，在國(guó)際投資法領(lǐng)域，外資的管理規(guī)制與實(shí)現(xiàn)外資的自由化與便利化同等重要?！盎貧w”所追求的最終價(jià)值依然是構(gòu)建并維護(hù)投資者與東道國(guó)雙方利益的均衡關(guān)系，并在制度層面上踐行了投資自由化與兼顧東道國(guó)國(guó)家主權(quán)的要求③吳嵐《:國(guó)際投資法視域下的東道國(guó)公共利益規(guī)則》，北京:中國(guó)法制出版社2014年，第129頁(yè)。。

（四）國(guó)家“回歸”的潛在政治化：發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)制權(quán)的濫用

近年來(lái)，為了強(qiáng)化對(duì)國(guó)內(nèi)投資事務(wù)的管控以及國(guó)家安全，一些國(guó)家開(kāi)始建立外資安全審查制度。2019年美國(guó)更新的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（以下簡(jiǎn)稱《法案》）呈現(xiàn)出典型的政治化特征。以安全審查的對(duì)象范圍為例，《法案》將涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)領(lǐng)域和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的投資納入受管轄的交易范圍內(nèi)；并且判斷交易是否危害國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)不再僅僅是判斷外國(guó)投資是否“控制”美國(guó)目標(biāo)公司，而是考察外國(guó)投資是否對(duì)美國(guó)公司重大事項(xiàng)的決策權(quán)具有影響力或決定力。因此，除了符合“控制”條件的外國(guó)投資外，外國(guó)投資潛在的合資企業(yè)、聯(lián)合投資企業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)合作企業(yè)、或與該企業(yè)有戰(zhàn)略關(guān)系的任何其他企業(yè)和上下游企業(yè)今后都將成為《法案》的審查對(duì)象①宋瑞琛《:美國(guó)外資安全審查制度的新動(dòng)向與國(guó)際投資保護(hù)主義》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20200512.1337.002.html，2020年6月12日訪問(wèn)。；同時(shí)，《法案》對(duì)臨近軍事基地或敏感設(shè)施的不動(dòng)產(chǎn)交易也給予了重點(diǎn)關(guān)注②根據(jù)FIRRMA即將生效的具體實(shí)施規(guī)則《有關(guān)外國(guó)人在美國(guó)從事房地產(chǎn)交易的規(guī)定》，對(duì)外資審查的范圍將擴(kuò)大至“房地產(chǎn)買賣、租賃和出讓合同，包括未開(kāi)發(fā)和使用的土地”。如果外國(guó)投資者將現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)權(quán)變更導(dǎo)致交易獲得美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或美國(guó)公民敏感數(shù)據(jù)，也將成為受管轄交易。。更為重要的是，《法案》新增了“特別關(guān)注國(guó)家”和“中國(guó)投資報(bào)告”。“特別關(guān)注國(guó)家”是指掌握了關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，并可能影響美國(guó)在其領(lǐng)域作為領(lǐng)導(dǎo)地位的國(guó)家。雖然《法案》沒(méi)有明確“特別關(guān)注國(guó)家”的劃分范圍以及具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，但這卻給美國(guó)在判斷某一國(guó)家是否為“特別關(guān)注國(guó)家”時(shí)賦予了較大的自由裁量權(quán)?！爸袊?guó)投資報(bào)告”是美國(guó)商務(wù)部向國(guó)會(huì)及美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)提交關(guān)于中國(guó)對(duì)美投資的分析報(bào)告，內(nèi)容包括分析中國(guó)對(duì)美國(guó)投資的數(shù)額與行業(yè)布局、投資方式與性質(zhì)（是否為政府投資）、政府投資的企業(yè)名單、投資趨勢(shì)和計(jì)劃等內(nèi)容。

由此可見(jiàn)，美國(guó)的外資安全審查愈發(fā)關(guān)注投資者的背景、國(guó)別，以及國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃，并且存在對(duì)外資審查的標(biāo)準(zhǔn)模糊、自由裁量權(quán)過(guò)大的情形；同時(shí)，增設(shè)“中國(guó)投資報(bào)告”的行為構(gòu)成對(duì)中國(guó)投資的差別對(duì)待，為赴美企業(yè)設(shè)置重重關(guān)卡。美國(guó)之舉看似以保護(hù)“國(guó)家安全”為名義維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)主權(quán)，但實(shí)則是加大了對(duì)外資的審查力度，頻繁干預(yù)和限制對(duì)外投資。這一系列的措施使投資領(lǐng)域的法律問(wèn)題被政治化，具有明顯的安全化傾向和民族主義色彩③吳其勝《:特朗普政府的國(guó)際投資政策調(diào)整及其影響》《，國(guó)際展望》2018年第6期，第29頁(yè)。。因此，東道國(guó)行駛規(guī)制權(quán)的目的和范圍尤為重要，規(guī)制權(quán)在合理范圍內(nèi)行使有助于東道國(guó)實(shí)現(xiàn)公共利益并維護(hù)國(guó)家安全，但如果規(guī)制權(quán)的行使受到了政治力量與意識(shí)形態(tài)的嚴(yán)重操控與干預(yù)，為投資保護(hù)主義與霸權(quán)主義提供“保護(hù)”，這顯然構(gòu)成了對(duì)規(guī)制權(quán)的濫用，違背了規(guī)制權(quán)的初衷，同時(shí)也對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化與穩(wěn)定的國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序毫無(wú)助益。

四、我國(guó)《外商投資法》中國(guó)家規(guī)制權(quán)的表現(xiàn)

歷經(jīng)三次修改后，我國(guó)《外商投資法》于2019年3月15日正式通過(guò)，其以投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投資管理三部分為主要內(nèi)容，對(duì)我國(guó)外商投資活動(dòng)進(jìn)行管控?！锻馍掏顿Y法》是新時(shí)期我國(guó)利用并管理外資的基礎(chǔ)性法律，也是一次具有重要國(guó)際法意蘊(yùn)的國(guó)內(nèi)立法活動(dòng)④蔡從燕《:〈外國(guó)投資法（草案）〉中的國(guó)際法因素》，《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第1期，第69頁(yè)。。相較于原來(lái)的“三資法”（《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《外商獨(dú)資企業(yè)法》），《外商投資法》在諸多方面具有重大突破。它以更加平衡的政策導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，通過(guò)制定更具約束力并兼具自由化的條款，對(duì)投資者與東道國(guó)之間的均衡關(guān)系做出回應(yīng)。

（一）強(qiáng)化規(guī)制權(quán)的表現(xiàn)

1.規(guī)制主體擴(kuò)大至縣級(jí)以上地方人民政府 除非事先取得中央政府的授權(quán)，我國(guó)地方政府通常無(wú)權(quán)在本轄區(qū)內(nèi)直接制定有關(guān)國(guó)際投資的規(guī)制措施?！锻馍掏顿Y法》對(duì)這一情形作出更新。首先，總則第7條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門”可以依照法律法規(guī)和本級(jí)人民政府確定的職責(zé)分工，開(kāi)展外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理工作⑤第7條規(guī)定國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門、投資主管部門按職責(zé)分工開(kāi)展外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理工作，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理的相關(guān)工作。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門依照法律法規(guī)和本級(jí)人民政府確定的職責(zé)分工，開(kāi)展外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理工作。。這是首次對(duì)“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門”規(guī)制外商投資活動(dòng)進(jìn)行明確賦權(quán)。其次，第18條還規(guī)定了“縣級(jí)以上地方人民政府”有制定外商投資促進(jìn)和便利化政策的權(quán)力。制定投資促進(jìn)與投資便利化的內(nèi)容均涉及政府行政職能的行使，“促進(jìn)”和“便利化”更明晰了權(quán)利主體的規(guī)制方向，這也與本法第3條所強(qiáng)調(diào)的“高水平自由化便利化政策”相呼應(yīng)。因此，對(duì)“縣級(jí)以上地方人民政府”在管理外資活動(dòng)以及政策制定上的賦權(quán)擴(kuò)大了政府規(guī)制的范圍。

2.投資規(guī)定添加兜底條款 《外商投資法》在第2條“投資定義”中添加第4款內(nèi)容，即“法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式的投資，”本條款顯示出兜底條款的意味。在今后的仲裁實(shí)踐中，如遇投資糾紛，我國(guó)解釋機(jī)關(guān)可作有利于本國(guó)的解釋，這在確定投資含義層面留有余地。國(guó)家對(duì)外資管控的規(guī)制權(quán)通過(guò)總則第1條、第2條得到強(qiáng)化。

3.明確規(guī)制立場(chǎng)為維護(hù)國(guó)家利益 對(duì)“社會(huì)公共利益”的維護(hù)已在國(guó)際投資領(lǐng)域達(dá)成基本共識(shí)。首先，《外商投資法》第6條明確外商投資活動(dòng)不得危害國(guó)家安全、損害社會(huì)公共利益。第35條規(guī)定了對(duì)可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查的要求，相關(guān)安全審查的結(jié)果為最終決定，這為安全審查該項(xiàng)特殊的外資監(jiān)管預(yù)留了充足的政策制定空間。其次，第34條還確立了外商投資信息報(bào)告制度。一方面，對(duì)外商投資者添設(shè)報(bào)告義務(wù)可以使監(jiān)管主體更為便利的獲取外商投資信息；另一方面，東道國(guó)為投資者提供投資便利和保護(hù)的同時(shí)，投資者也應(yīng)向東道國(guó)提供投資資訊。這是雙方建立均衡對(duì)等關(guān)系的體現(xiàn)，也是我國(guó)實(shí)施外資管理并完善事中事后監(jiān)管制度的有效嘗試。最后，第8條還對(duì)外商投資企業(yè)職工可以依法建立工會(huì)組織、開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)作出規(guī)定。這是我國(guó)投資立法首次對(duì)工會(huì)權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，也展現(xiàn)了我國(guó)在勞工權(quán)利方面的態(tài)度。

4.構(gòu)建體系化的解決糾紛機(jī)制 《外商投資法》第26條規(guī)定了國(guó)家對(duì)外商投資糾紛的爭(zhēng)端解決程序。如遇投資糾紛，外商企業(yè)可先向相關(guān)部門投訴；外商投資企業(yè)或投資者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯了自己其合法的權(quán)益，可通過(guò)“外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制”申請(qǐng)協(xié)調(diào)解決；最后外商投資企業(yè)或投資者還可對(duì)投資糾紛依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟①《外商投資法》第27條規(guī)定了“外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制”，這是替代性爭(zhēng)端解決制度的有益嘗試，不過(guò)目前我國(guó)所簽署的投資協(xié)定都只簡(jiǎn)單規(guī)定了投資者在提起投資仲裁之前要先與東道國(guó)進(jìn)行磋商，有的也只規(guī)定提起仲裁前需要提起行政復(fù)議程序。?！巴对V—調(diào)解—訴訟”的爭(zhēng)端解決模式試圖將投資糾紛置于源頭解決，對(duì)投資糾紛進(jìn)行非訴化處理也更符合我國(guó)注重調(diào)解的法律傳統(tǒng)，并且最后的行政訴訟也為合理解決投資糾紛提供了法律途徑，強(qiáng)化了我國(guó)作為東道國(guó)的國(guó)內(nèi)審判權(quán)。

（二）兼具投資自由化的內(nèi)容

《外商投資法》除了強(qiáng)調(diào)對(duì)外資進(jìn)行管控外，更重要的是規(guī)定了投資自由化的內(nèi)容，其中以確立“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”和內(nèi)外資協(xié)調(diào)機(jī)制最為突出。

1.確立“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”制度 《外商投資法》最重要的意義之一是正式確立“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的外資管理制度。即在投資準(zhǔn)入階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇標(biāo)準(zhǔn)，并在負(fù)面清單中列舉特殊行業(yè)的特別準(zhǔn)入管理措施，對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資給予國(guó)民待遇。首先，給予外國(guó)投資者準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇降低了外國(guó)投資者進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的限制，提升了我國(guó)投資自由化的程度。外資享有與內(nèi)資同等的待遇與公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是將內(nèi)外資平等待遇擴(kuò)大到準(zhǔn)入權(quán)領(lǐng)域，是我國(guó)擴(kuò)大外商投資自由化的表現(xiàn)。其次，與正面清單模式相比，負(fù)面清單擴(kuò)展了外商在我國(guó)可投資的范圍，縮小了我國(guó)對(duì)外商投資產(chǎn)業(yè)開(kāi)放的限制，投資者可在負(fù)面清單以外的產(chǎn)業(yè)與領(lǐng)域享有國(guó)民待遇。這既對(duì)現(xiàn)有外資不可投資行業(yè)予以明確禁止，又對(duì)未來(lái)新興可投資行業(yè)預(yù)留足夠空間，有利于實(shí)現(xiàn)外商投資的自由化。最后，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇為投資者增強(qiáng)了東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的透明性，降低了東道國(guó)因政府官員更迭和外資政策調(diào)整而造成投資營(yíng)商環(huán)境的震動(dòng)。這在為投資者提供較為穩(wěn)定、清晰、可預(yù)期的國(guó)內(nèi)法律環(huán)境的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)出我國(guó)在立法上倡導(dǎo)的平等精神。

2.構(gòu)建內(nèi)外資聯(lián)動(dòng)機(jī)制 《外商投資法》賦予外資企業(yè)在投資過(guò)程中與內(nèi)資企業(yè)同等的權(quán)利。首先，從外資企業(yè)享有的權(quán)利角度講，《外商投資法》明確賦予外商投資企業(yè)依法平等參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作（第15條）、依法通過(guò)發(fā)行股票和公司債券等證券以及其他方式進(jìn)行合法融資（17條）、外商投資企業(yè)可以和內(nèi)資企業(yè)平等適用國(guó)家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策（第9條）、公平競(jìng)爭(zhēng)參與政府采購(gòu)活動(dòng)（第16條）、遵循公平原則平等協(xié)商投資過(guò)程中的技術(shù)合作條件（第22條）等權(quán)利。這些立法措施在標(biāo)準(zhǔn)化、政府采購(gòu)、融資等方面規(guī)定了內(nèi)外資享有公平平等的待遇，給予內(nèi)外資企業(yè)在進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的平等地位。其次，從行政部門規(guī)制權(quán)角度講，《外商投資法》要求我國(guó)行政主管部門需要按照與內(nèi)資一致的條件和程序?qū)徍送鈬?guó)投資者的許可申請(qǐng)（第30條）；行政部門按照內(nèi)外資一致的原則，對(duì)負(fù)面清單以外的領(lǐng)域?qū)嵤┕芾恚ǖ?8條）。這些內(nèi)外資企業(yè)一樣對(duì)待的規(guī)定貫徹了我國(guó)一視同仁、平等對(duì)待經(jīng)營(yíng)實(shí)體的原則，營(yíng)造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，有利于我國(guó)各類企業(yè)平等參與競(jìng)爭(zhēng)，在全面開(kāi)放新格局中實(shí)現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的發(fā)展②王晨《:對(duì)內(nèi)資和外資監(jiān)管適用相同法律》，《中國(guó)新聞網(wǎng)》（2019年3月9日發(fā)布）,http://www.chinane ws.com/gn/2019/03-09/8775486.sht ml，2020年9月10日訪問(wèn)。。再次，從國(guó)際法的角度看，《外商投資法》規(guī)定內(nèi)外資企業(yè)享有公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境也體現(xiàn)出國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中立原則的要求，是我國(guó)對(duì)接國(guó)際規(guī)則的積極嘗試。競(jìng)爭(zhēng)中立原則在美國(guó)1996年《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement）中被廣泛使用，最初指政府的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者所不能享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但伴隨現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展，“公平競(jìng)爭(zhēng)”“競(jìng)爭(zhēng)中立”等概念更多地用來(lái)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)實(shí)體不能享有過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。我國(guó)《外商投資法》借鑒了競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)涵要求，賦予外資企業(yè)與本國(guó)企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中享有平等待遇的權(quán)利，這對(duì)我國(guó)今后國(guó)際投資結(jié)構(gòu)性改革也會(huì)產(chǎn)生積極影響。此外，第12條規(guī)定了我國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)以及國(guó)際組織建立多邊、雙邊投資促進(jìn)的合作機(jī)制，這在一定程度上需要我國(guó)承擔(dān)條約義務(wù)，通過(guò)讓渡自身的權(quán)利保障其他締約國(guó)和投資者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（三）規(guī)制權(quán)和投資自由化的均衡關(guān)系

作為外商投資法最基本、最重要的內(nèi)容，《外商投資法》總則第1條對(duì)制定的目標(biāo)展現(xiàn)了我國(guó)對(duì)外資管控立場(chǎng)的變化。在二審稿的基礎(chǔ)上，第1條特意添加了“規(guī)范外商投資管理”目的①《草案》第1條：“為了進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，積極促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法?！?，即“為進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，積極促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，規(guī)范外商投資管理，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。這明確反映出我國(guó)對(duì)外資采取促進(jìn)保護(hù)與管控規(guī)制的雙重價(jià)值導(dǎo)向，保護(hù)外商投資的合法權(quán)益與政府規(guī)范并管理外商之行為同等重要。我國(guó)已從吸引外資的立場(chǎng)轉(zhuǎn)變至吸引加管理并重的“雙手抓”立場(chǎng)，外資保護(hù)與管控規(guī)制得到均衡發(fā)展。隨著我國(guó)兼具投資者與東道國(guó)的雙重身份，更深層次地參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要求我國(guó)必須與國(guó)際通行規(guī)則相對(duì)接?！锻馍掏顿Y法》的出臺(tái)推動(dòng)了外商投資法律制度的與時(shí)俱進(jìn)，促使投資者和東道國(guó)在權(quán)益分配上更加平衡。這也表明中國(guó)在新的全球化背景下尤其中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，試圖通過(guò)構(gòu)建更加均衡、穩(wěn)定、開(kāi)放的新型經(jīng)貿(mào)關(guān)系來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)際挑戰(zhàn)。

當(dāng)前國(guó)際投資協(xié)定改革的重要方面之一就是如何協(xié)調(diào)東道國(guó)在投資自由化與國(guó)內(nèi)規(guī)制權(quán)之間的均衡關(guān)系，兩者關(guān)系的把握也是可持續(xù)發(fā)展的重要關(guān)切。國(guó)際投資協(xié)定的最初宗旨就是保護(hù)外國(guó)投資者在東道國(guó)的財(cái)產(chǎn)利益不被東道國(guó)政府肆意侵害，對(duì)外資進(jìn)行保護(hù)始終是國(guó)際投資協(xié)定的價(jià)值取向和重要內(nèi)容。然而，晚近東道國(guó)公共利益頻遭踐踏導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)極力呼吁東道國(guó)重拾規(guī)制權(quán)對(duì)外資進(jìn)行管控，目前一些國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)增設(shè)專門條款或在原有條款中加入維護(hù)規(guī)制權(quán)的內(nèi)容來(lái)強(qiáng)化自身對(duì)投資活動(dòng)的管控范圍。規(guī)制權(quán)重獲關(guān)注是對(duì)主權(quán)的維護(hù)，但這并不表示規(guī)制權(quán)可以不受限制。各國(guó)簽訂國(guó)際投資協(xié)定就意味著作出讓渡或減損規(guī)制權(quán)的承諾，并自愿接受對(duì)主權(quán)進(jìn)行限制。由于不同國(guó)際投資協(xié)定對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的認(rèn)可程度不同，以及條款規(guī)定的規(guī)制權(quán)范圍不同，認(rèn)可和澄清東道國(guó)規(guī)制權(quán)行使的范圍和程度就顯得尤為重要。事實(shí)上，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化的持續(xù)推進(jìn)以及全球價(jià)值鏈的深度融合，越來(lái)越廣泛的經(jīng)貿(mào)交流會(huì)促使跨國(guó)投資的增加。強(qiáng)化規(guī)制權(quán)的制度安排并非否定投資自由化，也不意味著今后投資協(xié)定只在單方面強(qiáng)化對(duì)外資的管控。規(guī)制措施是強(qiáng)調(diào)國(guó)家在考慮投資自由化的同時(shí)必須要強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)的管控權(quán)利，是一種帶有內(nèi)嵌自由特征的高水平的平衡措施，是為了實(shí)現(xiàn)投資的可持續(xù)發(fā)展②張慶麟:《論國(guó)際投資協(xié)定中東道國(guó)規(guī)制權(quán)的實(shí)踐及中國(guó)立場(chǎng)》，《政法論叢》2017年第6期，第74頁(yè)。。

五、結(jié) 語(yǔ)

在國(guó)際投資法領(lǐng)域，愈發(fā)多元化的“公-私”關(guān)系使私人投資者與主權(quán)國(guó)家在政治經(jīng)濟(jì)各方面的互動(dòng)變得廣泛而深刻，但私人主體介入國(guó)際關(guān)系也使“公-私”沖突成為東道國(guó)和投資者所面臨的主要問(wèn)題。國(guó)家“回歸”嘗試對(duì)雙方的失衡關(guān)系進(jìn)行矯正，并通過(guò)加強(qiáng)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的方式扭轉(zhuǎn)對(duì)投資者的過(guò)度傾斜。國(guó)家“回歸”并非單一強(qiáng)化國(guó)家對(duì)外資的管控權(quán)，而是維護(hù)雙方利益的平衡。不管對(duì)投資者和東道國(guó)任意一方的過(guò)度傾斜都不利于雙方權(quán)益的共同實(shí)現(xiàn)，均衡化的價(jià)值取向和可持續(xù)發(fā)展才是國(guó)際投資法所持續(xù)追求的目標(biāo)。我國(guó)《外商投資法》將有關(guān)“公-私”關(guān)系融入法律政策的設(shè)計(jì)過(guò)程中，通過(guò)平衡的政策導(dǎo)向制定出更具約束力并兼具自由化的規(guī)則，維護(hù)我國(guó)和投資者的利益均衡。政府規(guī)制權(quán)的強(qiáng)化維護(hù)了公共利益的實(shí)現(xiàn)，對(duì)投資者提供可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定的制度保障；弱化政府的規(guī)制權(quán)有助于提升投資自由化和便利化程度，促進(jìn)投資者利益的實(shí)現(xiàn)。可以認(rèn)為，《外商投資法》對(duì)國(guó)家“回歸”和“離開(kāi)”在法律上的回應(yīng)，對(duì)于中國(guó)未來(lái)的投資條約實(shí)踐，尤其對(duì)中國(guó)政府提出引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。