林 華

(中國政法大學 法治政府研究院，北京 100088)

一、問題的提出

治理機構是網絡謠言治理的組織基礎。因此，設立法定、運行順暢、高效權威的治理機構是實現網絡謠言法律治理的組織保障?！胺墒且粋€美好的事物，是對抗官員專斷恣意的屏障，是對經濟貪婪的制約，是促進容忍和良性社會變遷的力量?！盵1]網絡謠言作為在互聯網上廣為傳播，但未經特定環(huán)境下權威主體證實的事實信息，(1)關于網絡謠言的概念及其具體構造，參見林華:《網絡謠言概念的解構與重構》，《網絡與信息法學研究》2017年第2期，第152頁。政府在規(guī)制其時應當明確言論對象、言論內容、言論主觀心理、言論性質、言論社會后果等在法律上的界限。(2)關于政府規(guī)制網絡謠言的具體界限，參見林華：《網絡謠言治理的政府機制：法律界限與權力約束》，《財經法學》2019年第3期，第121-130頁。當前，我國網絡謠言法律治理正面臨不少困境，這固然有法律體系、治理手段和治理程序等方面的原因，但是治理困境中的組織和機構因素也不容忽視。因此，應對網絡謠言治理困境的重要方面就是在行政組織法層面對網絡謠言規(guī)制權力的橫向配置和縱向配置進行合理界定，在行政權力源頭上保證權力的有效行使，但又不發(fā)生權力的濫用。

經過多年的探索與努力，我國已初步建立起一套管理互聯網行業(yè)、治理網絡謠言的行政組織體系，用官方的說法是“初步形成‘分工負責、齊抓共管’的管理格局，基本建立了行業(yè)管理體系，形成了多個管理部門協同配合的工作機制”。(3)參見中華人民共和國工業(yè)和信息化部《互聯網行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。但是客觀而言，目前我國對互聯網的管理，基本上還是將傳統媒體管理機構各自管理的范圍延伸到互聯網領域，(4)從互聯網相關規(guī)范內容來看，世界上其他主要國家和地區(qū)針對傳統媒體設計的管制架構及規(guī)范方向也依然是絕大部分基于政府的直覺而適用于互聯網這個新媒體的管制措施面貌。參見劉靜怡：《網絡中立性原則和言論自由：美國法制的發(fā)展》 ，《臺大法學論叢》2012年第3期，第845頁。所以在互聯網管理中仍然存在多頭執(zhí)法、職權重疊的現象，這其中既有權力的積極爭奪，也有權力的消極推諉。從現有法律規(guī)范來看，涉及網絡謠言治理的機構比較復雜，主要包括廣播電視管理部門、(5)比如《互聯網等信息網絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》第三條規(guī)定：“國家廣播電影電視總局(以下簡稱‘廣電總局’)負責全國互聯網等信息網絡傳播視聽節(jié)目(以下簡稱‘信息網絡傳播視聽節(jié)目’)的管理工作?？h級以上地方廣播電視行政部門負責本轄區(qū)內互聯網等信息網絡傳播視聽節(jié)目的管理工作?！毙侣劰芾聿块T、(6)比如《互聯網新聞信息服務管理規(guī)定》第四條規(guī)定：“國務院新聞辦公室主管全國的互聯網新聞信息服務監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府新聞辦公室負責本行政區(qū)域內的互聯網新聞信息服務監(jiān)督管理工作?！彪娦殴芾聿块T、(7)比如《互聯網信息服務管理辦法》第七條規(guī)定：“從事經營性互聯網信息服務，應當向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構或者國務院信息產業(yè)主管部門申請辦理互聯網信息服務增值電信業(yè)務經營許可證(以下簡稱‘經營許可證’)?！钡诎藯l規(guī)定：“從事非經營性互聯網信息服務，應當向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構或者國務院信息產業(yè)主管部門辦理備案手續(xù)?！毙畔a業(yè)管理部門、(8)比如《互聯網信息服務管理辦法》第十八條規(guī)定：“國務院信息產業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構，依法對互聯網信息服務實施監(jiān)督管理。”互聯網信息管理部門(9)參見《國務院關于授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》(國發(fā)〔2014〕33號)。等。而且，互聯網信息(包括網絡謠言)管理機構的復雜性還突出表現在《互聯網信息服務管理辦法》第十八條的規(guī)定上，該條款規(guī)定，教育、衛(wèi)生、藥品監(jiān)督管理、工商行政管理(機構改革后的市場監(jiān)管)和公安、國家安全等與互聯網產業(yè)或互聯網信息并不直接關聯的行政機關，在各自職責范圍內也有權對網絡謠言進行管理。這種管理領域的條塊分割增加了職權重疊的可能性，而且以上這些還都只是針對與互聯網信息內容規(guī)制相關的機構。但事實上，網絡謠言等信息規(guī)制還可能會上升到互聯網信息安全的高度，在這個領域內也會涉及多重部門和機構。因此，這就導致了更深層次、更趨復雜的權力分割和多頭執(zhí)法問題的出現。(10)“對于信息安全管理和執(zhí)法，也涉及到多個部門，如國家密碼管理委員會、公安部、國家安全部、信息產業(yè)部國家計算機網絡和信息安全管理中心、國家保密局、國務院新聞辦公室等?！敝軡h華：《中國的政府信息化及其面臨的實踐問題》，《經濟社會體制比較》2003年第2期，第123頁。于是，我們需要追問，我國現行的網絡謠言治理行政組織模式存在什么問題？網絡謠言治理需要什么樣的行政組織模式？在橫向層面如何進行權力配置？在縱向層面又應如何配置？本文將圍繞上述問題嘗試進行回應。

二、現行行政組織模式的合法性與合理性之困境

從行政組織法和機構運行實踐的視角來看，網絡謠言治理機構的現行模式面臨著合法性和合理性的雙重挑戰(zhàn)。

(一)現行模式的合法性困境

2014年8月，國務院公布《國務院關于授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》(以下簡稱“《通知》”)，對國家互聯網信息辦公室進行了具體授權：“授權重新組建的國家互聯網信息辦公室負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監(jiān)督管理執(zhí)法?！币虼耍醒刖W信辦和地方網信辦等互聯網信息管理部門是網絡謠言治理的主要機構，現行模式所面臨的合法性困境也主要針對互聯網信息管理部門展開，主要表現在機構設立、機構性質和機構運行等方面。

第一，機構的設立涉嫌違反機構法定原則，不符合法治政府的基本要求?，F代法治政府是有限政府，而非無限政府、全能政府。依法行政原則是行政法的基本原則，它包含法律優(yōu)越和法律保留等原則。法律保留原則意味著行政機關的所有權力都由法律所授予，無授權即無行政。[2]職權法定也是法治政府的邏輯起點。黨的十八屆四中全會決定指出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。”(11)參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)。但是作為中央層面互聯網信息管理的主管部門，國務院互聯網信息辦公室卻是依據《通知》而設立。該文件既不是法律，也非行政法規(guī)，而是國務院制定的規(guī)范性文件，缺乏嚴格的立法程序和法律授權。一個部級的互聯網規(guī)制機構僅僅依據并非屬于正式法律淵源的規(guī)范性文件而設立，這與法治政府的基本要求并不符合，其在機構的設立方面存在嚴重的合法性困境。

第二，機構的性質決定了互聯網信息管理部門不宜從事具體的對外行政執(zhí)法和管理工作。《國務院行政機構設置和編制管理條例》第六條第四款對國務院辦事機構的法律性質和職責進行了明確規(guī)定，國務院辦事機構協助國務院總理辦理專門事項，不具有獨立的行政管理職能。換言之，國務院互聯網信息辦公室是國務院設立的協助總理辦理互聯網信息事務的辦公機構，(12)目前，在國務院的組織機構中，國務院互聯網信息辦公室是國務院的辦事機構，同時，與其合署辦公的中央網絡安全與信息化委員會辦公室是中央網絡安全與信息化委員會的辦事機構，是中共中央直屬機構，也不享有對外行政管理的職權。國務院組織機構[EB/OL].[2017-02-09]. http:∥www.gov.cn/guowuyuan/zuzhi.htm.其雖然獲得了國務院文件的監(jiān)督管理執(zhí)法的授權，但是該授權是籠統的概括授權，沒有明確國務院互聯網信息辦公室的具體職權內容，(13)《立法法》第十條規(guī)定：“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等?！痹摋l款雖然針對的是全國人大對國務院的授權，但是它也在一般層面確立了授權的基本規(guī)則，具有普遍的適用性。而且，該授權是基于國務院文件的授權，而非法律的授權，不符合法律保留原則，也違反《國務院行政機構設置和編制管理條例》的明確規(guī)定。此外，從行政法一般理論來看，國務院辦事機構的主要職能是協助總理承辦具體事務，不是行政主體，不享有對外管理的獨立權限，[3]這是因為內部性質的機構不能從事對外行政管理活動，除非獲得法律法規(guī)的明確授權成為行政主體。

第三，機構的運作在一段時期內處于秘密狀態(tài)，不符合行政公開的基本原則。行政公開是行政法的基本原則，也是程序正義的基本要求，它的基本內涵是行政主體在行使行政權力的過程中，除法定保密的以外，行政權力的來源依據、行使過程和結果等都應該向社會公開?！墩畔⒐_條例》第二十條也對行政機關的基本信息公開作了規(guī)定，(14)《政府信息公開條例》第二十條規(guī)定：“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：……(二)機關職能、機構設置、辦公地址、辦公時間、聯系方式、負責人姓名……” 。如果一個機構行使著一些對行政相對人權利義務(特別是涉及憲法上言論自由的基本權利)產生重大影響的權力，但是設立該機構以及規(guī)定其相關職責權限的法律文件卻沒有公開，那么它就違背了行政公開原則，也違反《政府信息公開條例》的規(guī)定?！皣一ヂ摼W信息辦公室作為國家互聯網信息內容主管部門，自2011年成立以來在我國互聯網內容規(guī)制體系中地位日益重要，但其職能行使的依據是中央的內部文件(到目前還未向社會公開)，這對其有效行使規(guī)制職能構成了很大的障礙，在正當性上也有欠缺?！盵4]即使2014年國務院公布了《通知》，明確授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作，并負責監(jiān)督管理執(zhí)法，但是這個文件屬于事后的授權性文件，授權的內容非常概括，而2011年5月4日最初設立該機構、明確賦予其具體權力職責的基礎性文件仍然沒有公開。

(二)現行模式的合理性困境

當前我國在互聯網治理(包括網絡謠言治理)方面采取的是多頭管理模式，這種管理模式導致了效率低下、權力推諉和公正缺失以及縱向層面的職權分配不清晰等問題。

第一，網絡謠言治理的多頭管理模式導致規(guī)制和治理的效率低下。專業(yè)、高效、統一的治理機構是網絡謠言有效治理的基本保障，而分散化、多頭式的治理機構模式不僅無法真正應對網絡謠言的治理困境，也會嚴重損害網絡謠言治理措施的效果和效率。前已述及，當前網絡謠言治理的權力和職能分散在多個機構，“原來屬于同一管制事項的程序被切割為許多片段”，[5]機構和職能之間缺乏必要的整合與統一。盡管我國在2014年成立了中央網絡安全和信息化領導小組(黨的十九大后調整為中央網絡安全和信息化委員會)，作為應對互聯網多頭管理困境的一種嘗試，但是領導小組畢竟是一個議事協調機構，需通過數量極其有限的會議形式來行使職權，缺乏對網絡謠言治理的日常性和程序化應對，并且它僅僅是在量的層面緩和了多頭管理模式的危害，卻沒有在機構改革和行政組織法的制度層面上加以應對，中央網信辦與文化旅游部、工信部等部門在網絡謠言治理的權限方面仍然沒有清晰的界分。條塊分割型的網絡謠言治理模式將網絡謠言領域內具有連貫性、含有統一規(guī)制內容的不同規(guī)制階段和不同規(guī)制形式人為地加以分離，極大損害了網絡謠言治理的效率和效果，而“效能效率考量從而可謂系行政組織建制之最重要要求，”[6]效率也是行政權的生命。多頭執(zhí)法、碎片化治理已經成為我國互聯網治理成效不足、網絡謠言治理過程中問題叢生的重要根源。

第二，網絡謠言治理的多頭管理模式導致不同互聯網規(guī)制機構之間存在權力沖突，進而影響網絡謠言治理秩序。機構和職能法定是法治政府的基本要義，通過行政組織法來規(guī)范行政規(guī)制機構的設立與職能也是法治發(fā)達國家的普遍做法，而我國“由于2000多年中央集權的影響，人們太習慣于運用行政手段解決中央行政組織的設置、權限等問題”。[7]在西方，中央層面行政機關的設立和權力賦予，一般都通過相應的行政組織法進行，以體現法律創(chuàng)制和職權法定原則。而我國長期以來缺乏對行政組織法的重視，(15)就專門的行政組織法而言，中央層面目前只有1982年的《中華人民共和國國務院組織法》(全文只有11條且至今未做修改)和《國務院行政機構設置和編制管理條例》，國務院下屬各個部門均無專門的組織法進行調整；在地方層面，只有既調整地方權力機關又調整地方行政機關的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》。此外，除了專門的組織法以外，我國的一些行業(yè)法律中也涉及到行政機關的設立和職權賦予，比如《海關法》關于海關總署的設立及授權、《證券法》關于證券監(jiān)督管理部門的設立及授權等，但是這些法律關于行政機關的規(guī)定仍顯單薄，在具體的法律實施中存在可操作性不強等問題。更善于用政策的手段推進機構改革，在黨的十九大以前通常是以國務院辦公廳通知的形式確定各自部門的“三定方案”(定機構、定職能和定編制)，(16)關于“三定方案”相關問題的具體介紹，參見余暉：《中國政府監(jiān)管體制的戰(zhàn)略思考》，《財經問題研究》2007年第12期，第30-35頁。在黨的十九大以后“三定方案”多由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發(fā)布。從實踐來看，每屆政府制定的各個部門“三定方案”其實相當于該部門的行政組織法，但由于它是以相關部門的通知形式存在，具有一定的政策性，經常會隨著實踐的發(fā)展而調整，因此缺乏法律的嚴肅性、穩(wěn)定性和權威性。這也直接影響了行政機關的設立、變更與撤銷，導致現實中對某一事項享有規(guī)制權力的不同規(guī)制機構之間發(fā)生權力沖突現象，或是消極的相互推諉或是積極的相互爭奪。在網絡謠言治理領域，不同規(guī)制機構之間的職責劃分并非清晰，不同機構對網絡謠言都享有一定的規(guī)制權限，導致實踐中權力爭奪或權力推諉現象時有發(fā)生，嚴重影響了網絡謠言的治理秩序?！霸诓块T體制驅動之下，大多數部門就事論事，各自根據職權范圍確定立法方向與重點，出現互聯網法調整對象越來越細的碎片化傾向，特別規(guī)則多，普遍規(guī)則少。”[8]

第三，網絡謠言治理的多頭管理模式可能導致針對同一主體的同一網絡謠言違法行為存在不同的行政決定。當前一些不同的法律規(guī)范賦予不同規(guī)制機構以治理網絡謠言的職責并規(guī)定了相應處罰措施，這就為同一違法行為存在不同行政決定的情形提供了法律規(guī)范層面上的基礎。再加上互聯網技術的發(fā)展，現在許多網絡謠言是以文字、音頻和視頻的混合形式進行傳播，而我國當前實行的是不同傳播形式由不同規(guī)制機構管理的模式，這也加劇了同一網絡謠言存在重復行政處罰的可能性，容易侵害相對人的合法權益。(17)此外，由于法律對網絡謠言違法行為的構成要件沒有清晰界定，多頭管理模式意味著不同機關對構成要件有不同的解釋，進而會作出差異化的行政決定。

第四，現行模式在規(guī)制機構的縱向職責劃分上也并非明確和清晰。以與網絡謠言治理聯系最密切、最重要的互聯網信息管理部門為例，前已述及，作為2011年國務院互聯網信息辦公室設立依據的國務院辦公廳文件并沒有公開，但是國務院新聞辦公室的報道中介紹了國務院互聯網信息辦公室的職責內容。(18)參見：國家互聯網信息辦公室成立[EB/OL].[2011-05-04]. http:∥www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1335496/1335496.htm.各省、自治區(qū)和直轄市也都設立了本地的互聯網信息管理機構，但是也沒有公開相應的設立依據。國務院新聞辦公室同樣報道了北京市互聯網信息辦公室的設立及其職責，從中可以推測各省、自治區(qū)直轄市互聯網信息管理機構的設立和職責應該大致相似。(19)參見：北京市互聯網信息辦公室設立[EB/OL].[2013-05-24]. http:∥www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1432540/1432540.htm.通過對這兩個設立通知進行對比，可以發(fā)現，國務院互聯網信息辦公室和北京市互聯網信息辦公室的職責內容都是一致的，不同的僅僅是管轄的范圍，即國務院互聯網信息辦公室作為中央行政機關，負責的是全國范圍內的互聯網信息管理事項，(20)2014年《國務院關于授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》規(guī)定：“為促進互聯網信息服務健康有序發(fā)展，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和公共利益，授權重新組建的國家互聯網信息辦公室負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監(jiān)督管理執(zhí)法。”北京市互聯網信息辦公室作為地方行政機關，負責的則是北京市內的互聯網信息管理事項。但是，互聯網的跨地域性會使得以管轄范圍作為縱向職權的區(qū)分標準在實踐中面臨諸多難題；同時，由于行政機關承擔指令性義務，[9]中央和地方在網絡謠言治理領域的關系容易演變?yōu)橹醒雽Φ胤降娜蝿辗峙浠蛑概赡Ｊ?，由此看來，國家和省級層面的互聯網信息辦公室的職權劃分也并非清晰和明確，兩者都有相應的監(jiān)督管理職權，職權劃分具有一定的隨意性。

三、行政組織模式的優(yōu)化——橫向層面的權力配置

推進現有網絡謠言治理行政組織模式的革新，主要著眼于兩個方面，一是橫向層面的權力配置，二是縱向層面的權力配置。橫向層面的權力配置包括兩個方面：其一是網絡謠言治理中政府規(guī)制和市場機制的分工與界限，即政府規(guī)制與市場機制的外部界限；(21)關于網絡謠言治理中政府規(guī)制和市場機制的具體內容和法律界限，參見林華：《網絡謠言治理的政府機制：法律界限與權力約束》，《財經法學》2019年第3期，第121-130頁; 林華：《網絡謠言治理的市場機制構造》，《行政法學研究》2020年第1期，第66-76頁。其二是網絡謠言治理中政府規(guī)制內部的橫向權力配置，即不同政府機構間的內部界限。

(一)政府規(guī)制與市場機制的界分

當前我國網絡謠言治理法律體系并沒有明確界定政府規(guī)制和市場機制的界限和范圍，在政府主導的網絡治理模式下，政府規(guī)制機構可以決定網絡謠言規(guī)制權力的邊界，從而經常侵入市場機制的領域，抑制了市場機制的發(fā)揮和言論市場的競爭?！翱空苤苼斫⑹袌鲋刃虿粌H達不到目的，而且常常事與愿違。這是因為，人的行為是由預期支配的，過多的政府管制攪亂了人們的預期，人們自然就只能搞‘一錘子買賣’了?！盵10]那么如何合理界定政府機制和市場機制的互聯網治理界限呢？2004年《行政許可法》其實部分涉及了這一重要問題，《行政許可法》第十二條對可以設定行政許可的事項進行了肯定性明確列舉，同時又在第十三條作出行政許可設定的否定性排除或替代性機制，具體包括公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理，行政機關采用事后監(jiān)督的等事項可以不設定行政許可?！缎姓S可法》關于政府機制和市場機制界限的規(guī)定盡管針對的是行政許可這一領域，但它關于政府與市場邊界劃分的理念可以適用于網絡謠言治理領域。在我國網絡謠言治理過程中，政府規(guī)制過多擠占了市場機制的空間，因此，在修改完善相應網絡謠言治理法律規(guī)范時，應該通過具體的法律制度設計來保障市場競爭機制的調節(jié)、行業(yè)組織和中介組織的自律以及公眾的自我約束和教育，實現“政府的歸政府，市場的歸市場”。同時，為了推進協同合作的網絡治理模式，我國可考慮借鑒韓國的因特網安全委員會，(22)“根據網絡傳播的特征，韓國政府于2006年設置了一個獨立的互聯網管理機構——韓國因特網安全委員會(The Korean Internet Safety Commission, KISCOM)，其前身為韓國信息通信道德委員會(ICEC: Information and Communication Ethics committee)。韓國因特網安全委員會作為韓國最主要的網站內容分級組織，制訂韓國分級標準，并就信息傳播倫理，凈化網絡內容等提出一般性的準則與政策建議?！标悤栽疲骸俄n國網絡治理現狀及啟示》，《新聞與傳播研究》2010年第6期，第23頁。成立互聯網治理委員會，由政府、互聯網行業(yè)、專家和公眾等代表組成，建構利益相關者的多中心治理。(23)參見管素葉、謝遙、翟淵明：《全球互聯網治理的模式選擇與優(yōu)化——基于對多利益相關方模式的反思》 ，《治理研究》2019年第3期，第113頁。該委員會的主要職責包括提出互聯網治理法律和政策的建議；制定互聯網行業(yè)的網絡倫理標準；統一受理社會公眾對互聯網違法行為的舉報和監(jiān)督；對政府的互聯網規(guī)制行為進行監(jiān)督等，這些職責也涵蓋網絡謠言治理領域。

(二)行政機關內部的橫向配置

就政府內部權力配置來看，黨的十八屆四中全會決定提出：“深化行政執(zhí)法體制改革。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量?！币虼耍覈?guī)制權力配置的一個大方向是整合、統一，減少不必要的權力沖突，提高行政效率。這對于包括網絡謠言在內的互聯網治理也同樣適用，在互聯網已滲透進社會經濟生活的方方面面并在一定程度上整合傳統媒體的部分職能時，互聯網規(guī)制與治理的相對獨立性就顯得很有必要?！柏灤┱麄€互聯網管理立法的核心問題，在于傳統的媒體分業(yè)管理格局與互聯網傳播‘業(yè)態(tài)融合’的大趨勢的根本矛盾沒有很好解決。一方面，現行立法基本延續(xù)了對傳統媒體的管理格局，將‘行政準入+日常監(jiān)管’作為主要的手段，按照具體的業(yè)務劃分，由不同部門實行相應的分業(yè)管理，即所謂的‘誰經營誰負責、誰接入誰負責、誰主管誰負責、誰審批誰負責’。另一方面，全媒體傳播，已是當前互聯網發(fā)展的普遍現象。網上的一條信息，可以表現為文字，圖片、視頻、音頻甚至是一串代碼?！盵11]互聯網行業(yè)的潛在統一性與互聯網規(guī)制的現實分散性極大削弱了政府有效治理互聯網的能力，因此，我們應該積極推進互聯網治理機構改革，將分散的規(guī)制權力進行集中，整合互聯網治理的機構和職能，建立起權責明確、運轉順暢、權威高效的互聯網治理綜合機構。

具體而言，根據《網絡安全法》《通知》等規(guī)定，積極推進大部制改革，改變當前新聞管理部門、廣播電視管理部門、電信管理部門、信息產業(yè)管理部門、互聯網信息管理部門等機構在網絡謠言治理方面的多頭執(zhí)法、分散管理現狀，將涉及網絡謠言治理和網絡信息規(guī)制的職權進行整合，統一集中到國家互聯網信息辦公室。同時，在確定整合的思路下，需通過制定專門的法律或者修改《互聯網信息服務管理辦法》，(24)《互聯網信息服務管理辦法》是國務院制定的專門調整網絡言論(包括網絡謠言)的行政法規(guī)，若能通過修改該辦法對國家互聯網信息辦公室進行授權，那么它就成為法律法規(guī)授權的組織，能夠對外行使行政管理職權。賦予國家互聯網信息辦公室具體職權，并將其明確為國務院的直屬機構，統一行使互聯網信息規(guī)制的職權，由其負責制定并協調網絡言論規(guī)制、網絡謠言治理的法規(guī)和政策，負責網絡謠言的執(zhí)法措施等。這樣就能有針對性地回應現行網絡謠言治理機構模式的合法性困境和合理性困境。

四、行政組織模式的優(yōu)化——縱向層面的權力配置

網絡謠言治理縱向層面的權力配置，實質上就是網絡謠言治理中的中央和地方關系?！稇椃ā返谌龡l第四款對中央和地方關系和職權配置作了原則性規(guī)定，即“在中央的統一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”；《憲法》《立法法》《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》以及具體的行業(yè)規(guī)制法律都給予地方以一定的立法權、規(guī)制權、人事權等。從表面來看，我國行政規(guī)制中的中央和地方關系問題似乎已經納入法治化軌道，然而“規(guī)則并不總是自動發(fā)生效力，即使是在它的界定清晰的調整范圍內。有關規(guī)則事項的管轄范圍可能會發(fā)生激烈爭論?！盵12]在我國行政權運作的實踐過程中，中央和地方關系的處理思路更像是“非制度化的商量辦事的進路”，(25)非制度化的商量辦事的進路，“它意味著中央和地方各自權限受政策影響過大，受個別領導人的權威和判斷影響過大，受客觀情勢的影響過大，因此有更強的‘人治’色彩”。參見蘇力：《當代中國的中央和地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節(jié)》，《中國社會科學》2004年第2期，第49頁。中央和地方關系并非是一個法律問題，而更多地是一個政治問題。在表面的法律規(guī)定背后，其實隱藏的是我國中央和地方關系運轉的獨特政治邏輯。“非制度化的分權帶來的預期不確定，‘上有政策，下有對策’會造就機會主義的政治經濟社會倫理，不僅不利于中國的統一的市場經濟發(fā)展，而且會威脅中國的政制統一和穩(wěn)定。”[13]對于網絡謠言治理也是如此，《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網站從事登載新聞業(yè)務管理暫行規(guī)定》《互聯網等信息網絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》等法律規(guī)范也部分涉及到中央和地方關系的規(guī)定，但是它們之間的職權劃分并非清晰和明確，也缺乏合理的劃分標準。再加上我國的單一制結構形式和科層制傳統，從而導致實踐中地方互聯網規(guī)制機構的權限經常萎縮，而中央層面的互聯網規(guī)制機構卻疲于奔命，規(guī)制權力的重心經常偏離于互聯網行業(yè)第一線，弱化了互聯網規(guī)制的具體效果。

黨的十八屆四中全會決定注意到了現行中央和地方事權劃分層面的弊端和困境，提出要完善不同層級的政府特別是中央和地方政府事權法律制度。中央政府主要負責宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權；省級政府要統籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化職責；而市縣政府的定位則是主要履行執(zhí)行職責，即主要作為執(zhí)行機關而存在。就網絡謠言治理而言，根據相關法律規(guī)定，主要涉及中央互聯網規(guī)制機構和省級互聯網規(guī)制機構兩個層面。根據黨的十八屆四中全會精神和互聯網行業(yè)的發(fā)展規(guī)律，中央互聯網規(guī)制機構的職責也應主要限定于宏觀管理、制度設定和必要的執(zhí)法權；大量的微觀管理和具體執(zhí)法權則應該交由省級互聯網規(guī)制機構行使。從網絡謠言治理的具體實踐來看，中央層面的互聯網規(guī)制機構宜于行使互聯網法律規(guī)范制定、全國性重大事項的行政許可、全國性重大案件的執(zhí)法權、對省級規(guī)制機構的監(jiān)督等職權；而省級層面的互聯網規(guī)制機構則更宜于行使制定相關法律規(guī)范的實施細則、具體案件的調查和執(zhí)法、互聯網空間的日常監(jiān)督和管理、對社會的互聯網教育、受理違法行為的舉報等職權。