劉倩如

（曲阜師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 曲阜276826）

城鄉(xiāng)二元主體阻礙了以城帶鄉(xiāng)，以工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的“一體化”進(jìn)程，引起中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注與重視，如何促進(jìn)縣鄉(xiāng)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。在原有市管縣體制之下，省市縣三級(jí)區(qū)劃間的關(guān)系已趨于法制化、固定化，然而，肖立輝教授認(rèn)為“市管縣體制的弊端不僅會(huì)加劇縣級(jí)財(cái)政困難，而且會(huì)阻礙縣級(jí)政府自主權(quán)的發(fā)揮”[1]因此，我國(guó)自2002年起開(kāi)始逐步探索“省管縣”體制改革，并在全國(guó)范圍內(nèi)建立了比較系統(tǒng)完善的“省直管縣”行政區(qū)劃體制。然而，省管縣改革實(shí)施之后，面臨著新制度框架與舊有制度模式間的沖突，各種新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)隨之而來(lái)。省管縣體制在未來(lái)將走向何方？怎樣處理與市管縣體制的關(guān)系？成為今后省管縣體制改革關(guān)鍵所在。

1.省管縣體制改革的必要性

我國(guó)自建國(guó)初期以來(lái)，便一直探索建立市管縣體制，時(shí)至今日，市管縣體制已經(jīng)成為我國(guó)大多數(shù)地區(qū)的行政區(qū)劃體制。然而，伴隨著縣域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的社會(huì)需求，在市管縣體制之下，縣的財(cái)政收入可能會(huì)受到市的削減，缺乏資金支持的縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上不去，從而拉大了與市級(jí)差距，產(chǎn)生縣市矛盾（即城鄉(xiāng)矛盾），這就要求各級(jí)政府開(kāi)始探索“省管縣”體制改革。一是經(jīng)濟(jì)上擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的要求。經(jīng)濟(jì)決定政治與文化，經(jīng)濟(jì)是社會(huì)發(fā)展的根基。大到全國(guó)，小到各省各市各縣，都把經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)作政府工作的重心。省管縣體制之所以提上改革日程并當(dāng)做改革項(xiàng)目重點(diǎn)推進(jìn)，源于各省縣對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，他們想借助省對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，來(lái)激發(fā)各縣經(jīng)濟(jì)自主權(quán)與積極性。關(guān)于對(duì)浙江省進(jìn)行省管縣改革的原因分析：浙江省作為最早進(jìn)行省管縣體制試點(diǎn)的省份，在全國(guó)各地省份的探索歷程中有自己獨(dú)到的一面。20世紀(jì)80年代初期，在全國(guó)地區(qū)改革浪潮的推動(dòng)之下，“市”成了一級(jí)實(shí)在的政府，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用,但隨著時(shí)間推移,其弊端也不斷顯現(xiàn)。尤其在一些經(jīng)濟(jì)差距較小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距相對(duì)較大的市與縣之間，部門增加使得財(cái)政負(fù)擔(dān)大大加重,浙江省湖州市、嘉興市等地級(jí)市發(fā)展空間受限，發(fā)展速度相對(duì)遲緩[2]與此同時(shí)，浙江省縣域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，以義烏、海鹽、織里為代表的全國(guó)性商品市場(chǎng)需求不斷提高，原本的“市帶縣”體制已然無(wú)法滿足縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。在縣級(jí)政府缺乏相應(yīng)財(cái)源支持的背景之下，如果不突破傳統(tǒng)“市管縣”體制的束縛，則會(huì)出現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)收支失衡、內(nèi)生動(dòng)力不足、積極性降低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。關(guān)于對(duì)海南省進(jìn)行省管縣改革的原因分析：海南省在我國(guó)的行政區(qū)劃中是建立最晚的省份，其縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展同全省的步伐是一致的。首先，在海南省實(shí)行省管縣體制改革，是順應(yīng)欠發(fā)達(dá)的省情，以縣域經(jīng)濟(jì)助推全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。建省之初，海南省經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)較低，以農(nóng)業(yè)為主的各市縣，財(cái)政收入長(zhǎng)期徘徊在3000萬(wàn)以下，有的縣市甚至剛剛突破千萬(wàn)“大關(guān)”；其次，省管縣體制的推進(jìn)得益于改革開(kāi)放的時(shí)代浪潮營(yíng)造了積極向好的改革氛圍。海南省積極順應(yīng)改革開(kāi)放時(shí)代發(fā)展浪潮，將更多經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放各縣，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，搞活了縣域乃至海南全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；最后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立也為此提供強(qiáng)大動(dòng)力。1988年4月13日，以省為單位的海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立，昭示了中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)海南經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的殷切希望。國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的傾斜，為海南省借助省管縣體制改革喚醒縣域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，以此助推海南經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)，營(yíng)造了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。二是政治上擴(kuò)大縣級(jí)政府自主權(quán)的需要。省管縣體制改革，從最初只在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)展“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的試點(diǎn)，逐漸擴(kuò)展到人事制度、政府權(quán)限等政治領(lǐng)域。從最初單一的省下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)到縣，到現(xiàn)如今省去“市”一管理層級(jí)，直接實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府行政自主權(quán)等多種權(quán)力的獲得，體現(xiàn)出省管縣體制影響范圍的日益擴(kuò)展與影響力度的日益增大。海南省作為自建省之初就取消了地級(jí)市對(duì)縣及縣級(jí)市的輻射管理，構(gòu)建了省直接管理市縣的全新行政管理體制。究其原因，首先，激發(fā)縣級(jí)政府主動(dòng)性和積極性的需要。截止到2021年2月，海南省合計(jì)25個(gè)縣級(jí)區(qū)劃，其數(shù)量是所轄地級(jí)市數(shù)量的6倍，因此要想實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展高效化，縣級(jí)政府的作用至關(guān)重要；其次，降低行政成本，更好地為人民服務(wù)的要求。建省之初的海南，便經(jīng)歷財(cái)政收入困難的難題，尤其是縣級(jí)政府，財(cái)政收入更為短缺，在此情形下，“如何降低行政成本，以此節(jié)省財(cái)政支出，更好地為人民服務(wù)”儼然成為海南當(dāng)局政府領(lǐng)導(dǎo)人亟待解決的問(wèn)題，就這樣“省直管縣”體制成為海南政府的“救命稻草”。

2.省管縣體制實(shí)施的優(yōu)勢(shì)

省管縣體制的建立打破了傳統(tǒng)的“省—市—縣”三級(jí)行政區(qū)劃建制，撤掉了傳統(tǒng)意義上管縣的地級(jí)市，實(shí)現(xiàn)市縣分治，省直管縣。這不僅極大影響了縣域（即部分）發(fā)展，更對(duì)全?。凑w）發(fā)展產(chǎn)生影響。影響涵蓋范圍涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)建設(shè)等眾多領(lǐng)域，其積極成分亦可被視作省管縣體制的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)方面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，不管是何種體制如何改革，其原因歸根結(jié)底都源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！笆≈惫芸h”體制自試點(diǎn)到一步步確立，其出發(fā)點(diǎn)都是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，使之發(fā)揮帶動(dòng)作用，助推全省經(jīng)濟(jì)總量蓬勃前進(jìn)。經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，是“省直管縣”體制的初衷，也是其最大優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，保障縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的財(cái)政資金，提升縣域經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力；第二，節(jié)約行政成本，省里集中更多財(cái)力，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。由于“省管縣”改革后，少了“市”這一中間環(huán)節(jié)，減少了一級(jí)管理層級(jí)，從而大大降低行政管理成本，為省級(jí)節(jié)約了更多財(cái)政收入，使其集中財(cái)力以更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控功能；第三，積極發(fā)揮財(cái)政分配職能，不斷創(chuàng)新分配體制。省管縣后，省財(cái)政按財(cái)政體制直接結(jié)算到縣（市），既避免了市級(jí)集中縣財(cái)力等“市刮縣”問(wèn)題，又可使縣級(jí)財(cái)政困難直接反饋到省財(cái)政，使省財(cái)政及時(shí)解決縣財(cái)政的困難，從而形成了一套科學(xué)高效的財(cái)政分配體系，實(shí)現(xiàn)了全省財(cái)政的“財(cái)盡其用”。政治優(yōu)勢(shì)方面表現(xiàn)為自主權(quán)的擴(kuò)大。雖然“省管縣”體制最初試點(diǎn)只停留在經(jīng)濟(jì)財(cái)政層面，但隨著時(shí)代發(fā)展的需求與改革的推進(jìn)，省直管縣的范圍也擴(kuò)展到政治領(lǐng)域，省政府權(quán)力的下放，賦予了縣級(jí)政府更多的權(quán)力。自主權(quán)的擴(kuò)大，是“省管縣”體制的重要優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，縣級(jí)政府自主權(quán)擴(kuò)大，激發(fā)縣級(jí)政府主動(dòng)性和積極性，提升行政效能。通過(guò)連續(xù)多批次的權(quán)力下放，海南省縣級(jí)政府現(xiàn)已擁有大小權(quán)力共計(jì)一千多項(xiàng)，行政審批權(quán)的逐步擴(kuò)大促進(jìn)行政效能的進(jìn)一步提高。以海南省澄邁縣為例，本著“敢想、敢干、敢闖、敢做、敢為人先”精神,在福山咖啡文化風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，從立項(xiàng)、規(guī)劃、審批、拆遷到開(kāi)工建設(shè)，只用了80天就建成了20萬(wàn)平方米文化廣場(chǎng)，創(chuàng)造了“澄邁速度”奇跡[3]；第二，縣級(jí)政府更好地踐行了為人民服務(wù)的宗旨與對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則。通過(guò)“省管縣”體制改革，縣級(jí)政府承接了原屬于市級(jí)政府的職權(quán)，權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)意味著擔(dān)負(fù)的責(zé)任也隨之增多?？h級(jí)政府運(yùn)用手中的權(quán)力，制定了一系列符合本縣發(fā)展實(shí)際的政策措施，相比于市管縣體制中市對(duì)縣的控制，“省直管縣”體制下縣級(jí)政府更能靈活切實(shí)地選擇發(fā)展道路，真真正正服務(wù)好全縣人民，對(duì)人民負(fù)責(zé)。社會(huì)優(yōu)勢(shì)方面表現(xiàn)為縮小城鄉(xiāng)差距?！笆」芸h”體制改革，主要涉及到省、市、縣三級(jí)行政區(qū)劃主體，從而包含了城與鄉(xiāng)之間的關(guān)系問(wèn)題，與此同時(shí)，暗含著當(dāng)今黨和國(guó)家較為重視的一個(gè)課題，即“三農(nóng)”問(wèn)題的解決?？s小城鄉(xiāng)差距，是“省管縣”體制的顯著優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，推動(dòng)縣的快速發(fā)展，縮小地區(qū)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)?？h，是處于市行政層級(jí)之下的一級(jí)行政建制單位，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度亦或是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育水平可能都不及市這一層級(jí)水平。在市管縣體制之下，縣的財(cái)政收入可能會(huì)受到市的削減，缺乏資金支持的縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上不去，從而拉大了與市的差距，產(chǎn)生縣市矛盾（即城鄉(xiāng)矛盾）；第二，有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題。推進(jìn)“省管縣”體制改革，有利于助推農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村秩序，營(yíng)造良好的社會(huì)道德氛圍。

3.省管縣體制的現(xiàn)存問(wèn)題

縱然省管縣體制在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域存在諸多優(yōu)勢(shì)，但不可否認(rèn)的是，“省管縣”體制改革之路仍任重而道遠(yuǎn)，其現(xiàn)存的種種問(wèn)題表明制度本身仍存在不完善的地方，那么如何進(jìn)一步改進(jìn)、完善，使省管縣體制在全國(guó)省份內(nèi)靈活運(yùn)用，儼然成為執(zhí)政者關(guān)注的焦點(diǎn)與研究的立足點(diǎn)。一是法制化水平仍有待提高。在原有市管縣體制之下，省市縣三級(jí)區(qū)劃間的關(guān)系已趨于法制化、固定化。然而，省管縣改革實(shí)施之后，將重新建構(gòu)省市縣的制度關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制，這就導(dǎo)致了新的制度框架與舊有制度模式之間存在著一定的緊張與沖突，因此政府需要在制度、法律上給予其相應(yīng)的規(guī)范和調(diào)整。二是職責(zé)權(quán)限不清的問(wèn)題仍然存在。改革過(guò)程中，省與市（縣）、市與區(qū)縣政府共同享有的權(quán)限劃分不清，哪些政府該管什么事，應(yīng)該具有哪些權(quán)力以及這些權(quán)力的大小，在許多領(lǐng)域內(nèi)，在許多情況下，尚未規(guī)范清楚，工作程序混亂，從而導(dǎo)致市縣分治后，下放給縣級(jí)政府的權(quán)力仍不清楚，甚至出現(xiàn)交叉、重疊現(xiàn)象。三是區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心和地級(jí)市的發(fā)展遇到困難和阻力。在“省管縣”體制取消市級(jí)管理層級(jí)之后，雖然有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但也容易造成大中城市發(fā)展滯后和區(qū)域內(nèi)缺乏有經(jīng)濟(jì)輻射力的中心城市等弊病。不利于在一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)，不利于中心城市的培育。

4.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，雖然現(xiàn)階段我國(guó)省管縣體制改革已經(jīng)步入正規(guī)，但是因改革而產(chǎn)生的問(wèn)題仍層出不窮。其中最大爭(zhēng)辯莫過(guò)于“市管縣”與“省管縣”之間體制之爭(zhēng)。在具體實(shí)施過(guò)程中，人們將二者定義為矛盾關(guān)系，只能二取其一，但事實(shí)上二者是可以協(xié)調(diào)共生的。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)共生？這就要求各省份根據(jù)本省省情以及時(shí)代發(fā)展訴求進(jìn)行合理選擇。除此之外，還可以根據(jù)城市的大小來(lái)決定是否撤市一級(jí)，由省直管縣——大城市發(fā)揮大城市的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，小城市發(fā)揮小城市撤市后的積極自主活力，從而實(shí)現(xiàn)在一個(gè)省份內(nèi)“省管縣”與“市管縣”體制的共融共生、協(xié)調(diào)發(fā)展，為今后的省管縣體制改革指明了方向。