燕紀(jì)煌，王 正，馬 健，晁玉方，魏正杰，范士昌，馮文杰

（1.山東省社會(huì)信用中心，山東 濟(jì)南250011；2.齊魯工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250353；3.山東省科技咨詢中心有限公司，山東 濟(jì)南 250000; 4.山東科技咨詢協(xié)會(huì)，山東 濟(jì)南 250011）

自古以來，中國就極為重視誠信建設(shè)，誠信不僅是個(gè)人安身立命的根本，也是社會(huì)良序發(fā)展的基石。中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)從多個(gè)維度、不同角度多次提及“公信力、誠信和信用”內(nèi)容，充分說明信用已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，也表明了黨中央對(duì)信用體系建設(shè)工作的高度重視。

信用評(píng)級(jí)是社會(huì)信用體系的重要構(gòu)成，已存在了上百年的歷史，在西方資本市場發(fā)展以及市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行中起到了重要作用。當(dāng)前，我國正經(jīng)歷治理現(xiàn)代化建設(shè)，政府正在全方位的轉(zhuǎn)變職能，信用評(píng)級(jí)也日益成為現(xiàn)代治理體系建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變的重要支撐。

1.信用評(píng)級(jí)的概念及其作用

對(duì)于信用評(píng)級(jí)，美國《銀行和金融大百科全書》將其界定為：以一套相關(guān)指標(biāo)體系為考量基礎(chǔ)，標(biāo)示出個(gè)人和經(jīng)濟(jì)體償付其債務(wù)能力和意愿的值。中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《信用評(píng)級(jí)業(yè)管理暫行辦法》（〔2019〕第5號(hào)）將信用評(píng)級(jí)工作界定為對(duì)影響經(jīng)濟(jì)主體或者債務(wù)融資工具的信用風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析，就其償債能力和償債意愿作出綜合評(píng)價(jià)，并通過預(yù)先定義的信用等級(jí)符號(hào)進(jìn)行表示。這種側(cè)重于償還債務(wù)能力的信用評(píng)級(jí)通常稱之為狹義上的信用評(píng)級(jí)。而廣義的信用評(píng)級(jí)則是指，對(duì)信用主體履行相關(guān)合約、經(jīng)濟(jì)承諾的能力和意愿的總體評(píng)價(jià)。當(dāng)前，我國正經(jīng)歷治理現(xiàn)代化建設(shè)，政府正在全方位的轉(zhuǎn)變職能，而信用建設(shè)、信用評(píng)級(jí)管理是全方位的覆蓋，需要采用廣義上的概念界定。

從信用評(píng)價(jià)的作用來看，一是能夠有效降低社會(huì)的交易成本，提高社會(huì)資源配置與運(yùn)行的效率；二是能夠有效提高交易的效率；三是有利于社會(huì)誠信環(huán)境與氛圍的養(yǎng)成，使得社會(huì)形成一種良性運(yùn)行。

2.國際信用評(píng)級(jí)發(fā)展歷史與概況

信用評(píng)級(jí)起源于美國。在19世紀(jì)末期20世紀(jì)初，為解決美國大規(guī)模企業(yè)債券的信息不對(duì)稱以及發(fā)行質(zhì)量問題，約翰·穆迪在1890年開始編制企業(yè)財(cái)務(wù)信息手冊(cè)并逐步建立了衡量企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估體系。爆發(fā)于20世紀(jì)二三十年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條使得人們對(duì)信用評(píng)級(jí)有了更深入的認(rèn)識(shí)，尤其是政府也認(rèn)識(shí)到信用評(píng)級(jí)的重要性及其具有的公共物品屬性。進(jìn)入21世紀(jì)，信用評(píng)級(jí)行業(yè)的寡頭壟斷競爭格局也帶來巨大的負(fù)面影響。2001年爆發(fā)的安然造假事件；2007年爆發(fā)的次貸危機(jī)事件；2009年的爆發(fā)的歐債危機(jī)等都使得信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)備受質(zhì)疑。世界各國政府也認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)業(yè)政府的監(jiān)管的必要性、重要性。美國在2002年通過了《薩班斯·奧克斯法案》；2006年又通過《信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)改革法案》，首次從法律上明確對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管；2010年又出臺(tái)《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》等。這些法律法規(guī)的出臺(tái)與促使美國信用評(píng)級(jí)行業(yè)管理模式由“自律管理”向“政府監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。歐盟在21世紀(jì)也采取了較為嚴(yán)格的政府監(jiān)管，確定歐洲證券與市場管理局（ESMA）為信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定了包括注冊(cè)制度、行為準(zhǔn)則、日常監(jiān)管、背書認(rèn)可制度的監(jiān)管框架，實(shí)施執(zhí)照準(zhǔn)入制。

3.國際信用評(píng)級(jí)發(fā)展的啟示

3.1 信用評(píng)級(jí)行業(yè)是由現(xiàn)實(shí)需要驅(qū)動(dòng)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步發(fā)展起來的行業(yè)

社會(huì)結(jié)構(gòu)功能主義理論也表明，一個(gè)社會(huì)要想得以延續(xù)就必須通過一定的手段（結(jié)構(gòu)）來滿足自身的基本需要（功能）?；诖耍庞迷u(píng)級(jí)也是社會(huì)滿足其自身發(fā)展的手段或途徑。美國信用評(píng)級(jí)的興起也是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的債券發(fā)行需要，是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，能夠使市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行減少交易成本，提高交易效率，有效配置資源的內(nèi)在需要。眾多針對(duì)美國信用體系的發(fā)展研究也表明，市場本身也是信用體系的重要構(gòu)成。同樣，中國信用評(píng)級(jí)行業(yè)的發(fā)展也必須系統(tǒng)分析中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需求，尋求信用評(píng)級(jí)發(fā)展的源動(dòng)力。任何一個(gè)行業(yè)的都不能脫離其特定的時(shí)代背景，正確理解我國信用評(píng)級(jí)所處的時(shí)代背景，分析時(shí)代需求是發(fā)展信用評(píng)級(jí)行業(yè)的基礎(chǔ)。

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。而推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革以優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)體系、改革創(chuàng)新行政審批制度以激發(fā)釋放行政效能、正確處理政府與市場的關(guān)系以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用并更好發(fā)揮政府作用、全面推行依法治國以營造良好的制度環(huán)境等舉措，正在不斷改進(jìn)政府治理模式，推動(dòng)著國家治理水平的提升。在國家現(xiàn)代治理體系建設(shè)過程中，隨著政府職能不斷調(diào)整，迫切需要新的、更加高效的治理工具發(fā)揮作用。信用體系建設(shè)必須滿足這個(gè)需求，才能為建立現(xiàn)代化的治理體系提供有效支撐。這既為信用評(píng)級(jí)行業(yè)發(fā)展提供了大量的現(xiàn)實(shí)需要，也對(duì)信用評(píng)級(jí)工作發(fā)展提出了更高的要求。這也要求我國信用評(píng)級(jí)行業(yè)建設(shè)與發(fā)展必須納入國家治理現(xiàn)代化的總體格局中給予考慮。國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）開篇就提出，深入推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎(chǔ)性作用，更好激發(fā)市場主體活力，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。2020年5月11日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》進(jìn)一步提出了要構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，其總體要求就包括了要全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系等。而新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一條基本原則就是尊重市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最大限度減少政府對(duì)市場資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補(bǔ)市場失靈。信用體系建設(shè)既是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求，更是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，必須能夠有效支撐新時(shí)代社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的需要?！蛾P(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》也明確提出，要構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的社會(huì)信用體系和新型監(jiān)管機(jī)制。

中國信用體系建設(shè)不僅僅是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是國家現(xiàn)代化治理體系建設(shè)需要，其需求不僅僅來自于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還有行政管理領(lǐng)域，公共服務(wù)領(lǐng)域等。信用評(píng)級(jí)行業(yè)作為信用體系建設(shè)重要內(nèi)容，必然要有效滿足這些需求，才能獲得更大的發(fā)展空間。

3.2 信用評(píng)級(jí)行業(yè)發(fā)展中政府職能不可替代性

從信用評(píng)級(jí)行業(yè)的發(fā)展模式來看，美國側(cè)重于市場驅(qū)動(dòng)，歐美側(cè)重于以政府和央行為主導(dǎo)。研究表明，無論是何種模式，信用評(píng)級(jí)行業(yè)的發(fā)展都離不開政府作用的發(fā)揮，不能片面地認(rèn)為以市場為主導(dǎo)就不要政府作用發(fā)揮了。從現(xiàn)有研究以及信用評(píng)級(jí)發(fā)展來看，政府的作用發(fā)揮一是體現(xiàn)在市場培育與機(jī)構(gòu)支持上，如1933年美國政府頒布證券法，明確要求所有發(fā)債主體都必須經(jīng)過資信等級(jí)評(píng)估，由此大大促進(jìn)了美國信用評(píng)級(jí)行業(yè)的發(fā)展，也為惠譽(yù)、穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾三大資信評(píng)價(jià)巨頭的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)；而1975年，美國證券與交易委員會(huì)（SEC）認(rèn)可穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾、惠譽(yù)為“國家認(rèn)定的統(tǒng)計(jì)評(píng)級(jí)組織”（NRSRO），并明確地將NRSRO評(píng)級(jí)結(jié)果納入到美國證券交易法規(guī)體系，直接促生了三大評(píng)級(jí)行業(yè)巨頭。二是通過法規(guī)與環(huán)境建設(shè)促進(jìn)了信用評(píng)級(jí)行業(yè)規(guī)范。不同的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)具有不同的評(píng)級(jí)方法、評(píng)級(jí)模型以及不同的標(biāo)識(shí)，如果政府的推廣，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之間難以在評(píng)級(jí)標(biāo)識(shí)實(shí)現(xiàn)互通，也必然導(dǎo)致評(píng)級(jí)結(jié)果應(yīng)用的混亂。政府推動(dòng)才能使得評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)模型、評(píng)級(jí)標(biāo)識(shí)公開，建立評(píng)級(jí)結(jié)果衡量與適用標(biāo)準(zhǔn)尺度，進(jìn)而推動(dòng)行業(yè)更規(guī)范發(fā)展。三是政府監(jiān)管有利于提高評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)。研究已經(jīng)表明，政府監(jiān)管提高了評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)聲譽(yù)成本，有助于增強(qiáng)聲譽(yù)建設(shè)動(dòng)機(jī)。

從我國信用評(píng)級(jí)行業(yè)發(fā)展實(shí)踐來看，凡是政府介入程度的評(píng)級(jí)領(lǐng)域，往往是目前發(fā)展較好的領(lǐng)域，也是自律性較好的領(lǐng)域。1997年，央行發(fā)布《關(guān)于中國誠信證券評(píng)估有限公司等機(jī)構(gòu)從事企業(yè)債券信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)資格的通知》（印發(fā)[1997]547號(hào)）認(rèn)可了9家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)；2005年，央行發(fā)布《關(guān)于做好銀行間債券市場信用評(píng)級(jí)工作意見》，發(fā)放了銀行間債券的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的第一批牌照（中誠信、聯(lián)合資信、大公國際、上海遠(yuǎn)東、上海新世紀(jì)）。證券會(huì)、發(fā)改委也對(duì)債券領(lǐng)域信用評(píng)級(jí)采取資格許可制，一方面培育了市場，壯大了評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)；另一方面也較好地促進(jìn)了行業(yè)規(guī)范與行業(yè)自律，央行2008年召集召開的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)公約目前仍然在較好的發(fā)揮作用。與此相反，在缺乏政府深度參與其他領(lǐng)域，信用評(píng)級(jí)要么發(fā)展緩慢，要么是陷入無序競爭、惡性競爭，毫無公信力。故此，中國信用評(píng)級(jí)行業(yè)的發(fā)展必須結(jié)合自身情況，不能盲目地迷信市場，政府在其發(fā)展中的作用發(fā)揮不可替代。

3.3 信用評(píng)級(jí)行業(yè)是一個(gè)知識(shí)密集型且具有很大社會(huì)影響的中介服務(wù)業(yè)，有較強(qiáng)的特殊性

信用評(píng)級(jí)行業(yè)不同于一般性服務(wù)業(yè)主要體現(xiàn)在這幾個(gè)方面。一是信用評(píng)級(jí)行業(yè)是典型的知識(shí)密集型行業(yè)，是一個(gè)需要高度專業(yè)化的行業(yè)，這也決定了其從業(yè)人員的素質(zhì)能力與專業(yè)化知識(shí)必須較高，更進(jìn)一步，這個(gè)行業(yè)對(duì)高管與技術(shù)骨干的穩(wěn)定性也有較高要求。二是該行業(yè)是利用知識(shí)成果來開展工作的，即評(píng)級(jí)模型、方法等是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的核心知識(shí)資源或競爭力，即使是公示，也很難真正對(duì)外公布其核心知識(shí)資源。三是具有很大的社會(huì)影響力。信用評(píng)級(jí)多直接服務(wù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其金融領(lǐng)域，人們依據(jù)信用評(píng)級(jí)結(jié)果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或金融活動(dòng)，一旦評(píng)級(jí)質(zhì)量不佳，往往造成較高的經(jīng)濟(jì)、金融風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)波，特別是其順周期行為，往往會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)危機(jī)。盡管信用評(píng)級(jí)并非直接導(dǎo)致了2008年的金融危機(jī)，但信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也的確有很大責(zé)任。這種巨大的社會(huì)影響也要求信用評(píng)級(jí)行業(yè)必須主動(dòng)地接受公眾監(jiān)督，必須提高公開與透明度，借此促進(jìn)其自律。四是信用評(píng)級(jí)行業(yè)具有中介性，同時(shí)服務(wù)于投資人與發(fā)債主體，這也要求其必須保持客觀、中立。五是信用評(píng)級(jí)行業(yè)是一個(gè)服務(wù)行業(yè)，其產(chǎn)出雖然表現(xiàn)為評(píng)級(jí)報(bào)告、信用等級(jí)等，但其背后是高度專業(yè)化的知識(shí)體系。