來向東　林峰

摘 要： “捕訴一體”改革后，檢察機關偵查監(jiān)督工作仍存在著監(jiān)督動力不足、監(jiān)督能力不強、監(jiān)督線索來源渠道不暢、監(jiān)督案件質量有待提升等問題。這些問題源于偵查監(jiān)督理念存在偏差、業(yè)務指導考評機制不完善以及刑事偵查活動日趨規(guī)范化等主客觀原因。新形勢下加強偵查監(jiān)督工作，檢察機關需要在偵查監(jiān)督人員培養(yǎng)、機制完善和案件辦理方面綜合施策，重點采取引導樹立正確的監(jiān)督理念、提升偵查監(jiān)督工作能力、發(fā)揮通報考評引領作用、主動挖掘監(jiān)督線索、建立檢警信息共享機制、著力提升偵查監(jiān)督質量和效果等措施加以實現。

關鍵詞：“捕訴一體” 偵查監(jiān)督 監(jiān)督線索 監(jiān)督質量

“我國的偵查監(jiān)督制度，在傳統上主要圍繞檢察機關這一國家專門的法律監(jiān)督機關，行使審查批準逮捕權、立案監(jiān)督權、偵查活動監(jiān)督權等權力構筑起來?！盵1]由于審查逮捕本身具有獨立的程序價值，所以更為典型意義上的偵查監(jiān)督是指立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督。[2]強化刑事立案和偵查活動監(jiān)督是《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》提出的明確要求。目前，檢察機關已普遍實行“捕訴一體”辦案模式，即由同一辦案組或檢察官全過程負責同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等工作。筆者以G省2016-2020年偵查監(jiān)督辦案數據為樣本，分析“捕訴一體”改革后偵查監(jiān)督存在的問題及其成因，在此基礎上提出新形勢下加強偵查監(jiān)督工作的合理路徑。

一、偵查監(jiān)督案件量的分析

（一）偵查監(jiān)督與捕訴案件量的橫向比較

G省檢察機關共有1個省級院、22個市級院、137個基層院。從偵查監(jiān)督案件量與捕訴案件量看，2016-2020年，G省辦理審查逮捕案件年均105087件156999人，辦理審查起訴案件年均137624件193838人，穩(wěn)居全國第一位，而且數量占全國總量的10%左右。G省刑事案件總量大，意味著偵查監(jiān)督空間大，偵查監(jiān)督案件量理應“水漲船高”，然而事實并非如此，G省偵查監(jiān)督案件量在全國的優(yōu)勢地位并不明顯。2016-2020年間，G省檢察機關立案監(jiān)督案件數位列全國第3-11位，向公安機關提出書面糾違數位列全國第10-16位。

從偵查監(jiān)督案件數與捕訴案件數的絕對值比較來看，也能反映出偵查監(jiān)督案件量的不匹配情況。2016年-2020年，G省檢察機關每辦理100件審查逮捕案件實際監(jiān)督立案僅0.71件、監(jiān)督撤案僅0.85件;每辦理100件審查逮捕、審查起訴案件提出書面糾違僅0.59件，糾正漏捕僅2人，糾正漏訴僅1.4人。

（二）偵查監(jiān)督與捕訴案件量的變化態(tài)勢

長期以來辦理審查逮捕、審查起訴案件是檢察機關發(fā)現偵查監(jiān)督線索的最主要渠道，在沒有人為因素影響的情況下，偵查監(jiān)督案件量與捕訴案件量應呈正向關系。2016-2019年，G省檢察機關捕訴案件量總體逐年上升，只是在2020年由于新冠肺炎疫情的沖擊和影響而出現明顯下降。然而，偵查監(jiān)督案件量卻與捕訴案件量的變化態(tài)勢不完全一致，表現為2016-2018年呈現一致的上升態(tài)勢，2019年在捕訴案件量繼續(xù)上升的形勢下，偵查監(jiān)督案件量卻出現較大幅度的下降，而2020年在捕訴案件量下降的形勢下，偵查監(jiān)督案件量卻出現較大幅度的上升。

全國檢察機關同一期間的偵查監(jiān)督數據也呈現相同的態(tài)勢。2016年-2018年，全國檢察機關立案監(jiān)督數與書面糾違數逐年上升;[3]但2019年上半年，全國檢察機關監(jiān)督立案案件同比下降40.9%，書面糾違數同比下降34.8%;[4]而2020年，全國檢察機關對公安機關開展立案監(jiān)督同比上升38.4%。[5]對于2019-2020年各地偵查監(jiān)督案件量與捕訴案件量出現的這種相背離的態(tài)勢，在影響刑事案件的外部因素沒有變化的情況下，可以合理地推導出是由于檢察系統內部因素發(fā)生變化所引起的。而2019年正好是檢察機關“捕訴一體”改革落地實施的元年，也就是說，2019年檢察機關偵查監(jiān)督案件量的驟然下降是由于各地檢察機關沒有適應“捕訴一體”機制改革，及時理順工作職責所出現的一種不正?，F象，而隨著檢察機關逐漸適應“捕訴一體”模式，采取有力措施加強偵查監(jiān)督工作，偵查監(jiān)督案件量也隨之上升。

二、當前偵查監(jiān)督工作中存在的主要問題

（一）主動開展監(jiān)督動力不足

近年來，為滿足人民群眾對司法工作的新期待、新需求，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）對檢察機關辦理刑事案件提出了更高要求，檢察官在辦案中要同步開展認罪認罰、降低“案-件比”及審前羈押率等工作，相比以往增加了辦案工作量，投入挖掘案外監(jiān)督線索的時間和精力極為有限，由此導致檢察官主動開展偵查監(jiān)督的動力不足。另外，在“捕訴分離”時期，原偵查監(jiān)督部門會階段性地部署開展某類專項監(jiān)督活動，從而能夠調動檢察官的監(jiān)督積極性。改革后，偵查監(jiān)督職能歸屬于各刑檢部門，上級檢察機關未再統一部署專項監(jiān)督活動，沒有了專項任務的壓力，檢察官主動開展監(jiān)督的動力也受到影響，客觀上也會導致監(jiān)督數量的下滑。

（二）偵查監(jiān)督能力不強

“捕訴一體”改革前檢察機關公訴人員普遍多于偵查監(jiān)督人員。改革后刑檢部門仍主要由原偵查監(jiān)督與公訴人員組成，因此未從事過偵查監(jiān)督業(yè)務的人員比例較大。據統計，“捕訴一體”改革后G省檢察機關有五分之一的檢察院未開展過偵查監(jiān)督業(yè)務培訓，有近三分之一的刑檢人員未熟練掌握偵查監(jiān)督相關法律規(guī)定和辦案流程，存在刑檢人員偵查監(jiān)督能力不足的普遍問題。主要表現為：缺乏挖掘案外監(jiān)督線索的能力、思路與方法;對偵查違法情形不敏感，審查案卷時發(fā)現不了問題;調查核實監(jiān)督線索的方法和手段掌握不透徹;對立案監(jiān)督的前置性程序要求、偵查監(jiān)督平臺的使用了解不全面，開展監(jiān)督時有不規(guī)范現象。

（三）偵查監(jiān)督線索來源渠道不暢

據統計，G省檢察機關通過辦理捕訴案件發(fā)現監(jiān)督線索占立案監(jiān)督線索來源的40%，占偵查活動監(jiān)督線索來源的90%，反映出辦理捕訴案件仍是當前發(fā)現監(jiān)督線索的最主要渠道，當事人控告申訴、其他內設機構移送以及派駐檢察工作等渠道在實踐中獲取監(jiān)督線索的效果并不理想。然而，相較公安機關刑事立案的總量而言，進入捕訴環(huán)節(jié)的刑事案件相對較少，意味著仍有大量的刑事案件未能進入偵查監(jiān)督視野范圍，如2015-2019 年間，全國公安機關刑事立案總數為29015825件，而檢察機關起訴總數為5804742件，占比僅20%。[6]

偵查監(jiān)督線索來源渠道不暢有多個原因。一是隨著反貪、反瀆職能轉隸，群眾對檢察機關偵查監(jiān)督職能的關注度減弱，主動提供監(jiān)督線索較少。二是因檢察機關本輪機構改革幅度較大，負責捕訴業(yè)務的部門與負責刑事執(zhí)行、民事檢察、公益訴訟等業(yè)務的部門尚未建立有效的監(jiān)督線索移交機制。三是公安機關與檢察機關刑事案件信息共享渠道尚未建立，信息壁壘依然存在，檢察機關無法實時掌握公安機關受案、刑事轉行政處罰、改變刑事強制措施等重要信息，無法有效開展同步監(jiān)督。四是基層檢察院普遍人力有限，無法向轄區(qū)內各派出所全面派駐，而派駐的檢察官同時要參與輪案和負責其他專項工作，導致真正駐點的時間較短，即便到派駐點巡查時大部分時間也用在解答案件咨詢和引導偵查取證上，真正用于偵查監(jiān)督的時間也較為有限。

（四）偵查監(jiān)督案件質量有待提升

最高檢規(guī)定的偵查監(jiān)督案件質量主要評價指標有監(jiān)督立案率、監(jiān)督撤案率、偵查活動違法監(jiān)督率和偵查活動違法監(jiān)督采納率等。[7]在立案監(jiān)督方面，“捕訴一體”改革前，G省檢察機關2016-2018年的監(jiān)督立案率為30.65%～56.15%，監(jiān)督撤案率為80.25%～85.37%，改革后2019-2020年的監(jiān)督立案率為41.52%-61.18%，監(jiān)督撤案率為70.56%～87.21%，可見改革后此兩項數據上升并不明顯，反映出檢察機關受理的立案監(jiān)督案件中仍有相當比例的案件未能實際監(jiān)督立案（撤案）。在偵查活動監(jiān)督方面，“捕訴一體”改革前，G省檢察機關2016-2018年的偵查活動違法監(jiān)督率為0.59%～0.67%，偵查活動違法監(jiān)督采納率為78.43%～88.85%，改革后2019-2020年的偵查活動違法監(jiān)督率為0.44%～0.66%，偵查活動違法監(jiān)督采納率為78.88%～81.57%，可見改革后此兩項數據反而略有下降，反映出檢察機關在辦案中發(fā)現偵查違法行為以及監(jiān)督糾正偵查違法行為的有效性方面仍有待提升。

三、偵查監(jiān)督工作現有問題的成因

（一）偵查監(jiān)督理念存在偏差

“捕訴一體”改革后，部分檢察官未正確理解和樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的理念，將辦案與監(jiān)督人為割裂，表現為辦案與監(jiān)督相脫節(jié)，將監(jiān)督游離于辦案之外，出現了“重捕訴輕監(jiān)督”“重配合輕監(jiān)督”等錯誤傾向，導致不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不擅監(jiān)督、不規(guī)范監(jiān)督的情形時有發(fā)生。如“捕訴一體”改革前負責審查逮捕的檢察官對偵查違法情形提出書面糾違沒有心理顧慮，而改革后同一個檢察官由于擔心提出書面糾違會影響偵查人員的工作積極性進而影響移送起訴的案件質量，寧愿采取口頭糾正的方式而不愿采取書面監(jiān)督的方式。

（二）偵查監(jiān)督業(yè)務指導、考評機制不完善

“捕訴一體”改革后檢察機關偵查監(jiān)督工作由原來偵查監(jiān)督部門主導、專人推動轉變?yōu)闄z察官個人自覺，監(jiān)督動力不足的問題凸顯，而一部分檢察院沒有統籌加強對偵查監(jiān)督工作的業(yè)務指導，導致出現檢察官“就案辦案”，偵查監(jiān)督工作無人開展的現象。在考評方面，自2018年省級檢察院取消對基層檢察院的業(yè)務考評后，基層檢察院普遍對偵查監(jiān)督工作不夠重視，僅滿足于完成上級機關部署的專項監(jiān)督活動任務。在對檢察官業(yè)績考評方面，各地檢察院制定的考評細則主要與捕訴案件質量關聯，較少將偵查監(jiān)督設為辦案硬性要求或加分項目，檢察官更傾向于把精力放在既影響業(yè)績考評又有辦案期限壓力和責任風險的捕訴案件中。

（三）偵查活動日趨規(guī)范化客觀上壓縮了監(jiān)督空間

檢察機關開展偵查監(jiān)督的前提是公安機關偵查活動確有違法之處。近幾年，隨著檢察機關不斷加大偵查監(jiān)督工作力度，公安系統自上而下也高度重視并規(guī)范執(zhí)法行為，如公安部下發(fā)了《關于改革完善受案立案制度的意見》，聯合最高檢下發(fā)了《關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規(guī)定》，G省公安廳也與省檢察院聯合下發(fā)了《刑事案件偵查活動監(jiān)督銜接配合實施辦法》《關于規(guī)范對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作的意見》等。再加上偵查監(jiān)督端口的前移，檢察官在提前介入偵查時可以指導公安人員對拿捏不準的案件立案或不立案，以及通過口頭方式提醒糾正輕微的偵查違法行為。以上兩種情況促使刑事偵查活動日趨規(guī)范化，從客觀上影響檢察機關偵查監(jiān)督案件數量。

四、新形勢下加強偵查監(jiān)督工作的路徑

（一）進一步樹立正確的偵查監(jiān)督理念

“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”是新形勢下做好偵查監(jiān)督工作必須牢固樹立的監(jiān)督理念。該理念的根本要求是辦案與監(jiān)督不可偏頗其一，必須協同推進。筆者認為可以從以下三方面理解該理念的內涵及要求：一是實現公正司法的需要。作為法律監(jiān)督機關，追訴犯罪和訴訟監(jiān)督是檢察機關保障司法公正的兩個方面。開展偵查監(jiān)督既是檢察機關履行訴訟監(jiān)督職能的重要內容，也是為人民群眾提供更好更優(yōu)司法產品的必然要求。二是保障刑事案件質量的需要。檢察官在刑事訴訟中的“主導作用”既體現在審查起訴和出庭指控犯罪中，也體現在通過偵查監(jiān)督引導偵查活動中，要將起訴和審判的證據要求向前端傳導，使偵查活動少走彎路、避免錯路，確保刑事案件質量。三是提升辦案與監(jiān)督效率的需要。新型辦案與監(jiān)督模式更有利于檢察官在辦案中挖掘監(jiān)督線索，更有利于檢察官在訴訟進程中跟蹤督促監(jiān)督意見的落實，從而一體提升辦案和監(jiān)督效率。

（二）提升偵查監(jiān)督工作能力

偵查監(jiān)督的核心能力主要是線索發(fā)現能力、調查核實能力和糾正處理能力。[8]在大數據時代，還要具備信息梳理和運用能力，這樣才能在面對海量偵查信息時，從容梳理分析，準確發(fā)現其中存在的問題。偵查監(jiān)督的開展還要運用證據規(guī)則、法律解釋、價值衡量等司法技能，具有很強的專業(yè)性，需要通過長期、反復的實踐才能夠掌握。[9]檢察機關要通過監(jiān)督能手傳幫帶、舉辦監(jiān)督業(yè)務培訓班、監(jiān)督業(yè)務競賽等，全面提升刑檢人員偵查監(jiān)督工作能力。從長遠來看，要想扭轉“重辦案輕監(jiān)督”這種根深蒂固的理念影響，必須參照優(yōu)秀公訴人的培養(yǎng)模式，著力培養(yǎng)立案監(jiān)督、糾正偵查活動違法、糾正漏捕漏訴等監(jiān)督能手專家，打造偵查監(jiān)督人才庫，發(fā)揮監(jiān)督人才的輻射引領作用。

（三）發(fā)揮通報考評的“指揮棒”作用

在捕訴辦案壓力下，單靠檢察官的個人自覺不足以保持偵查監(jiān)督業(yè)務的齊頭并進，必須重視和加強自上而下的統籌指導。檢察機關要成立偵查監(jiān)督工作專責小組，完善監(jiān)督指導機制，將偵查監(jiān)督由“軟任務”變成“硬指標”。一是要建立偵查監(jiān)督數據定期分析、通報、研判機制。每月由上級檢察院對各下級檢察院、各刑檢部門對各檢察官的偵查監(jiān)督辦案數據進行通報，被“點名”的單位及檢察官要及時對照數據找差距、補短板，偵查監(jiān)督工作專責小組要適時開展督導督促。二是將偵查監(jiān)督工作納入檢察官考核范圍。高質量監(jiān)督案件的辦理需要大量時間和精力的付出，必要的激勵機制才能調動檢察官開展偵查監(jiān)督工作的積極性。因此，辦理偵查監(jiān)督案件要作為檢察官考核的核心指標之一，并突出其相較于一般的捕訴案件的分值，同時要根據監(jiān)督質量和效果進行加分。反之，對偵查監(jiān)督業(yè)務長期無所作為、怠于履行監(jiān)督職責的，應當在考核中體現負面評價。

（四）主動挖掘偵查監(jiān)督線索

“捕訴一體”模式下應繼續(xù)堅持“訪、盯、引、移”四種挖掘偵查監(jiān)督線索的有效途徑，并階段性地組織開展專項監(jiān)督活動。“訪”有兩層含義，一是檢察人員定期走訪派駐檢察室開展工作，二是主動走訪行政執(zhí)法機關，通過“兩法銜接”機制發(fā)現立案監(jiān)督線索?！岸ⅰ庇袃蓪雍x，一是檢察官緊盯在辦案件，精細化審查案卷材料，挖掘監(jiān)督線索;二是緊盯媒體報道和網絡信息，一旦發(fā)現有價值的監(jiān)督線索要主動開展調查核實工作。“引”有兩層含義，一是檢察官通過提前介入偵查活動，引導公安機關及時糾正不當立案情形及偵查違法行為;二是通過加大對偵查監(jiān)督工作的宣傳力度，引導廣大群眾提供監(jiān)督線索?！耙啤奔唇⒔∪珒仍O機構監(jiān)督線索移交機制，形成全院“一盤棋”做大做強偵查監(jiān)督的格局。與此同時，檢察機關還要針對人民群眾反映強烈的突出問題主動開展專項監(jiān)督活動，體現司法為民的擔當精神，如部署開展對違法采取查封、扣押、凍結財物等強制性偵查措施、對經濟犯罪“久偵不結”掛案問題的專項監(jiān)督活動等。

（五）以派駐檢察為抓手建立檢警信息共享機制

建立健全刑事案件信息共享機制是有效拓寬偵查監(jiān)督線索來源、形成穩(wěn)定監(jiān)督增量的關鍵舉措。當前，部分省份公安執(zhí)法辦案中心未普及，大量刑事案件仍由派出所偵辦。由此，檢察機關要以深入推進派駐公安派出所偵查監(jiān)督工作室為抓手，推動建立刑事案件信息共享機制，努力促成偵查監(jiān)督和執(zhí)法規(guī)范的雙贏局面。一是科學設置駐點模式，最大化發(fā)揮人力資源效用。如以刑事案件高發(fā)的派出所作為“常設點”，檢察官每周到常設點查詢辦案情況、介入偵查;以非“常設點”派出所作為“巡回點”，檢察官每季度至少去一次巡回點巡查案件臺賬等;以監(jiān)督工作規(guī)范、案件質量提升的“常設點”派出所為“示范點”，發(fā)揮示范點的引領帶動作用。二是充分獲取案件信息。派駐檢察官通過實地查看派出所刑事案件報表和警務綜合系統，全面掌握公安機關受案、立案、轉行政處罰、強制措施等案件情況。三是采取人性化措施努力提升派駐工作質效。派駐檢察官可以提前向偵查人員告知派駐工作日程，方便其前來咨詢問題或反饋情況，提高引導偵查的效率;可以針對普遍性的執(zhí)法問題開展駐所講座，提升偵查人員取證能力等，如此有助于偵查人員主動共享案件信息。

（六）著力提升偵查監(jiān)督質量和效果

偵查監(jiān)督的剛性與監(jiān)督的質量和效果呈現相輔相成的關系，提升偵查監(jiān)督的質量和效果能有效保障監(jiān)督的剛性。一要做到規(guī)范監(jiān)督、精準監(jiān)督，以規(guī)范促公正，以精準樹權威。檢察官要加強對偵查違法情形的調查核實工作，對確屬應當立案不立案或超過規(guī)定期限未立案的行為監(jiān)督立案，對確屬性質惡劣、情節(jié)嚴重的偵查違法行為發(fā)出書面糾違。二要注重與偵查人員的溝通，贏得偵查人員的內心認同方能督促其整改落實到行動上，從而避免監(jiān)督“虎頭蛇尾”、屢糾屢犯情形的發(fā)生。三要加強與公安機關執(zhí)法考評的銜接。要通過實實在在的監(jiān)督成效，促使公安機關將偵查監(jiān)督納入執(zhí)法考評體系，尤其要將偵查人員故意不采納監(jiān)督意見以及重復出現同一違法情形的行為作為扣分項目。四要善于運用刑事訴訟法賦予檢察機關的偵查權，對在偵查監(jiān)督中發(fā)現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪行為進行立案偵查，以此彰顯偵查監(jiān)督的剛性和效果。