宋京霖

摘 要：行政檢察經(jīng)歷了近三十年與民事檢察捆綁式發(fā)展之后，“四大檢察”法律監(jiān)督新格局的形成標(biāo)志著行政檢察開始擺脫過去的發(fā)展路徑依賴，著力挖掘自身職能的獨特價值和作用，尋求突破。突破不僅體現(xiàn)為將行政訴訟監(jiān)督原有三項業(yè)務(wù)做得更實，也體現(xiàn)為推動行政訴訟監(jiān)督職能的延伸，但突破以行政訴訟為核心的傳統(tǒng)建構(gòu)模式，行政檢察還需要經(jīng)歷一段三方深度磨合發(fā)展期。

關(guān)鍵詞：檢察監(jiān)督 行政檢察 行政訴訟 行政爭議

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》即將完成修訂，根據(jù)修訂草案討論稿內(nèi)容，這次修訂將有很大的突破。作為一項具有鮮明中國特色的社會主義司法制度，我國行政檢察制度是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。這次修訂適逢黨和國家事業(yè)邁入新發(fā)展階段，將對行政檢察制度發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、捆綁發(fā)展中的行政檢察

行政訴訟監(jiān)督是憲法和法律賦予人民檢察院的一項基本職權(quán)，也是我國行政訴訟的一項重要法律制度。行政訴訟監(jiān)督自設(shè)立以來經(jīng)過三十余年的發(fā)展涵蓋了對整個行政訴訟活動的監(jiān)督，包括對生效判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督，對行政程序中審判人員違法行為的監(jiān)督以及對行政執(zhí)行活動的監(jiān)督。

（一）民行檢察捆綁發(fā)展的起因

1988年，最高人民檢察院設(shè)立民事行政檢察廳，并于1990 年分別在四川、河南、天津、吉林、廣東、湖北六?。ㄊ校╅_展民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督試點工作。 1990 年、1991年行政訴訟法、民事訴訟法相繼開始施行，各自規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟、民事訴訟實行法律監(jiān)督。自此，民行檢察工作正式在全國展開，民行檢察部門在此后近三十年中一直合并辦公。

行政檢察與民事檢察捆綁發(fā)展了近三十年，不僅體現(xiàn)在同一機(jī)構(gòu)設(shè)置上，也體現(xiàn)為業(yè)務(wù)上的高度相似性。這很大程度上源自我國行政訴訟制度自創(chuàng)立以來就與民事訴訟制度緊密交織。新中國成立以后很長一段時間，受當(dāng)時歷史社會條件所限，我國沒有行政法，甚至當(dāng)時有學(xué)者認(rèn)為“中國沒有搞行政法的土壤”。[1]早期的行政訴訟案件非常少，法院審理行政案件適用民事訴訟法，這不僅僅是考慮到民事訴訟程序起源更早、相關(guān)規(guī)定更成熟更完備，同時也體現(xiàn)了當(dāng)事人訴訟地位的平等和審判的公正。[2]但是，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系之間的差異隨著行政爭議的增多愈發(fā)明顯。人們才開始意識到行政法律關(guān)系中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的獨特性，必須有一部獨立的行政訴訟法，才能更有效地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

1989年我國頒布行政訴訟法，實現(xiàn)了三大訴訟法并行。1989年的行政訴訟法僅75條，內(nèi)容大多比較籠統(tǒng)，具體操作性并不強(qiáng)。由此，1991年最高人民法院印發(fā)的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》中明確“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規(guī)定外，對本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定?！?000年最高人民法院公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中同樣規(guī)定了人民法院審理行政案件可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。

（二）民行檢察發(fā)展中的危機(jī)與轉(zhuǎn)折

當(dāng)時的法律關(guān)于行政訴訟監(jiān)督規(guī)定得非?；\統(tǒng)，1989年的行政訴訟法對如何實行法律監(jiān)督僅規(guī)定“有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。檢察機(jī)關(guān)究竟如何按照審判監(jiān)督程序提出抗訴，1989年的行政訴訟法并沒有規(guī)定，按照相關(guān)司法解釋的規(guī)定應(yīng)參照1991年民事訴訟法第185條，即抗訴是這個時期唯一的監(jiān)督方式。

民行檢察自創(chuàng)設(shè)以來經(jīng)過十年左右的發(fā)展，立法層面不成熟的弊端開始凸顯。制度機(jī)制的不完善導(dǎo)致實踐中無法有效顯現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的功能價值，極大地制約了民事行政檢察職能的發(fā)揮，來自檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部要求改革的呼聲高漲。[3]而更緊迫的是來自法官對檢察機(jī)關(guān)在民行訴訟中抗訴權(quán)的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。2000年初，司法界曾圍繞民行檢察監(jiān)督存廢展開過一場激烈而短暫的論戰(zhàn)。[4]《人民法院報》連續(xù)刊發(fā)了數(shù)篇法官署名文章，主張民行調(diào)解不能抗訴、否定民事訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)、主張不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化民行檢察監(jiān)督甚至要求廢止民行檢察監(jiān)督。《檢察日報》隨即連續(xù)刊發(fā)了署名為“高建民”的系列文章，從民行檢察監(jiān)督的法理基礎(chǔ)、立法借鑒及實踐經(jīng)驗等方面進(jìn)行了一一辯駁。[5]所幸這場短暫的論戰(zhàn)最終并沒有動搖民行檢察監(jiān)督工作的存續(xù)，反而促進(jìn)了實務(wù)界與理論界對民行檢察理念和制度的深入研究?？梢哉f，2001年召開的全國檢察機(jī)關(guān)第一次民事行政檢察工作會議與這場論戰(zhàn)不無關(guān)聯(lián)，這次會議推動了“重刑輕民”觀念根深蒂固的檢察機(jī)關(guān)開始重視民行檢察工作。[6]但這個時期并沒有將行政檢察與民事檢察松綁的跡象，這也反映出當(dāng)時仍然普遍認(rèn)為行政檢察與民事檢察之間的高度相近性。

（三）捆綁式發(fā)展的延續(xù)

2008年底，中央深化司法體制和工作機(jī)制改革意見的分工方案明確提出“完善檢察機(jī)關(guān)對民事、行政訴訟和民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的范圍和程序”。為此，最高人民法院和最高人民檢察院于2011年共同制定了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，首次明確了檢察機(jī)關(guān)可以通過提出檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督。2012年修改的民事訴訟法將“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，同時在原有對生效裁判監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加了對于審判人員違法行為、對執(zhí)行活動的監(jiān)督。

與此同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，早有學(xué)者指出過去“參照”的做法顯然已經(jīng)無法適應(yīng)蓬勃發(fā)展的行政司法實踐需求。[7]理論界有不少學(xué)者呼吁“民事訴訟的規(guī)則不能吞并行政訴訟的規(guī)則”“只有部分民事訴訟規(guī)則在行政訴訟中可以適用，而且其適用有一定的限度，必須經(jīng)過改造?！盵8]2014年首次對1989年行政訴訟法進(jìn)行了修改，增加第101條：“人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！边@表明在立法層面，并沒有完全摒棄過去的做法，而是將民事訴訟法的適用限縮在特定的情形，這些情形中仍保留了行政訴訟監(jiān)督。現(xiàn)行行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）參照民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）對訴訟監(jiān)督三項內(nèi)容做了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。由此可見，近三十年的發(fā)展歷程中，行政檢察并沒能真正突破民行檢察捆綁式發(fā)展。

二、尋求突破的行政檢察

從捆綁式發(fā)展中尋求突破的標(biāo)志是2018年底啟動檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，形成“四大檢察”的法律監(jiān)督新格局。從民行檢察監(jiān)督中解綁出來的行政檢察開始擺脫過去的發(fā)展路徑依賴，著力挖掘自身職能的獨特價值和作用。

（一） 發(fā)揮職能實效

第一個層面上的突破，是將行政訴訟監(jiān)督原有的三項業(yè)務(wù)做得更“實”。過去對行政訴訟案件的監(jiān)督流于表面，很少觸及行政法治的實質(zhì)性問題，對行政訴訟在法治建設(shè)中所面臨的難題缺乏深層次的認(rèn)識，沒能有效地發(fā)揮出行政檢察的職能作用。機(jī)構(gòu)改革之后的行政檢察工作圍繞扶貧救助、社會保障、土地林地管理、教育醫(yī)療衛(wèi)生、知識產(chǎn)權(quán)、減稅降費(fèi)、治安處罰、違章建筑拆除等領(lǐng)域做了深耕細(xì)作，最終的成效體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上。機(jī)構(gòu)改革前的2018 年，全國檢察機(jī)關(guān)受理各類行政訴訟監(jiān)督案件 17700 余件，提出行政抗訴僅117 件，法院同期改判 19 件。提出再審檢察建議 90 件，法院同期采納 23 件，采納率為 25.6% 。對審判違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動監(jiān)督提出檢察建議 7000 件。[9]到了2020年，全國檢察機(jī)關(guān)共對行政生效裁判提出抗訴182件，同比上升16.7%。法院同期審結(jié)131件，再審改判72件，占審結(jié)數(shù)的55%，同比增加9.5個百分點。提出再審檢察建議198件，是2019年的2.4倍。法院同期裁定再審76件，同比上升94.9%。全國檢察機(jī)關(guān)2020年對行政審判活動違法行為提出檢察建議6067件，是2019年的2.2倍。法院同期采納5928件，占提出數(shù)的97.7%，同比增加2.8個百分點。全國檢察機(jī)關(guān)2020年對行政執(zhí)行活動違法行為提出檢察建議25361件，同比上升93.4%。法院同期采納24326件，占提出數(shù)的95.9%。[10]

（二）推動職能延伸

第二個層面的突破，是在行政訴訟監(jiān)督原有的三項業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，推動行政訴訟監(jiān)督職能的延伸。依托行政檢察“一手托兩家”的職能作用，既監(jiān)督人民法院公正司法，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，發(fā)揮在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的獨特優(yōu)勢。

從行政執(zhí)法角度而言，習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用，必須率先突破。[11]政府在社會治理中承擔(dān)著主要職責(zé)，各級政府是國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的主要實施者，行政執(zhí)法人員與群眾接觸密切。檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位或者部門不依法及時履行職責(zé)，致使個人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險的情形，可以向有關(guān)單位和部門提出檢察建議;對實踐中存在的大量不當(dāng)行政行為，盡管沒有被法院認(rèn)定違法，檢察機(jī)關(guān)也可向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，促使其改進(jìn)工作、完善治理，這有利于從源頭上促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，完善社會治理體系。行政檢察的這項職能在助力脫貧攻堅、打好污染防治攻堅戰(zhàn)、服務(wù)保障民營企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域已卓有成效，實現(xiàn)社會各方雙贏多贏共贏。

從行政審判角度而言，訴訟程序空轉(zhuǎn)是行政訴訟在法治建設(shè)中長期面臨的難題。一些案件在程序上經(jīng)過一審、二審、再審，甚至發(fā)回重審，卻一直圍繞著法院是否應(yīng)當(dāng)受理、立案的問題爭執(zhí)，并未進(jìn)入實體審理程序，這些案件糾紛及當(dāng)事人的訴求長期得不到解決，很容易出現(xiàn)上訪甚至成為社會的不穩(wěn)定因素。過去檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件通常只做書面審查，現(xiàn)在開展實質(zhì)性化解行政爭議，對每一件不符合抗訴標(biāo)準(zhǔn)的案件，檢察官都要去走訪當(dāng)事人，了解當(dāng)事人的訴求，做好釋理說法，將糾紛化解到前端、化解在基層，實現(xiàn)案結(jié)事了人和政通。最高人民檢察院自2019年11月至2020年12月開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動期間，全國檢察機(jī)關(guān)化解行政爭議6300余件。在這項工作探索中，檢察機(jī)關(guān)建立起上下聯(lián)動、調(diào)查核實、公開聽證、府檢互動、檢法銜接等一系列工作機(jī)制，將檢察化解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、審判調(diào)解有效銜接，構(gòu)建起行政爭議多元化解機(jī)制。

三、行政檢察發(fā)展展望

（一）傳統(tǒng)職能的發(fā)展趨勢

我國行政檢察監(jiān)督主要是根據(jù)行政訴訟而建構(gòu)，由于民行檢察在過去很長時期內(nèi)捆綁式發(fā)展，行政訴訟檢察監(jiān)督在民事訴訟檢察監(jiān)督的影響下并未能有效地契合行政訴訟檢察監(jiān)督的本質(zhì)，長期以來沒有找到真正的發(fā)力點。自“四大檢察”格局形成以來，擺脫傳統(tǒng)路徑依賴的行政檢察在行政訴訟監(jiān)督案件的辦案規(guī)模上有顯著提升。而隨著行政法治的逐步發(fā)展提高，行政訴訟監(jiān)督案件的數(shù)量勢必會回落。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督的案件數(shù)量減少或不支持監(jiān)督申請的案件比例升高時，表明行政案件從程序到實體并無明顯不當(dāng)，或雖有瑕疵但達(dá)不到監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，從而反映出法院行政審判水平的提升，也能反映出行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化的提升。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法達(dá)到較高的規(guī)范化程度時，從國家治理和社會治理的需求而言，勢必更側(cè)重于維護(hù)行政行為的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，行政生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件的數(shù)量自然會下降。

（二）檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的互動

要達(dá)到上述階段還有一段時期，需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步做精行政訴訟檢察監(jiān)督，提升監(jiān)督質(zhì)效。在這一發(fā)展過程中，不可避免地將觸及到檢察院與法院、行政機(jī)關(guān)深層次關(guān)系?？梢灶A(yù)見三方在我國行政法治發(fā)展中還將要經(jīng)歷很長一段時期的磨合。在檢法關(guān)系上，以對行政訴訟起訴、受理監(jiān)督為例，修改后的行政訴訟法放寬了對原告主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不僅包括行政相對人還包括利害關(guān)系人。而司法實踐中，當(dāng)事人認(rèn)為人民法院以原告不具有主體資格為由裁定不予受理或受理后裁定駁回起訴錯誤而申請監(jiān)督的案件數(shù)量比例較高。如北京市檢察院受理行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件176件，其中當(dāng)事人認(rèn)為法院裁定不受理、不立案錯誤而申請監(jiān)督的130件，占案件總數(shù)73.9%。有學(xué)者指出這應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督職能的一個發(fā)力點。[12]檢察機(jī)關(guān)對這一環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督將對法院產(chǎn)生較大影響，在司法實踐中究竟讓多少案件、什么樣的案件進(jìn)入到司法程序中，這將需要檢法兩家形成統(tǒng)一的認(rèn)識。怎樣來平衡法治體系中兩者的關(guān)系與地位，這是未來行政檢察發(fā)展歷程中不可回避且需要提前考慮的問題，否則類似2000年檢法關(guān)于民行抗訴權(quán)存廢之爭仍會重演。在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上，檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解是對原有行政訴訟監(jiān)督的拓展，但現(xiàn)有法律并沒有非常明確的賦權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在行政爭議實質(zhì)性化解工作中，實際上對行政行為進(jìn)行全面審查，在很多情況下不僅僅是合法性審查，甚至是合理性審查，以期能形成有效的方案化解行政爭議。這樣一來，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的決策判斷是否會產(chǎn)生影響，行政檢察職權(quán)的邊界在此成為非常重要的問題。

（三）建構(gòu)模式的突破

對于行政檢察監(jiān)督更進(jìn)一步的突破，學(xué)術(shù)界比實務(wù)界更加積極。[13]有學(xué)者就提出，應(yīng)當(dāng)從整體上建構(gòu)“直面行政權(quán)”的檢察監(jiān)督，進(jìn)一步完善對行政權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督的新路徑。[14]也有觀點認(rèn)為，可先從重點領(lǐng)域探索行政違法行為檢察監(jiān)督。[15]行政檢察是否能突破以行政訴訟為核心的傳統(tǒng)建構(gòu)，目前看似乎為時過早，至少檢察機(jī)關(guān)與法院、行政機(jī)關(guān)按照當(dāng)前的模式還有一段很長的磨合期，只要這個磨合期沒有完成，還不足以發(fā)展出新的建構(gòu)模式，而其中最關(guān)鍵的因素取決于是否符合行政法治發(fā)展的實踐需要。