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        確認(rèn)無效訴訟起訴期限探討

        2021-11-29 12:11:57劉佳
        魅力中國 2021年8期

        劉佳

        (湖南省湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411100)

        一、問題的提出

        一開始,在行政處罰法、稅收征收管理法、土地管理法等十幾部法律中存在著關(guān)于行政行為無效的提法,但是,各個(gè)不同的法律規(guī)定之間關(guān)于“無效”所涵射的內(nèi)容卻不盡相同。直至2014年《行政訴訟法》第75條明確了確認(rèn)無效判決這一訴訟類型,雖然還沒有統(tǒng)一的行政程序法對(duì)無效行政行為的概念加以規(guī)定,但是《行政訴訟法》第75條算是從程序上對(duì)無效行政行為加以肯定,并通過2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》對(duì)無效行政行為的內(nèi)涵簡單加以列舉。雖然確立了無效行政行為概念,但是立法者并未制定配套的司法規(guī)則使其獨(dú)立運(yùn)作。更因?yàn)樾姓袨榈亩鄻有?,行政訴訟的受案范圍的有限性,使得是否適用起訴期限飽受爭議。

        針對(duì)確認(rèn)無效訴訟是否適用起訴期限的規(guī)定,我們應(yīng)當(dāng)首先針對(duì)“起訴期限”這個(gè)概念進(jìn)行深度剖析,“起訴期限”是專屬于行政法領(lǐng)域的概念,是指法律規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)于特定的行政糾紛向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)的時(shí)間限制。起訴期限屆滿之后,行政行為便獲得了形式確定力。它不同于民事領(lǐng)域“訴訟時(shí)效”概念,兩者之間的適用規(guī)則和法律效果不同。首先對(duì)于起訴期限法官可以依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查。其次,如果起訴期限經(jīng)過,法院可直接裁定不予受理或駁回起訴。[1]

        目前,我國現(xiàn)行法律也未對(duì)確認(rèn)無效行政訴訟是否適用起訴期限作出特別規(guī)定。司法實(shí)踐當(dāng)中對(duì)此產(chǎn)生了三種學(xué)說——“肯定說”“否定說”和“中間說”。但是,上述三種學(xué)說都存在著無法回避的理論瑕疵,筆者通過閱讀關(guān)于三種學(xué)說的相關(guān)文獻(xiàn)和法院判例,提出了一種新的觀點(diǎn)即修正后的“有限否定說”,筆者擬通過介紹上述三種學(xué)說的概念、理論依據(jù)以及存在的理論瑕疵,并且通過說理論證筆者新觀點(diǎn)存在的合理性和實(shí)踐的可操作性。

        二、辨析:三種學(xué)說的文本解讀

        (一)“肯定說”

        “肯定說”認(rèn)為確認(rèn)行政行為無效訴訟應(yīng)按照行為屬性適用不同的起訴期限的規(guī)定。理論依據(jù)如下:首先、從理論依據(jù)來看,首先,我國尚未制定包含無效行政行為在內(nèi)的行政程序法,確認(rèn)無效行政行為訴訟不適用起訴期限的規(guī)定沒有法律依據(jù),其法律適用應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的法定主義。雖然隨著2015年新《行政訴訟法》,確認(rèn)了新的行政訴訟判決形式——確認(rèn)無效,即原告可以直接訴請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效。但是,我國還未制定統(tǒng)一的行政程序法,針對(duì)新確認(rèn)的確認(rèn)無效判決形式也為做出更多的配套性規(guī)定,那么關(guān)于其中是否適用起訴期限的相關(guān)規(guī)定也沒有作出例外規(guī)定,那么“肯定說”學(xué)者就認(rèn)為,既然法律沒有做出例外規(guī)定,那么就應(yīng)當(dāng)按照法定原則適用相關(guān)起訴期限的規(guī)定。其次,從另一方面認(rèn)為確認(rèn)無效訴訟是否適用法定的起訴期限條款,本質(zhì)上屬于法律規(guī)范的適用問題,目前,無效行政行為自始無效的行為性質(zhì)與確認(rèn)無效訴訟起訴期限的規(guī)則的銜接上,存在著法律上的漏洞,如果認(rèn)可的確存在漏洞,其用法定的起訴期限條款作為填補(bǔ)素材采用的是“類推適用”的漏洞填補(bǔ)方式進(jìn)行填補(bǔ)。以上兩種理論雖然完全不同但是卻能夠一致地認(rèn)為確認(rèn)無效訴訟適用起訴期限條款結(jié)論。最后,認(rèn)為適用起訴期限規(guī)定是法的安定性和社會(huì)秩序穩(wěn)定的需要,無論是從維護(hù)當(dāng)事人訴權(quán),還是維護(hù)行政行為公定力的角度,法律不保護(hù)在權(quán)利上睡覺的人,如果一味主張無效之訴的起訴期限不受限制,使其效力一直都處在可以被推翻的狀態(tài)之下,這也與行政行為本身要求的可預(yù)測性和要求行政維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的宗旨相違背。從實(shí)踐的可行性來看,“肯定說”就認(rèn)為如果不給確認(rèn)無效訴訟適用起訴期限的規(guī)定,盡快地督促相對(duì)人行使權(quán)利保護(hù)自身權(quán)益,那么法律澄清的可能性也隨著時(shí)間的流逝而下降,法律澄清的可能性在訴訟程序上則表現(xiàn)為證據(jù)的保存和獲取,因?yàn)榉稍u(píng)價(jià)的基礎(chǔ)是建立在法律事實(shí)之上的,而法律事實(shí)的獲取,是建立在證據(jù)的基礎(chǔ)之上的。而一味地不適用起訴期限的規(guī)定,不積極督促相對(duì)人行使權(quán)利,隨著時(shí)間的流逝,證明該行政行為無效的相關(guān)證據(jù)材料會(huì)發(fā)生變化甚至是消失,時(shí)間越久,判斷某一行政行為性質(zhì)所需要付出的成本就越大,并且可能導(dǎo)致無法救濟(jì)相對(duì)人的權(quán)利,使該制度設(shè)計(jì)也喪失實(shí)質(zhì)的保護(hù)意義。

        筆者認(rèn)同“肯定說”的論證理由,但是,筆者認(rèn)為該理由屬于片面且由此產(chǎn)生實(shí)踐當(dāng)中的擔(dān)憂也是可以通過完善相關(guān)措施得以避免的,并且,“肯定說”存在的弊端是明顯且無法回避的。如果一味地給確認(rèn)無效行政行為訴訟適用起訴期限限制那么將會(huì)阻礙我國無效行政行為制度的建立,與無效行政行為的認(rèn)定和性質(zhì)初衷背離,會(huì)模糊我國立法好不容易區(qū)分的一般違法行政行為和嚴(yán)重行政行為,使無效行政行為理論作為拓寬原告救濟(jì)途徑的獨(dú)立價(jià)值喪失。

        (二)否定說

        “否定說”認(rèn)為對(duì)無效行政行為的確認(rèn)不應(yīng)適用起訴期限的規(guī)定,理由如下:第一、根據(jù)無效行政行為屬于自始、當(dāng)然、確定、絕對(duì)無效的性質(zhì)范疇,那么它的確認(rèn),應(yīng)當(dāng)是不受時(shí)間、主體、程序的限制。第二、無效行政行為的特征就是重大且明顯違法,這種程度是非專業(yè)的一般理性人都可以輕易判斷的,那么基于對(duì)實(shí)質(zhì)正義的保護(hù)和實(shí)現(xiàn),也不應(yīng)當(dāng)受起訴期限的限制。第三,基于無效行政行為的嚴(yán)重違法性和對(duì)公民權(quán)益的嚴(yán)重侵犯性,“否定說”就提出了“有限公定力”理論和“公民抵抗權(quán)”理論來對(duì)無效行政行為理論予以理論支撐。

        “否定說”堅(jiān)決排除行政行為公定力,認(rèn)為任何人都可以忽視無效行政行為的存在而不予執(zhí)行。[2]重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。雖然說“否定說”很好的貼合了無效行政行為的性質(zhì),但是“否定說”就沒有辦法回應(yīng)“肯定說”當(dāng)中提到的法律澄清的可能性問題,并且,如果統(tǒng)一的不適用起訴期限限制會(huì)加劇這個(gè)問題。還涉及到訴了利益是否存在的問題,在具體個(gè)案當(dāng)中是不是法的實(shí)質(zhì)正義就必然高于法的安定性和社會(huì)秩序的穩(wěn)定,為了一個(gè)年代久遠(yuǎn)的行政行為的確認(rèn)無效案件,需要投入大量的人力、物力去找尋當(dāng)年的證據(jù)資料以還原事實(shí)原貌,甚至?xí)沟迷诖酥袭a(chǎn)生的其他行政行為也變得效力不定,由此,使得其他無關(guān)的行政相對(duì)人不能正常和預(yù)期的安排自己的生產(chǎn)生活,這樣,是否又可以說是實(shí)現(xiàn)了真正意義上的實(shí)質(zhì)正義呢?并且,行政行為是否真的因?yàn)闊o效而具有無限期的可救濟(jì)性,最終必須由法定救濟(jì)機(jī)關(guān)判斷,一旦法定救濟(jì)機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的判斷不一致,行政相對(duì)人長期以來能獲得救濟(jì)的期望將成為泡影。即使相對(duì)人的無效判斷準(zhǔn)確無誤,進(jìn)入訴訟程序之后,相對(duì)人需要對(duì)行政行為的無效承擔(dān)舉證責(zé)任,原始糾紛經(jīng)過的時(shí)間越長,其收集并提供證據(jù)的 困難就越大,敗訴的概率和風(fēng)險(xiǎn)就越大。

        (三)“中間說”

        “中間說”認(rèn)為,新《行政訴訟法》實(shí)施(2015年5月1日)以后的行政行為才不適用起訴期限的規(guī)定。[3]理由如下:確認(rèn)無效判決屬于程序規(guī)則雖然新《行政訴訟法》施行之前所有行政行為都可訴,但是因?yàn)闆]有明文法規(guī)定,因此就沒有無效訴訟存在的空間。考慮到行政行為無效這一實(shí)體規(guī)則的溯及力,認(rèn)為新《行政訴訟法》實(shí)施后發(fā)生的行政行為,才適用無效規(guī)定;之前的行政,不能在實(shí)體法上找到一個(gè)準(zhǔn)確的實(shí)體依據(jù),沒有溯及力。因此,需要按照一般規(guī)則適用起訴期限的規(guī)定。[4]

        “中間說”存在著忽視最高人民法院針對(duì)“確認(rèn)具體行政行為無效判決”的司法解釋和各級(jí)法院根據(jù)實(shí)體性規(guī)則作出的大量確認(rèn)無效判決的問題,雖然實(shí)體法上未做統(tǒng)一規(guī)定,但認(rèn)定無效行政行為理論已經(jīng)通過大量的司法實(shí)踐得以驗(yàn)證,只是因?yàn)榱⒎剂繒r(shí)機(jī)未成熟才未在立法中得以體現(xiàn)。更為重要的是,“中間說”人為地將行為存在時(shí)間不同但行為本質(zhì)上沒有區(qū)別的行政行為生硬區(qū)分,屬于區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤,對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成損害,達(dá)不到行政訴訟的定分止?fàn)幍男Ч?/p>

        “肯定說”“否定說”和“中間說”各有其不合理之處。筆者主張從實(shí)際出發(fā),綜合考量各方因素,權(quán)衡不同價(jià)值之間將“否定說”修正為“有限否定說”,即新《行政訴訟法》實(shí)施之后,確認(rèn)無效訴訟原則上不適用起訴期限;實(shí)施之前,原則上適用起訴期限,但存在例外情形,賦予法官一定的自由裁量權(quán)根據(jù)具體個(gè)案實(shí)際情況來決定是否適用起訴期限的規(guī)定。

        三、“有限否定說”

        筆者試圖從實(shí)體上和程序上來論證“有限否定說”。首先,于實(shí)體法而言,在新《行政訴訟法》實(shí)施之后即2015年5月1日之后產(chǎn)生的無效行政行為的確認(rèn)都不適用起訴期限的規(guī)定,既有實(shí)體法依據(jù),又兼顧了無效行政行為的本質(zhì),實(shí)現(xiàn)了無效行政行為存在的獨(dú)立價(jià)值,并且不會(huì)帶來實(shí)踐當(dāng)中的司法濫訴。其次,從程序法的角度來看,起訴期限涉及到訴的利益問題。與單純以解決個(gè)人利益沖突為目的的民事訴訟不同,行政訴訟不僅應(yīng)保護(hù)處于行政管理相對(duì)一方的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)維護(hù)行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益。[5]行政訴訟中的訴的利益概念主要包括三個(gè)相互關(guān)聯(lián)、層層遞進(jìn)的層面:(1)利益客觀存在,這是起訴人提起行政訴訟的事實(shí)根據(jù)。如果是臆想的利益或者尚未得到的利益,起訴人不得以此作為起訴的根據(jù)。(2)利益受到行政行為的侵害,這是起訴人提起行政訴訟的原因。(3)利益受到侵害的程度達(dá)到了司法救濟(jì)的必要。這是法院受理起訴的前提條件。法院審理行政案件遵循先程序后實(shí)體原則,先審查起訴是否符合法定條件,再進(jìn)行合法性審查。

        最后,關(guān)于在新《行政訴訟法》還未實(shí)施之前是否要遵從無效行政行為自始無效的本身特質(zhì)不適用起訴期限是值得探討的,因?yàn)樗痉ú门斜焕斫鉃槭菄蚁蛏鐣?huì)提供的一種公共服務(wù)。這種公共服務(wù)由于受到諸如社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平、可分配于司法的資源狀況、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)文化以及法律政策等多種因素的限制或影響,而不可能是無條件、無限制的。行政訴訟以私人利益和公共利益的并行追求為目的,因此,當(dāng)一個(gè)行政爭議呈現(xiàn)在法官面前時(shí),法官應(yīng)當(dāng)在公共利益與原告利益(私人利益)、被告利益(行政機(jī)關(guān)利益)之間作一均衡考量。并且還要結(jié)合思考法律澄清的一個(gè)可能性,可能一個(gè)產(chǎn)生年代久遠(yuǎn)的可能無效行政行為,并且在此基礎(chǔ)上還衍生了其他的行政行為,想要證明該行政行為無效就必要通過收集相關(guān)證據(jù)資料予以證明,但是,年代久遠(yuǎn),證據(jù)也許已經(jīng)丟失或者保存不全,事實(shí)難以得到證明,即便費(fèi)盡心思證明了該行政行為系無效行政行為,那么在此基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的毒樹之果即其他行政行為效力又該如何判定,如果承認(rèn)行政行為之間存在違法性繼承,都認(rèn)定為無效,這樣即使能保障特定人的公正,但不能保障更多相關(guān)人員及已經(jīng)穩(wěn)定的公共秩序等更大公正。[6]在這種時(shí)候,就需要法官結(jié)合具體案情,衡量各方利益,進(jìn)行中立的價(jià)值判斷。因此,在無效行政行為還未得到正名的新《行政訴訟法》實(shí)施之前給予法官一定的自由裁量權(quán)也是有一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)的。

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