馬嘉憶（吉林財經(jīng)大學(xué)）

■引言

我國高校在政府管理體系中一直歸屬于政府部門管理，作為政府行政事業(yè)管理序列中的事業(yè)單位管理，在資金運行管理上，從屬于政府的預(yù)算資金管理。從公共選擇者來看，高校預(yù)算管理者作為公共政策執(zhí)行人與公共物品供給者，是參與公共選擇的主體之一。管理者通常要對其公共機構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)這些機構(gòu)的責任人負責。更進一步說，管理者是以追求個人利益最大化而存在的理性“經(jīng)濟人”，其目標既不是公共利益，也不是機構(gòu)利益，而是個人效用。追求預(yù)算規(guī)模最大化自然成為管理者的首選目標。進而實現(xiàn)個人效用最大化。管理者并非力求從最大預(yù)算中提供盡可能多的產(chǎn)出，而是在最大預(yù)算與最大財政結(jié)余上鉆營平衡，盡量多獲取預(yù)算，盡量少開支成本，期望取得更多的財政結(jié)余并據(jù)為己有。開支成本的擠壓與預(yù)算結(jié)余的濫用同樣會致使配置低效率，造成社會福利的損失。鑒于此，高校預(yù)算管理工作需要引入市場化思維的績效預(yù)算矯正工具。

■高校財政資金績效預(yù)算管理：分離

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確提出創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。與企業(yè)相比，高校的預(yù)算管理乃至其他各種管理水平遠不及企業(yè)。2019年12月，教育部印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（教財〔2019〕6 號），要求“2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算的全面預(yù)算績效管理制度體系，進一步優(yōu)化預(yù)算績效管理模式，不斷提高教育預(yù)算管理科學(xué)化水平”。

盡管改革多年，但是目前多數(shù)高校財政資金仍在預(yù)算管理框架之下，這在當今高校逐步走向自主管理，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和國際教育背景大環(huán)境下，形成一種現(xiàn)實障礙。具體預(yù)算管理程序如下：第一步，年末，由學(xué)校財務(wù)部門按照財政和教育主管部門下達的預(yù)算管理要求，按照規(guī)定格式編制預(yù)算建議數(shù)，并上報校長辦公會、黨委會；第二步，上報預(yù)算建議數(shù)交由教育主管部門和財政部門進行審批；第三步，在預(yù)算年度初期，學(xué)校按照審批的預(yù)算控制數(shù)開始執(zhí)行預(yù)算，有時需要預(yù)算控制數(shù)稍作調(diào)整，根據(jù)批復(fù)的預(yù)算控制數(shù)再次編制上報，待批復(fù)后下達執(zhí)行；第四步，年度結(jié)束后進行年度決算，結(jié)合年度財務(wù)報告并上報教育主管部門和財政部門進行決算會審。

■高校財政資金績效預(yù)算管理：結(jié)合

績效性原則界定了績效預(yù)算的兩個階段：一是部門預(yù)算應(yīng)建立績效考評制度，對于預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實行全面的追蹤問責，提高資金的使用效益，促使預(yù)算資金的安排從重視分配的角度向重視管理的方向轉(zhuǎn)變，這是前期建立績效考評制度的階段，二是建立中央部門和財政部門項目庫，將項目完成情況和考評結(jié)果予以記錄，并作為財政部以后年度審批立項的參考依據(jù)，這是將預(yù)算績效評價結(jié)論與預(yù)算分配進行整合的階段。管理觀念逐步取代分配觀念以及績效評價理念也是管理和責任性預(yù)算功能趨向最直接的表現(xiàn)形式。考慮到管理，優(yōu)先性和責任性的宗旨皆是提高預(yù)算管理績效，不妨將之綜合為一種績效導(dǎo)向。下文對按照工作流程劃分的高校財政資金預(yù)算績效管理工作流程進行梳理：

第一環(huán)節(jié)是預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)，起點是預(yù)算編制。這個環(huán)節(jié)是最基礎(chǔ)的工作環(huán)節(jié)，需要對應(yīng)預(yù)算資金和績效目標之間的關(guān)系。對于項目的基本支出，主要通過定額管理來界定預(yù)算資金和績效目標。對于項目支出和其他支出，則需要由高校相關(guān)部門和部門人員根據(jù)工作規(guī)劃設(shè)定，做到花多少錢，辦多少事情，要落實到具體績效指標上，并同時同步提交。

第二環(huán)節(jié)是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。在預(yù)算執(zhí)行過程中需要增加績效監(jiān)督的內(nèi)容。即高校財政資金已經(jīng)支出，工作已經(jīng)得到開展，需要通過適當?shù)耐緩胶捅匾男畔⒓皶r了解預(yù)算執(zhí)行過程中的具體情況。在這個環(huán)節(jié)，需要積極探討預(yù)算執(zhí)行過程中資金管理和績效監(jiān)督在流程上的對接和信息共享，明確主體責任和監(jiān)督對象，確保實現(xiàn)將全部財政專項資金都納入績效監(jiān)督的框架內(nèi)，通過預(yù)先設(shè)定的階段性績效目標和標準進行合理判斷和有效控制。

第三環(huán)節(jié)為預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，高校如果遇到特殊情況或突發(fā)事項需要進行必要的預(yù)算調(diào)整，增加新的項目，撤掉原有項目，追加或減少資金等等，這類調(diào)整事項需要納入預(yù)算管理過程，即通過及時控制，對原來的預(yù)算資金和績效目標進行重新設(shè)定。這一環(huán)節(jié)采用的方法同預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)基本一樣，要求也基本相同。

第四環(huán)節(jié)預(yù)算分析環(huán)節(jié)。預(yù)算分析是指通過收集相關(guān)信息，對預(yù)算資金支出的結(jié)構(gòu)、金額、進度等方面的情況進行分析，發(fā)現(xiàn)問題并及時進行適當調(diào)整。由于預(yù)算信息本身的局限性，預(yù)算分析更多關(guān)注的是資金執(zhí)行結(jié)果，缺乏對資金使用效果的分析。

第五環(huán)節(jié)是預(yù)算結(jié)果評價環(huán)節(jié)。預(yù)算分析結(jié)果出來之后，涉及對預(yù)算的整體評價，就是對預(yù)算整個執(zhí)行結(jié)果的判斷。這一環(huán)節(jié)加入了績效評價結(jié)果的應(yīng)用的內(nèi)容，能夠大大增加預(yù)算管理的科學(xué)性，進行績效管理的目標不是為了評價而評價，而是為了進行下一步的科學(xué)決策。

■高校財政資金績效預(yù)算管理：出路

1.完善組織機構(gòu)，規(guī)范制度建設(shè)

對高?？冃Ч芾砉ぷ鬟M行剖析之后可以看出，隨著績效預(yù)算管理在預(yù)算管理工作中的重要程度日益增加，高校的財務(wù)管理組織結(jié)構(gòu)和規(guī)整制度也必須進行相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整，高校需要加強頂層設(shè)計，進一步成立全面實施績效預(yù)算管理工作的部門，統(tǒng)籌推進全面預(yù)算績效管理工作，切實發(fā)揮各部門之間的協(xié)調(diào)作用。同時，應(yīng)加強績效預(yù)算管理制度建設(shè)，完善相關(guān)規(guī)章制度和管理辦法，建立全過程績效預(yù)算管理過程，在實際工作中梳理影響績效預(yù)算的關(guān)鍵點，明確項目論證立項，績效目標管理、預(yù)算執(zhí)行工作、績效監(jiān)督、績效評價、落實績效結(jié)果等各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的權(quán)責分工，逐步在高校項目執(zhí)行過程中構(gòu)建適應(yīng)預(yù)算績效管理工作新要求的制度體系。

2.大數(shù)據(jù)技術(shù)是促進預(yù)算與績效融合的新技術(shù)

大數(shù)據(jù)為實現(xiàn)績效預(yù)算管理提供了重要的手段。在不同的工作環(huán)節(jié)起到不同的作用，在預(yù)算相關(guān)政策制定環(huán)節(jié)，利用數(shù)據(jù)挖掘和預(yù)測功能，實現(xiàn)對績效預(yù)算相關(guān)的財政、經(jīng)濟信息的有效預(yù)測，有效增加預(yù)算相關(guān)政策制定有效性。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)搜集、整合、對比和分析多元、多維度的數(shù)據(jù)，突破預(yù)算編制的技術(shù)限制與經(jīng)驗決策的現(xiàn)狀，改進預(yù)算編制的準確性、合理性和預(yù)算資金的使用效率，避開項目重復(fù)建設(shè)，防止虛增項目開支，真正實現(xiàn)預(yù)算安排以群眾需要為導(dǎo)向，建立執(zhí)行結(jié)果以績效為依據(jù)的多方利益相關(guān)主體共治績效預(yù)算管理體系。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，利用大數(shù)據(jù)充分發(fā)揮預(yù)算績效監(jiān)督“天然數(shù)據(jù)倉庫”的優(yōu)勢，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程中的異常之處，保障預(yù)算執(zhí)行與績效目標的的一致性，此外，對預(yù)算執(zhí)行過程中的閑置資金進行實時監(jiān)控，推動預(yù)算資金的重新配置，實現(xiàn)預(yù)算資金的實時動態(tài)調(diào)整。在預(yù)算評價環(huán)節(jié)，通過利用大數(shù)據(jù)的構(gòu)建海量且富有個性化的績效評估體系并搭建實時追蹤體系，改進績效預(yù)算管理結(jié)果的有效性和準確性。

3.高校建立項目庫管理制度

為強化財政資金項目申報部門的預(yù)算和績效評價意識，高?？梢栽谪斦Y金預(yù)算項目上建立項目庫制度，進行高校專項資金的基本項目庫管理，應(yīng)當遵循統(tǒng)一的原則?？冃Э荚u由財務(wù)部門執(zhí)行，業(yè)務(wù)工作劃分至各職能部門，在職能部門層面開展項目自評，進入項目庫后，按照項目的輕重緩急分別納入專項資金預(yù)算，不合格的項目不納入高校當年預(yù)算。項目庫有助于強化各職能部門的職責范圍。每年各職能部門要根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略目標設(shè)定自己部門的工作重點并進行公示。將項目分類為一次性項目和延續(xù)性項目，對于延續(xù)性項目，保留基本信息，在未來期間預(yù)算內(nèi)容可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整，平衡項目和環(huán)境變化的沖突，實現(xiàn)項目庫滾動管理。每年年末要對一次性項目和到期延續(xù)性項目進行清理，根據(jù)實際環(huán)境情況變化，按照當年績效評價結(jié)果對納入當年預(yù)算的資金安排進行調(diào)整，項目庫內(nèi)項目執(zhí)行結(jié)束后需要進行績效評價，按照“自評＋他評”的原則，根據(jù)項目績效指標不同維度地進行調(diào)整。