王春雷

（武昌理工學(xué)院 商學(xué)院，湖北 武漢 430223）

一、問(wèn)題的提出及研究現(xiàn)狀

改革開放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高層次人才的強(qiáng)烈需求，與高等教育資源相對(duì)不足的矛盾更加尖銳。國(guó)家因勢(shì)利導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，引導(dǎo)民間資本投入教育領(lǐng)域，民辦高等教育迅猛發(fā)展。2020年我國(guó)共有普通高校2738所，在學(xué)人數(shù)達(dá)4183萬(wàn)人，毛入學(xué)率達(dá)到54.4%。[1]按照馬丁·特羅對(duì)高等教育階段的劃分，毛入學(xué)率大于50%即意味著高等教育進(jìn)入普及化階段。我國(guó)高等教育已經(jīng)由大眾化階段進(jìn)入到普及化階段，高等教育的發(fā)展已經(jīng)開始從量的擴(kuò)張向質(zhì)的提高方向轉(zhuǎn)變，對(duì)高等教育內(nèi)部管理提出了新要求。公辦與民辦高校不同的管理理念，在高校治理中各有利弊，只有取長(zhǎng)補(bǔ)短，才能共同發(fā)展。探究管理差異的深層原因，只能從產(chǎn)生差異的源頭去尋找。公辦與民辦高校最大的差異，莫過(guò)于經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不同。經(jīng)費(fèi)來(lái)源與管理理念的關(guān)聯(lián)性，及對(duì)管理差異的影響，成為繞不過(guò)的話題。

目前對(duì)高校管理的研究，主要集中在以下幾個(gè)方面：（1）對(duì)高校管理中人文素質(zhì)缺失的詬病。高校管理異化為壓制人的工具，表現(xiàn)為人與人的異化，工作目標(biāo)的量化，考核指標(biāo)的工具理性泛濫，使教職工“唯指標(biāo)是從”。管理異化使教職工主體性喪失。要超越管理異化，就要擺脫制度對(duì)人的壓制，充分考慮人的差異，把例外事件納入制度考量范圍。[2]有以下途徑：一是建立高校管理中的文化之維，以“文化人”的人性假設(shè)為基礎(chǔ)，通過(guò)個(gè)體價(jià)值觀來(lái)規(guī)范行為，建立以人為中心的管理系統(tǒng)，調(diào)動(dòng)人的積極性。當(dāng)然文化管理也有其局限性，文化的動(dòng)態(tài)性增加了管理難度，過(guò)分強(qiáng)調(diào)文化的符號(hào)和象征意義，會(huì)排斥其他因素的作用。[3]二是建立文化治校的新思維，高校管理需要具有共同價(jià)值引領(lǐng)的高校文化。文化治校以高校歷史文化傳承為基礎(chǔ)，從文化自覺(jué)、文化培養(yǎng)和全員參與等方面進(jìn)行。文化治?？梢灾胃咝５膭?chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)高校核心競(jìng)爭(zhēng)力的建構(gòu)。[4]（2）對(duì)高校管理中法律手段有效性的質(zhì)疑。高校管理中存在“唯法治化”現(xiàn)象，但法制化存在一定限度。高校法律地位的有限性、學(xué)校活動(dòng)的教育性和專業(yè)性，構(gòu)成了高校法治化的內(nèi)部限度；法律手段的條件性、價(jià)值沖突性、法律作用的有限性、法律理性的限度和法治維度的完整性，構(gòu)成了法制化的外部限度。[5]除此之外，還有法治的限度，法律的履行只能依靠外部監(jiān)督，法律有用但不崇高，法律的運(yùn)作存在程序正義與實(shí)質(zhì)正義背離的風(fēng)險(xiǎn)，法律具有失效的盲區(qū)，法律成本高昂等，構(gòu)成了法治的限度。[6]（3）對(duì)高校管理倫理化的建議。高校管理中法律手段的有限性和人文素質(zhì)的缺失，使研究轉(zhuǎn)向倫理道德層面。從高校管理制度內(nèi)容看，主客體倒置，責(zé)權(quán)不明；從制度制定看，制定主體單一，程序性制度嚴(yán)重缺失；從制度實(shí)施看，程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏人文關(guān)懷，監(jiān)控與反饋不足。[7]針對(duì)高校管理中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，管理倫理化概念應(yīng)運(yùn)而生。高校管理是具有道德意義的行為，高校管理行為是在一定道德原則和規(guī)范指導(dǎo)下的行為，高校管理倫理化成為必然趨勢(shì)，也是高校管理的應(yīng)然取向。[8]

上述成果多是對(duì)高校管理中實(shí)然和應(yīng)然的研究，但對(duì)高校管理淵源的研究涉及尚少，從管理理念源頭上對(duì)公辦與民辦高校管理的比較研究更是有待加強(qiáng)。本文從經(jīng)費(fèi)來(lái)源的視角對(duì)管理理念的形成進(jìn)行研究，把經(jīng)費(fèi)來(lái)源作為外生變量，管理理念的形成作為內(nèi)生變量，研究辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源與管理理念的耦合性，并據(jù)此對(duì)公辦與民辦高校管理的差異進(jìn)行分析。根據(jù)公辦與民辦高校面臨的不同外部環(huán)境，提出政策建議，以期能對(duì)公辦與民辦高校管理理念的局限性產(chǎn)生突破。

二、公辦與民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的比較

（一） 財(cái)政撥款是公辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源

公辦高校在數(shù)量、教職工人數(shù)和在校生數(shù)量方面均占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。2019年，全國(guó)普通高等學(xué)校2688所，教職工2566705人，專任教師1740145人。在校生人數(shù)達(dá)48442922人。[1]高校的財(cái)政投入主要來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款和事業(yè)收入?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定了公辦高?！耙载?cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔”。2018年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)369957704萬(wàn)元。[1]其中高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為12013億元，比2017年增長(zhǎng)8.15%。[9]

新中國(guó)成立后，公辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)幾乎全部來(lái)自于財(cái)政撥款。改革開放后，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源趨向多元化，形成了國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入和其他教育經(jīng)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)。

從表1可以看出，在教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)一直保持在80%左右，為教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，從2015年開始，略有下降勢(shì)頭；社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)近年來(lái)一直穩(wěn)定在2%；事業(yè)收入以學(xué)費(fèi)為主，穩(wěn)定在16%以上，稍微有上升趨勢(shì)；其他教育經(jīng)費(fèi)占2%以上，從2015年起，有上升趨勢(shì)。從教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成來(lái)看，總體來(lái)說(shuō)占比較為穩(wěn)定。國(guó)家作為教育投入主體，占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。從全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成來(lái)看，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與事業(yè)收入，約占96%，成為教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，其中又以財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為主導(dǎo)，約是事業(yè)性收入的5倍。

在公立高等教育方面，1994年以來(lái)，公立高校財(cái)政撥款一直占50%左右。以2004年為例，央屬高校財(cái)政撥款占51.2%，學(xué)雜費(fèi)占19.2%；地方高校財(cái)政撥款占43.6%，學(xué)雜費(fèi)占40.1%。[10]

財(cái)政撥款保證了公立高校的穩(wěn)定發(fā)展，但同時(shí)也帶來(lái)一定弊端，公立高校過(guò)分依賴財(cái)政撥款，弱化了辦學(xué)成本觀念，對(duì)資金和設(shè)備的利用率普遍較低。有調(diào)查顯示，公立高校20%的昂貴儀器處于閑置；大型儀器年均開機(jī)僅400小時(shí)；34所教育部直屬高校實(shí)驗(yàn)室年均使用336.68學(xué)時(shí)，日均利用1.53小時(shí)。[11]經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼指出“19世紀(jì)后半葉以來(lái)建立起來(lái)的公共教育制度是一種政府的壟斷。由于對(duì)其缺乏必要的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)約束，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)、從社會(huì)、從教育上看都是失敗的，因?yàn)樗鼘?dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)。”[12]政府高投入的背后，是政府行政理念的高滲透，使公辦高校顯現(xiàn)出政府部門的價(jià)值取向。

（二） 事業(yè)性收入是民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要支撐

改革開放后高等教育舉辦主體逐步多元化，1982年成立了第一所民辦高校中華社會(huì)大學(xué)，此后民辦高校經(jīng)歷了從非學(xué)歷教育向?qū)W歷教育、從?？频奖究?、從單一的非營(yíng)利性，到非營(yíng)利性與營(yíng)利性分類管理幾個(gè)階段。1994年頒布的《關(guān)于近期全國(guó)高等學(xué)校設(shè)置審批工作的意見》規(guī)定“民辦高等學(xué)校只能舉辦非學(xué)歷教育”；1998年《高等教育法》為民辦高校舉辦學(xué)歷教育打開了通道；2006年《教育部關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》提出，民辦高等?？茖哟蔚膶W(xué)校，“可以在原有資源基礎(chǔ)上申請(qǐng)組建本科學(xué)?！?。在投資回報(bào)定位方面，2003年《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦高校定位于非營(yíng)利性組織。在實(shí)踐中，由于民間資本有投資回報(bào)的追求，2015年對(duì)《教育法》和《高等教育法》進(jìn)行修訂，刪除了“不得以營(yíng)利為目的”條款，2016年通過(guò)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》修正案，對(duì)民辦高校實(shí)行營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類管理。在各項(xiàng)政策引導(dǎo)下，民辦高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，至2018年，全國(guó)民辦普通高等學(xué)校749所，教職工445161人，專任教師324338人，在校學(xué)生人數(shù)達(dá)6875430人，其中研究生1490人，普通本?？茖W(xué)生6496003人，成人本專科學(xué)生281833人，另有其他學(xué)生96104人。[1]民辦高校的發(fā)展，一方面滿足了社會(huì)對(duì)高等教育資源的需求，一方面充分利用民間資本，多渠道籌措了教育資金。

在民辦高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面，1987年《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》、1987年《社會(huì)力量辦學(xué)財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》和1993年《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》中，均明確提出民辦高校辦學(xué)“自籌資金”；1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、2003年《民辦教育促進(jìn)法》和2004年《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中，均強(qiáng)調(diào)民辦教育“利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”。

1995年《中華人民共和國(guó)教育法》和1998年《中華人民共和國(guó)高等教育法》，均規(guī)定，對(duì)民辦高?！稗k學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級(jí)人民政府可以給予適當(dāng)支持?！币苑傻男问綄?duì)民辦高校獲得各級(jí)人民政府的支持提出了明確的要求。許多地方政府制定了地方條列，1997年《廣州市社會(huì)力量辦學(xué)管理?xiàng)l例（修正）》、2004年《陜西省民辦教育促進(jìn)條例》和2006年《江西省民辦教育促進(jìn)條例》均明確要求設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金。但因缺少具體的資助措施，實(shí)際落實(shí)情況與要求還有很大差距。公辦與民辦學(xué)?！捌降鹊姆傻匚灰汛_立”，與法律地位相應(yīng)的“教育管理制度還沒(méi)確立”。[13]有數(shù)據(jù)顯示，民辦高校經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自學(xué)雜費(fèi)，占辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的80%以上，詳見表2。

從表2可以看出，民辦高校學(xué)雜費(fèi)占比逐步提高，均在80%以上；政府撥款比重緩慢增長(zhǎng)，但未超過(guò)7%；舉辦方投入比重有下降趨勢(shì)，僅為5%左右?？傮w而言，民辦高校學(xué)雜費(fèi)為主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，占絕對(duì)比重，學(xué)?；咎幱凇耙詫W(xué)養(yǎng)學(xué)”的滾動(dòng)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。[14]

民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)過(guò)度依賴于以學(xué)雜費(fèi)為主的事業(yè)收入，一方面使民辦院校學(xué)費(fèi)普遍高于公立院校，是公辦高校的3倍左右，[15]不利于民辦高校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；一方面民辦高校過(guò)于壓縮辦學(xué)開支，在崗位設(shè)置、人員配備方面，出現(xiàn)了因過(guò)度壓縮而出現(xiàn)的管理力量不足等問(wèn)題，同時(shí)，教職員工為保住崗位，表現(xiàn)出了與公辦高校迥異的管理特征。

三、經(jīng)費(fèi)來(lái)源與管理理念的耦合性

（一） 國(guó)家財(cái)政投入與政府價(jià)值取向形成了公辦高?！熬S持”平穩(wěn)的管理理念

政府既是高校的舉辦者，又是管理者和評(píng)價(jià)者。對(duì)公辦高校而言，在享有穩(wěn)定國(guó)家財(cái)政撥款的同時(shí)，在管理方面也受政府的嚴(yán)格控制。政府對(duì)高校的各項(xiàng)活動(dòng)制定規(guī)章制度，高校必須按照指令行事，對(duì)政府負(fù)責(zé)。在評(píng)價(jià)方面，政府根據(jù)高校執(zhí)行規(guī)章制度的程度和各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)的完成情況，作出評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲，成為管理者提拔和晉升的重要依據(jù)。高校緊密圍繞政府的考核指標(biāo)開展工作。辦學(xué)的社會(huì)效益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)效益。[16]公立高校管理者為獲得晉升和獲得政府配置的各種資源，必須嚴(yán)格服從政府的各項(xiàng)制度和指令，唯“紅頭文件”馬首是瞻，沒(méi)有“紅頭文件”的事不做，成為最高行為準(zhǔn)則，“在我任內(nèi)千萬(wàn)別出什么亂子”成為普遍心態(tài)。[17]

政府對(duì)公立高校進(jìn)行財(cái)政撥款，同時(shí)也是對(duì)高校管理者的委托和授權(quán)，并將政府的價(jià)值理念投射到高校管理中，使高校帶有強(qiáng)烈的“行政化”色彩。首先，政校一體。在行政化體系中，校長(zhǎng)的權(quán)力源于政府的任命，行使行政權(quán)，代表公權(quán)力，成為國(guó)家教育行政權(quán)力體系的一部分。[18]其次，高校領(lǐng)導(dǎo)者與政府官員角色上具有互通性，帶有一定行政級(jí)別，使公辦高校與“行政化”具有天然的相親性。高校被作為政府行政機(jī)構(gòu)或其延伸部門來(lái)管理，[19]高校的管理理念中滲透了政府的價(jià)值追求：穩(wěn)定和發(fā)展。高校也由此成了“二政府”。第三，“維持”成為高校管理的重要價(jià)值。有效的管理在于適度的維持和適度的創(chuàng)新，[20]維持是學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)。[21]從公立高校的管理中，出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)各級(jí)管理部門均會(huì)產(chǎn)生不利影響，易于形成利益相關(guān)者的“共謀現(xiàn)象”，[22]在“維持”理念下，“大事化小”“小事化了”成為重要原則，盡量“維持”平穩(wěn)的狀態(tài)，“粉飾太平”，成為公立高校管理的顯著特征。

（二） 民間資本對(duì)回報(bào)的追求形成了民辦高校成本壓縮型的管理理念

現(xiàn)實(shí)中民辦高校出于各種動(dòng)機(jī)選擇非營(yíng)利性辦學(xué)，但并不意味著選擇了非營(yíng)利性辦學(xué)就不存在營(yíng)利動(dòng)機(jī)。開源節(jié)流，嚴(yán)格控制辦學(xué)成本支出，保證辦學(xué)收益最大化成為主要管理理念。投資辦學(xué)是我國(guó)民辦高校的基本特征，而投資總是在追逐利益，不圖回報(bào)的投資意味著缺乏責(zé)任。[23]有數(shù)據(jù)顯示，在校生數(shù)超過(guò)1萬(wàn)的民辦高校，結(jié)余可以達(dá)到50%。[24]“生存下來(lái)就開始賺錢”，2017年據(jù)某上市高校集團(tuán)披露的資料顯示，該校每年?duì)I收額5.4億元，凈利潤(rùn)2.3億元。近50%的毛利率，[25]進(jìn)一步驗(yàn)證了民辦高校的高營(yíng)利性。民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)民間自籌及投資者對(duì)高回報(bào)的追求，使管理具有如下特點(diǎn)：第一，辦學(xué)主體非官方性。管理決策具有更多的自主性，治理結(jié)構(gòu)普遍采用聘任制，人員流動(dòng)性大，部門責(zé)權(quán)明晰。第二，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)自籌性。由此決定了民辦高校主辦方要對(duì)投資人的資產(chǎn)增值負(fù)責(zé)，壓縮成本、提高效益成為主要價(jià)值追求。第三，效益優(yōu)先理念貫穿始終。從民辦高校的管理機(jī)構(gòu)來(lái)看，最高決策者是經(jīng)濟(jì)色彩非常鮮明的董事會(huì)，校長(zhǎng)的權(quán)力源于董事會(huì)的聘任，并把效益優(yōu)先理念投射到高校管理中，注重成本核算，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，節(jié)約成本。從管理人員的配置數(shù)量來(lái)看，民辦高校普遍低于公辦高校。研究表明，民辦高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)約為公辦高校的50%；中層干部約為公辦高校的10%；科級(jí)干部不到公辦高校的10%。[26]

過(guò)于精簡(jiǎn)的管理隊(duì)伍，也帶來(lái)一些問(wèn)題。為節(jié)省開支過(guò)度壓縮編制，造成執(zhí)行機(jī)構(gòu)力量薄弱，部分崗位管理人員不足；過(guò)度強(qiáng)調(diào)一職多能，不利于業(yè)務(wù)能力的積累和提高。管理中的成本導(dǎo)向，帶來(lái)一系列問(wèn)題：部分崗位為獲得較多的人員配置指標(biāo)，或?yàn)槭乖摬块T不被壓縮裁減，實(shí)踐中，與公立高?！按笫禄　薄靶∈禄恕痹瓌t相反，民辦高校往往采取“無(wú)事變有事”“小事變大事”“小問(wèn)題上綱上線”等手段，虛構(gòu)問(wèn)題、夸大問(wèn)題，以彰顯本部門的重要性和不可或缺性。問(wèn)題的存在或擴(kuò)大，就是本部門或崗位存在的價(jià)值；問(wèn)題的減少或消失，就是本部門或崗位被壓縮裁減的理由。

四、管理理念差異衍生出不同的管理原則

（一） 公辦高校“維持”平穩(wěn)理念下衍生出“無(wú)過(guò)即是功”的管理原則

公辦與民辦高校，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同，舉辦者承擔(dān)的責(zé)任不同，價(jià)值追求不同，帶來(lái)管理理念的不同。公辦高校有國(guó)家穩(wěn)定的財(cái)政撥款做支撐，要做的是在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上去改善。[27]同時(shí)，公辦高校要是對(duì)政府負(fù)責(zé)，更注重辦學(xué)的社會(huì)效益。[28]公辦高校作為國(guó)有資產(chǎn)代理人，以辦學(xué)水平和管理質(zhì)量不下降為底線，“維持”平穩(wěn)成為底線價(jià)值和管理的基本理念，并由此產(chǎn)生“無(wú)過(guò)即是功”的管理原則。在對(duì)各級(jí)部門和崗位的考核中，“過(guò)”成為重要指標(biāo)，無(wú)“過(guò)”往往會(huì)被認(rèn)定為稱職或合格。對(duì)崗位的考核，并不要求“過(guò)”必須發(fā)生。無(wú)“過(guò)”為常態(tài)，有“過(guò)”為例外。由此產(chǎn)生了公辦高校管理中“維持”平穩(wěn)的理念。當(dāng)然，公辦高校也有對(duì)“功”的考核和追逐。“功”對(duì)崗位稱職與否，既非充分又非必要。無(wú)“過(guò)”則往往是崗位稱職的充分必要條件。公辦高校實(shí)行“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，無(wú)“過(guò)”即稱職。

（二） 民辦高校成本壓縮型的管理理念衍生出“無(wú)功即是過(guò)”的管理原則

民辦高校管理中，對(duì)“功”的考核作為崗位設(shè)置、人員配備的重要依據(jù)。在部門和員工考核中，“功”成為必備條件。在管理終端，對(duì)“功”的考核直觀和具體；在管理的中間環(huán)節(jié)，“功”的表現(xiàn)較為抽象和難以量化，常常被置換為易于量化的指標(biāo)體系，這些指標(biāo)往往并不能反應(yīng)“功”的全貌。各級(jí)部門爭(zhēng)相表“功”，無(wú)“功”即被淘汰。特別是在管理的中間環(huán)節(jié)，對(duì)“功”的表現(xiàn)，轉(zhuǎn)換為各級(jí)部門對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的追逐，使民辦高校管理中更易于走向“形式主義”。在民辦高校中，也有對(duì)“過(guò)”的管理，但與公辦高校不同的是，無(wú)“過(guò)”是崗位考核稱職或合格的必要條件，而非充分條件。即使無(wú)“過(guò)”，但因?yàn)闊o(wú)“功”，從壓縮成本角度，該崗位也極有可能被認(rèn)為不稱職或不合格?！肮Α笔菎徫环Q職的必要條件，“過(guò)”是不稱職的充分條件。民辦高校實(shí)行“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，無(wú)“功”即為不稱職。

五、國(guó)家政策的調(diào)整有利于打破高校管理理念的局限性

（一） “去行政化”改變了公辦高校的辦學(xué)主體地位，從政府價(jià)值向教育價(jià)值轉(zhuǎn)換

對(duì)于公辦高校管理中的“維持”理念的局限性，從政府與高校的關(guān)系方面去尋找突破途徑。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出，克服高校管理中的行政化、“官本位”傾向，取消“行政級(jí)別和行政化管理模式”。取消公立高校行政級(jí)別，改變行政化管理方式已成大勢(shì)所趨。與此同時(shí)，各級(jí)政府進(jìn)行了配套的政策探索，對(duì)公立高校的事業(yè)單位編制改革也在緊鑼密鼓進(jìn)行。因此，“去行政化”是改變公立高校管理短板的一劑良方。政府的行政化，除了表現(xiàn)為政府按照高校不同級(jí)別進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投入以外，在項(xiàng)目資源配置上也表現(xiàn)出很強(qiáng)的行政化干預(yù)，項(xiàng)目配置成為政府以行政手段配置辦學(xué)資源的重要手段。通過(guò)各種項(xiàng)目工程的立項(xiàng)、評(píng)估和評(píng)獎(jiǎng)等手段，行政力量介入高校管理各方面，強(qiáng)化了對(duì)高校的控制。[29]

由政府管制向社會(huì)管理轉(zhuǎn)型，有助于高校去行政化的實(shí)施。政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，深化社會(huì)管理體制改革，拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，尊重高校獨(dú)立法人和辦學(xué)主體地位。[30]市場(chǎng)化策略也是解決高校行政化的重要途徑，[30]以績(jī)效、問(wèn)責(zé)、競(jìng)爭(zhēng)等方式促進(jìn)去行政化。政府職能的轉(zhuǎn)換是高校去行政化的重要方面。政府職能從管控到監(jiān)管轉(zhuǎn)變，明確政府在高校管理體系中的監(jiān)管范圍，做好政府作為外部主體對(duì)高?？?jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制的建構(gòu)。[31]

（二） 民辦高校的“分類管理”“差別扶持”使高校發(fā)展有了新選擇

對(duì)民辦高校管理中成本壓縮型的管理理念的局限性，從增加政府投入方面尋找答案。2017年1月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)[2016]81號(hào)）和2017年9月起施行的修正后的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（中華人民共和國(guó)主席令第五十五號(hào)），明確了民辦高校的公益屬性，國(guó)家積極鼓勵(lì)，大力支持。從營(yíng)利性與非營(yíng)利性角度指明了民辦高校的發(fā)展方向。（1）民辦高校在發(fā)展選擇方面，按照舉辦者自愿的原則，自主選擇營(yíng)利性或非營(yíng)利性發(fā)展類型。（2）在收費(fèi)方面，民辦高校可以根據(jù)辦學(xué)成本和市場(chǎng)需求，確定收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。非營(yíng)利性民辦高校收費(fèi)辦法由政府制定；營(yíng)利性民辦高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，學(xué)校自主決定。（3）在辦學(xué)收益方面，非營(yíng)利性高校舉辦者不得取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)條件改善等學(xué)校發(fā)展方面。營(yíng)利性高校舉辦者可以取得辦學(xué)收益。（4）在政府扶持方面，各級(jí)政府設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦高校發(fā)展。政府通過(guò)采購(gòu)服務(wù)、助學(xué)貸款、轉(zhuǎn)讓閑置國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦高校給予扶持。對(duì)非營(yíng)利性民辦高校，還進(jìn)行政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)和捐資激勵(lì)等措施予以扶持。國(guó)家對(duì)民辦高校施行稅收優(yōu)惠政策，對(duì)非營(yíng)利性民辦高校施行與公辦高校同等稅收優(yōu)惠。（5）在土地使用方面，對(duì)營(yíng)利性高校按國(guó)家規(guī)定提供土地，對(duì)非營(yíng)利性高校實(shí)施與公辦高校相同政策。

從修改后的《促進(jìn)法》可以看出，國(guó)家對(duì)民辦高校從政策上進(jìn)行扶持，對(duì)非營(yíng)利高校扶持力度更大，在許多方面給予等同于公辦高校的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。從《意見》中也可以看出，政府以分類管理，公益導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，進(jìn)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理，差別化扶持，教育的公益性始終放在首位。國(guó)家對(duì)民辦高校公益性的高度認(rèn)可，成為國(guó)家對(duì)民辦高校實(shí)行各項(xiàng)優(yōu)惠政策的邏輯前提。對(duì)民辦高校優(yōu)惠政策的實(shí)行，不管營(yíng)利性或非營(yíng)利性高校，都是政策的受益者，對(duì)緩解民辦高校資金來(lái)源的緊張性，起到了立竿見影的效果，對(duì)非營(yíng)利性高校的效果會(huì)更加顯著。隨著國(guó)家各項(xiàng)優(yōu)惠政策的逐步實(shí)施，政府和社會(huì)更加看重教育的公益性，進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)對(duì)民辦高校的經(jīng)費(fèi)資助，逐步提高資助額度，逐步改善目前民辦高校主要以事業(yè)性收入作為業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的尷尬境地。隨著經(jīng)費(fèi)來(lái)源緊張的逐步緩解，由此產(chǎn)生的“無(wú)功即是過(guò)”的辦學(xué)理念也會(huì)逐步淡化，并對(duì)管理原則和管理方法等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，高校辦學(xué)體制從國(guó)家主辦到公私并舉，高校投資主體的多元化，傳統(tǒng)的公私二分法遇到了困境。公立私立高校標(biāo)準(zhǔn)逐漸模糊，取而代之的是更加多元化的界定標(biāo)準(zhǔn)。隨著教育市場(chǎng)的全球化，對(duì)國(guó)外公立私立高校投資體制的借鑒，公立私立高校的標(biāo)準(zhǔn)更加模糊，管理模式、管理理念和原則逐漸趨同，留下的僅是辦學(xué)風(fēng)格和特色的多樣化。