劉潤澤

（清華大學 法學院，北京 100084）

一、問題的提出

2020年以來，一場席卷中華大地的瘟疫牽動著每一個國人的心。時疫日重之下，政府與民眾共度時艱，展現(xiàn)出了全民抗疫的堅定精神。但是，面對如此重大的疫情，部分物資分配機構對于公民捐贈的物資，以及防疫設備的調(diào)配，卻出現(xiàn)了慌亂不堪，顯失公平，乃至一團亂象的局面。[1]物資作為防疫抗疾的物質(zhì)基礎，毫無疑問，對于重大疫情的防控具有至關重要的影響，而相關機構在本次疫情中表現(xiàn)出的失職失衡，不僅在輿論上產(chǎn)生了惡劣的社會影響，更在實質(zhì)上對疫情的防控造成了重大的危害。重大疫情之下，對于關乎全國人民身體健康的重大法益，刑法應當仁不讓地展現(xiàn)其價值。[2]根據(jù)兩高發(fā)布的《關于辦理妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第十六條的規(guī)定：在預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害期間，從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門的工作人員，或者在受政府衛(wèi)生行政部門委托代表政府衛(wèi)生行政部門行使職權的組織中從事公務的人員，在代表政府衛(wèi)生行政部門行使職權時，嚴重不負責任，導致傳染病傳播或者流行，情節(jié)嚴重的，依照以傳染病防治失職罪定罪處罰。對于疫情之中物資分配機構及其管理者出現(xiàn)的種種失職行為，如何運用刑法進行規(guī)制，追究相關責任人的刑事責任，有待理論予以回答。

回顧本次疫情中物資分配的失職問題，可見其特有的一面。具體來說，當下物資分配的失職，并非機構內(nèi)個人過失的簡單累積，而是由于機構內(nèi)部的機制不健全，運作不流暢所致。這種不健全或是由于事前的重視不足，或是由于事后的反應不夠，總是呈現(xiàn)出一種“失策”的不作為形態(tài)。正如部分物資分配機構負責人自述的那樣，在不健全的運作機制下，個人與單位都已“身心俱疲”。面對這種“組織失序”的現(xiàn)狀，刑法上傳統(tǒng)的過失犯罪追責模式，顯得有些捉襟見肘。一方面，由于失職的具體原因，是事前制度建設的過失，因而對于管理者行為的追究，或多或少會與刑法的基本原則之一，即行為與責任同在原則產(chǎn)生沖突，管理者也往往會以當職之時無能為力為借口，逃避法律的制裁。另一方面，傳統(tǒng)的過失理論立足于舊過失論的立場，強調(diào)結果預見義務的違反，[3]228較為重視主觀心態(tài)的認定。這種重視主客觀分立的思考模式固然有益，但是，如果對于物資分配機構的責任人的主觀心態(tài)過于執(zhí)著，那便難免忽視其制度構建這一客觀層面的失職。尤其是，在繁雜的分工流程中，要查明責任人在每一環(huán)節(jié)具體的主觀心態(tài)，既不現(xiàn)實也不經(jīng)濟。因此，著眼于物資分配機構內(nèi)部的制度，重視管理者在制度建設層面的客觀過失，便顯得十分重要。

為了克服傳統(tǒng)過失論在解決這一問題上的局限，管理過失這一概念的引入可謂合理路徑。所謂管理過失，是指管理者對于其管理的物力、人力設備、機械、人員體制等，在管理上有不善而構成過失的情況。[4]156例如，旅館的經(jīng)營人由于怠于維護消防設備，導致重大火災之下沒有滅火器，造成重大傷亡的場合。相較于直接過失，管理過失也是一種制度構建的過失，即一種事前的過失。在管理過失之中，非難的重點不再是對法益侵害后果的主觀心態(tài)，而是管理者是否建設落實了防止侵害發(fā)生的制度，[5]397這種客觀要素的考量展現(xiàn)了其重視法益保護的一面。正因如此，管理過失理論與物資分配的過失具有天然的契合性。關鍵的問題還在于，如何在具體的案件中認定管理過失，以及如何確定管理過失的主體，凡此種種尚需進一步明確，后文將予以展開。

二、管理過失的引入

物資分配機構在管理組織方面的問題，往往就是醫(yī)療物資緊缺，進而導致疫情防控困難的重要原因。而在當下物資分發(fā)失衡的案件中，倘若只處罰基層的分配人員，不僅過于嚴苛，也無法達成犯罪預防的目的。因此，以管理過失理論探討管理者的刑事責任，才是切實可行的路徑，而首先要明確的，就是這一概念的內(nèi)涵。

（一） 管理過失內(nèi)涵的明確

管理過失的理論，源自日本學界對于日益嚴重的公害犯罪的反思，自上世紀七十年代被正式提出，其已成為過失犯研究中的核心問題。[6]70無論是我國還是日本學者，都對這一概念的內(nèi)涵進行了探究。有學者認為，所謂管理過失，是指在具有事故的預見可能性的場合，違反了為了將此事故的發(fā)生防患于未然，或者即便發(fā)生了結果，為了防止受害程度的擴大而準備物質(zhì)設備與確定人員體制這種安全體制確立義務，不確立此體制即屬于過失，因而管理過失是過失不作為犯。[7]227也有學者主張，所謂管理過失，是指管理者違反物質(zhì)設備、管理體制、人員配備等管理職責上的注意義務而引起危害結果的過失。[8]149雖然學者們對于管理過失的定義不盡相同，但通觀諸多定義，還是可以提煉出內(nèi)涵上的共性。即管理過失的非難對象，主要體現(xiàn)在對制度構建的失職上，這種失職在外部危害來臨時往往會顯現(xiàn)出來，并最終導致危害結果，這便是管理過失理論的核心。除此之外，相較于其他過失類型，管理過失還具有以下幾個特點。

首先，在時間上，管理過失是防患于未然的。一般而言，過失的心態(tài)往往與危害結果的產(chǎn)生同步存在。例如，在打獵誤傷他人的場合，對周圍環(huán)境疏于觀察的心態(tài)，正是扣動扳機造成傷亡結果那一刻的心態(tài)，這種對行為心態(tài)的非難也是傳統(tǒng)過失論中最典型的場景。而在管理過失的場合，由于其重點非難的是制度構建上的過失，因而具有一定的前瞻性與預防性。管理者縱使在危害結果產(chǎn)生的瞬間沒有預料，但仍可以其未盡到預防性的制度建設為由，肯定過失犯罪的成立。這種建設預防機制的要求，可謂是管理過失最有創(chuàng)見的一面，從這個意義上講，管理過失的追責是具有追溯性的。

其次，在對象上，管理過失主要指向的是制度建設。在理論上，管理過失常常與監(jiān)督過失一同被提及，甚至作為監(jiān)督過失的一部分加以討論。[9]152-153所謂監(jiān)督過失，是指監(jiān)督者沒有對直接行為人施以適當?shù)闹笇А⒂柧?、管理、監(jiān)督，違反對直接行為人進行監(jiān)督之注意義務，由直接行為人造成危害結果發(fā)生，監(jiān)督者需負過失責任的情形，[10]169其最典型的體現(xiàn)便是帶教過失與選任過失。雖然管理過失常常與監(jiān)督過失相提并論，但二者的區(qū)別卻是十分明顯的。在監(jiān)督過失的場合，非難的重點在于監(jiān)督者對直接侵害人的監(jiān)督義務，可謂對人的放縱。但在管理過失的場合，非難的重點在于管理者對于制度構建的作為義務，可謂對制度的放縱。這種管理中的制度，可以是安全制度，也可以是運行制度，亦或是人力制度，但無論是哪一種，都體現(xiàn)著對于抽象體制建設的要求，這與監(jiān)督過失強調(diào)對人的監(jiān)督是決然不同的。

最后，在注意義務上，管理過失應以管理義務與權限為核心?；诠芾磉^失的特殊性，其注意義務的設定便需更為謹慎，否則人們將因為制度的缺失而動輒得咎。從實質(zhì)來源上講，管理過失的注意義務屬于作為義務，此種義務存在于對體制的確立實質(zhì)性地負有決定、命令之權限的權限人，對于不具有此類權限的普通人不能科以這種義務。[11]361從形式來源上講，管理過失的判斷必須緊緊圍繞著管理職責的規(guī)定，這種職責的規(guī)定大多體現(xiàn)為特殊部門的工作規(guī)章。舉例來說，依據(jù)《中國紅十字會會員管理辦法》的規(guī)定，各級紅十字有積極開展會員培訓工作，學習基本知識、法律法規(guī)和應急救護技能的職責。因此，地方紅十字會在疫情來臨之前疏于管理培訓，因而在疫情中行為慌亂，對疫情防控造成重大損害的，可以追究管理過失的刑事責任。這種實質(zhì)與形式并重的方式，是管理過失中注意義務判斷的核心思路。

（二） 引入管理過失的優(yōu)勢

明確了管理過失的內(nèi)涵之后，在重大疫情中物資分配的問題上，引入這一理論工具的優(yōu)勢與必要性便一目了然。

首先，與傳統(tǒng)的過失論不同，管理過失強調(diào)對制度建設的失職，這種對客觀外在表現(xiàn)的重視，是管理過失相較傳統(tǒng)的過失論的重要優(yōu)勢。因為，面對一個失職行為，傳統(tǒng)過失論往往要考察行為人在何種環(huán)節(jié)上產(chǎn)生了過失的心態(tài)。舉例來說，在物資分配存在過失的場合，傳統(tǒng)過失論往往要逐一判斷管理者在哪個分發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了紕漏，對于分發(fā)導致的危害是否具有預見可能性等等問題。這樣的判斷雖然看似公允，但在復雜混亂的重大疫情中，卻是難以企及的奢望。相較而言，按照管理過失的判斷，沒有按照管理要求建立體制就屬于過失。[12]245這種從制度建設的角度，以客觀要素的存在與否，判斷物資分配過失責任的方式，則顯得經(jīng)濟合理許多。更為重要的是，這種外在的判斷，在時疫日重的當下，無疑更為合理可靠。

其次，管理過失可以更好的處罰管理上的無能。在以往業(yè)務過失的認定中，經(jīng)常有一些管理者以能力不足，認識不到位等言辭為借口，逃避刑事責任的追究。仿佛只要在危機關頭承認自身能力的低下，就可以躲在幕后高枕無憂。而我國法院在產(chǎn)品等領域的刑事責任認定上，還是傾向于追究企業(yè)相關人員的故意責任，這就容易導致在缺乏明知與故意的場合，追究距離事故一線較遠的管理人員的責任成為問題。[13]281而在管理過失的語境下，不僅要考慮管理者在危機關頭的應對，還要考慮管理者日常的制度建設，不僅可以將一線的具體過失予以考量，還可以追本溯源尋找管理層面的制度過失，將具體工作中的疏忽與制度建設中的消極一并考慮，防止“離現(xiàn)場越遠離責任越遠”的情況出現(xiàn)。

最后，管理過失可以更好地敦促管理者履行補救的職責。如后所述，由于管理過失的認定，并非只要事前存在疏漏就全無挽回的余地，管理過失產(chǎn)生的法益侵害亦非抽象的危險，因此，管理者在危險初步展現(xiàn)后，對制度的盡力修補與完善，同樣對過失責任的認定具有舉足輕重的意義，從這一角度來講，事中的制度完善對事前的建設過失具有阻卻作用。如此說來，管理過失的引入，不僅可以推動已經(jīng)具有過錯的管理者及時彌補過錯，還可以在重大疫情的特殊情況下，防止物資分配機構疲于應對追責，以求最大可能地發(fā)揮其價值，更為有效地達到防疫的目的。

三、管理過失歸責進路的實務考察

物資分配中對管理過失理論的引用，并非無源之水無本之木，而是具有堅實的實踐基礎，縱觀國內(nèi)外的司法實務不難看到，以管理過失為由追究管理領導者事前不作為責任的案例比比皆是，其中的判決理由也值得反復研究琢磨。以下列舉數(shù)個實務判例，希望有機會跳出刑法理論的叢林，立足于司法實踐對理論學說進行實證層面的反省。[14]161

（一） 管理過失的實務應用

就我國大陸而言，司法實務中在判決書中雖較少申明管理過失的字眼，但在不少案件的判決理由中，仍能很明顯的看出對管理過失理論的應用，著名的“衡陽特大火災坍塌案”就是其例。2003年11月3日凌晨，湖南省衡陽市的衡州大廈發(fā)生特大火災，造成了20名消防員殉職的嚴重后果。事后查明，衡州大廈施工過程中的一系列違規(guī)行為，導致建筑物的耐火性能下降，且由于大廈并未建立日常的消防安全制度，導致救火現(xiàn)場混亂不堪，最終造成了重大死傷后果。令人矚目的是，在事后的追責中，除過對傳統(tǒng)相關責任人的追究，法院還追究了大廈物業(yè)管理公司經(jīng)理沈某的刑事責任。判決認為，沈某作為物業(yè)管理公司的經(jīng)理，對事發(fā)大廈的倉庫行使管理職權，但其在經(jīng)下屬提醒后，仍然沒有按照相關的法律法規(guī)對大廈的倉庫進行管理，疏于建設消防安全制度，并對政府的檢查敷衍了事，以致火災在倉庫內(nèi)發(fā)生且難以撲滅，最終釀成樓房坍塌、人員傷亡的嚴重后果，應當構成重大責任事故罪。[15]61該起案件的判決書中，雖未明確援引管理過失的理論用詞，但通過分析不難看出，法院并非是因為在事發(fā)后沈某具有某項具體的過失為由肯定其責任，而是以沈某在事前未建立安全管理制度為由，判決其承擔過失責任的，而這樣的思考進路，正是應用管理過失理論的體現(xiàn)。

在我國臺灣地區(qū)，也發(fā)生了數(shù)起涉及醫(yī)療設備安全的管理過失案例，且與大陸相比，臺灣地區(qū)對于管理過失理論的適用更具有針對性。在“電腦斷層攝影機感染案”中，甲某系臺北榮民總醫(yī)院放射部主任，對該部的行政和醫(yī)療負有決策與監(jiān)督的權限。乙某則是負責該電腦斷層攝影機操作的醫(yī)師。一日，乙某為病人實施電腦斷層掃描，當時乙某已經(jīng)發(fā)現(xiàn)病患可能患上了瘧疾，依其專業(yè)知識應當更換注射器材，但丙某疏于更換，繼續(xù)使用舊有的注射器材醫(yī)治，最終導致了四名其他患者使用該注射器材后感染瘧疾而死亡。事后查明，案件發(fā)生之前，早有下屬向甲某反映該電腦設備存在安全隱患，然其未作細致研究，在調(diào)查中甲某也聲稱，基于降低成本的考慮，其沒有更換設備的打算，也并沒有遵守設備的“一人一套無菌”的使用原則。與之相反，甲某反復要求當職醫(yī)生堅持使用落后的電腦設備，并在消毒過程中減少流程。臺灣當?shù)胤ㄔ号袥Q認為，乙某由于疏忽過失構成業(yè)務過失致人死亡罪自不待言。而本案中的甲某，在肩負建立安全管理醫(yī)療制度的職責的前提下，在掌握科室設備已經(jīng)老化這一真實情況的基礎上，卻屢屢無視所屬醫(yī)師的設備更換要求，疏于安全管理，制定了不恰當?shù)牟僮鳒蕜t，造成了科室安全隱患，并最終轉化為了實害，應當構成管理過失。[16]532總的來看，醫(yī)療行業(yè)是管理過失的高發(fā)地，不僅是我國大陸與臺灣地區(qū)，在日本地區(qū)亦有不少管理過失的實務案例，[17]81-84其對制度建設義務的要求都值得我國借鑒。

（二） 對實務中歸責進路的考察

通過前述案例可以看到，實務中不僅對于管理過失的適用并不排斥，而且在一些場合還格外強調(diào)對管理者不作為的追責。然而，從域外域內(nèi)的判決書中亦可看出，以管理過失為由追責的具體思路尚不甚明確。因此，反思案例的說理，探尋管理過失的追責特征，便顯得尤為重要?？偟膩碚f，管理過失的追責主要體現(xiàn)為以下幾方面的特征。

首先，追責主體處在特殊領域與行業(yè)?？v觀以往追究管理過失責任的案件，可發(fā)現(xiàn)責任人的管理領域，皆非普通的日常生活環(huán)境，而是處于醫(yī)療、能源、防疫與食品安全等關系國民生命財產(chǎn)安全的關鍵領域內(nèi)。如在“重慶井噴案”中，由于石油鉆井隊隊長吳某未確立井前會議與報表制度，法院追究了吳某的管理過失責任。[15]60在日本“沙雷氏菌感染案”中，日本地方裁判所也追究了醫(yī)院理事長未確立醫(yī)療防感染培訓體制的管理過失責任。[17]83通過對追責邏輯的思考，其實不難明白管理過失的追責集中于特殊行業(yè)的原因。之所以會有這樣的現(xiàn)象，在于特殊領域不僅關乎國民重大法益，還往往蘊含著高度的風險，一旦風險轉化為實害，就會造成嚴重的后果。而將風險與實害相隔斷的關鍵因素，便在于日常制度的設立，管理者掌握著這一關鍵職權卻懸置不聞，最終導致危險實害化，這種特殊的因果流程便是管理過失具有領域性的成因。

其次，從對事先預警的態(tài)度中判斷預見可能性。人非圣賢孰能無過，如果管理過程中存在疏忽，就徑直追究管理過失責任的話，難免會造成管理者責任過重的局面。針對這一點，無論是我國還是日本的法院，其實都較為重視事先預警的存在，避免管理過失淪為單純的結果責任。具體來說，管理過失中的預見可能性，是通過制度隱患的預先警示來體現(xiàn)的。在制度隱患尚未實害化之時，往往有具體的基層操作者向管理者反映制度存在缺陷，甚至要求對制度進行調(diào)整，而管理者卻置若罔聞，對已經(jīng)得到反映的危險不予重視，最終造成了危害后果。如前述“電腦斷層攝影機感染案”中，事先已有當職醫(yī)師向管理者反映電腦落后的情況，但管理者卻出于節(jié)省成本的考慮無視了這種預警。再如德國著名的“麻醉跌倒案”中，案發(fā)之前該科室主任醫(yī)師就已經(jīng)向醫(yī)院管理層反映過增加人手的訴求，但卻因財政原因被拒絕，最終導致當職醫(yī)師過于勞累出現(xiàn)手術失誤。這種對事先預警的忽視，體現(xiàn)了管理者已經(jīng)預見到了危險實害化的可能性，實現(xiàn)了責任要件的滿足，是管理過失歸責的重要判斷環(huán)節(jié)。

最后，以合義務的替代行為判斷蓋然因果關系。一般來說，單憑管理者未確立制度這一情況，并不足以肯定管理過失的成立，還需要管理者未盡義務與危害結果之間具有因果關系。而管理過失中因果關系的判斷，需要假設一個合義務的替代行為，且假設的這一行為不必處在必然防止結果發(fā)生的地位。這就是說，實務中往往假設管理者已經(jīng)確立了相應制度，再觀察事故發(fā)生的關鍵原因是否能為這一假設所斷絕，如果大概率可以斷絕，即具有防止結果發(fā)生的蓋然性的話，那么就肯定因果關系的存在。這樣的判斷模式，從前述“衡陽特大火災案”的說理中便可看出，法院指出，沈某如果確立了大廈的消防安全制度，便很有可能防止火災現(xiàn)場的亂象，并最終阻卻結果的發(fā)生?？梢哉f，這種帶有相當性考量的因果關系判斷，或是出于督促管理者履行職責的需要，或是出于重大事故多因一果的常態(tài)，但都對管理者提出了更高的要求。

四、物資分配中管理過失的具體判斷

追究管理者在物資分配中的過失責任，不僅具有前述司法實務的先例，在重大疫情下更是具有迫切的需求。但由于一些組織管理者對各個環(huán)節(jié)的參與形式不過是形式性、象征性的，一概追究其刑事責任可能導致組織管理者的注意義務過重。[17]84因此，結合前述司法實務的特點，探索管理過失的具體判斷與限制便尤為重要。

（一） 主體資格方面的限制

對于管理過失的主體，主要是從兩方面進行一定程度的限制，即物資分配機構的特殊性與管理職位的實質(zhì)性。首先，物資分配機構必須是承擔一定公共物資分配職能的特殊部門，也只有這些承擔公共職能，關乎公共衛(wèi)生安全的機構管理者，需要以刑法追究其管理過失責任。這是因為，管理過失這一現(xiàn)象，在生活中其實較為普遍，如果對所有的制度上的缺失都科以刑事責任的話，無疑會導致處罰范圍的擴大化。故而，只有在關乎多數(shù)人生命安全，存在高度公共危險，事關國家重大利益的職務關系的領域，刑法才會予以調(diào)整，也只有在這樣的機構內(nèi)，科處更高的注意義務才具有正當性。從這一角度來講，制度建設義務的科處其實是一種較高的要求。具體而言，某些具有特殊危險的機構，例如化學能源、醫(yī)療衛(wèi)生、救災物資分發(fā)機構等，其在日常生活中都潛藏著試劑泄露、物資緊缺以及疾病擴散等特殊風險，如果這些機構的管理者在日常工作中疏于制度建設，導致其內(nèi)涵的風險現(xiàn)實化為實害，那么管理者就需要承擔管理過失的責任。

其次，管理過失責任的承擔主體必須在物資分配中，肩負實質(zhì)的管理、組織職責。這是因為，只有具有實質(zhì)的職權的人，才可以了解到內(nèi)部的情況，從而對機構當下蘊含的風險具有預見可能性。也只有具有管理職權的人，才可以進行制度性建設，從而對風險具有結果回避可能性，并科處的結果回避義務。因此，注意義務的賦予，必須結合組織中通過分工而成的具體監(jiān)管職責權限。[18]99一般而言，實質(zhì)的管理職責主要來自三個方面。第一，法律與法規(guī)。即其管理職責由法律法規(guī)明確規(guī)定。例如,《安全生產(chǎn)法》第4條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責”[8]151第二，職務的慣例。即雖然沒有法律明確規(guī)定，但在機構內(nèi)部長期都由該職務負責制度建設等方面的工作。此時職務的來源大都是機構內(nèi)部的規(guī)章與辦公辦法。[19]第三，委托與授權。即雖然沒有法律與職務上的要求，但在一個較長的期間內(nèi)，國家或法人通過合同或許可的方式，賦予其管理職責。兩高發(fā)布的《關于辦理妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第16條中所規(guī)定的，“受政府衛(wèi)生行政部門委托代表政府衛(wèi)生行政部門行使職權的組織中從事公務的人員”，正是此例。

（二） 客觀行為方面的判斷

管理過失客觀行為方面的判斷，在某種程度上來說，是需要建設什么樣的制度才能夠盡到管理職責的判斷。因為，如果建設了合理的制度，保證了機構的流暢運行，還不能夠在重大疫情中保持物資分配的話，那管理者便不具有結果回避可能性，不能追究管理過失的責任。反之，如果沒有建設一定的制度保證機構的運行，那么追究其管理責任也就理所應當。一般來說，物資分配機構的制度建設，可以從事前與事中兩個角度展開討論。

一方面，從事前的角度看，考察物資分配機構是否預先建設了常備的勤務、協(xié)作以及應急機制，這些事前機制的設立，類似于企業(yè)中的“合規(guī)計劃”，是一種通過在先制度預防刑事責任的方式。[20]19第一，所謂勤務機制，是指管理者是否保證了物資分配機構在非疫情期間進行了有效常態(tài)的運轉。這種正常的運轉工作制度，不僅僅是常規(guī)的通勤值班，而是包括了分配訓練，物資識別以及倉庫管理等一系列項目的制度體系。如果連日常的制度體系都未曾建立，或是建立之后束之高閣，任由機構彌漫著消極應付的氣氛，那么重大疫情來臨之時，物資分配機構陷入混亂也就不難想象。于此，說勤務機制是物資分配機構的“企業(yè)文化”也并不為過。第二，所謂協(xié)作機制，是指管理者是否在疫情來臨前與其他相關部門建立了溝通與合作。由于物資分配屬于多部門聯(lián)動的工程，因此，保證本機構與其他機構在物資配送，交換或調(diào)配方面的暢通便至關重要。舉例來說，各級紅十字會與各大醫(yī)院，社區(qū)之間醫(yī)療物資分配的渠道，就必須常態(tài)化的保持暢通，以備重大疫情期間產(chǎn)生交流上的混亂。第三，所謂應急機制，是指管理者是否在日常工作中預想到了災情疫情來臨之時的物資緊缺，并相應地設計了反制的方法。一般來說，重大疫情期間的物資緊張實屬常事，那么物資分配機構的應急預案設置便屬合理應當。如果連應急的預案都未曾設計，導致疫情發(fā)生之后慌不擇路，物資分配發(fā)生嚴重混亂，那就應當追究其管理過失責任。

另一方面，從事中的角度看，物資分配機構是否在重大疫情發(fā)生之后，進行了有效的制度實踐，或是彌補了常備制度的不足。第一，所謂有效的制度實踐，是指在疫情發(fā)生之后，物資分配機構是否及時主動地分發(fā)物資，并結合預先設計的制度進行了快速的響應。如果管理者在疫情發(fā)生之后消極不作為，沒有合理應用預先建設的制度，或是對于合作分配的諸多問題閉門造車，那么可以說其事前建設的制度不過是空中樓閣而已，其管理上的過失也就不言而喻。第二，所謂彌補了制度的不足，是指雖然管理者對于事前的制度建設有所疏漏，但在疫情發(fā)生之后及時進行了調(diào)整補足，填充了制度上的缺口，實現(xiàn)了物資分配的公平流暢，那么依然可以阻卻管理過失的成立。這是因為，制度的建設與應用，不僅僅具有規(guī)章制度這樣的形式意義，還具有具體解決問題的實質(zhì)價值，因此，即使事前形式的建設較為簡陋，但若能快速做出響應，規(guī)避損害結果的發(fā)生，那么也可以認定管理工作上的充足。這種管理上的“后悔藥”，不僅可以有效防止管理過失判斷的嚴苛，還可以敦促管理者彌補過錯，使其更好地在重大疫情中發(fā)揮作用。

五、結語

就管理過失而言，基于其對過失判斷的特殊路徑，在重大疫情中應用這一理論追究過失責任，具有高效追責，方便處罰管理無能以及更好地敦促管理者履行補救職責的優(yōu)勢。話雖如此，但為了防止刑事責任過于泛化，管理過失責任的判斷亦需謹慎。具體來說，在主體層面，想要追究物資機構分配管理者的責任，這一機構本身必須是承擔一定公共物資分配職能的單位，且承擔責任的主體必須是肩負實質(zhì)管理職責的人。在客觀層面，在事前需要判斷，管理者是否建設了常備的勤務、協(xié)作以及應急機制。在事中需要判斷，管理者是否在疫情發(fā)生之后，進行了有效的制度實踐，或是彌補了常備制度的不足。結合主體與客觀，事前與事中這樣的多重判斷，可以較為合理的劃定管理過失的處罰范圍，并對管理過失的認定提供較為明確的標準。

需要指出的是，對于重大疫情的防控，刑事責任的追究終歸還是有“事后諸葛亮”的嫌疑，因為與疾病的擴散相比，無論管理者承擔多么嚴重的責任，也都微不足道。而真正能夠防止災難再次發(fā)生的唯一辦法，就是建立科學有效的傳染病預防規(guī)劃。以《東京都傳染病預防計劃》為例，日本政府在這份計劃書中詳細明確了疫情的應對策略、相關部門的職責，以及特殊疾病的防控方法等等方面，從整體上建立了疫情防控的事先應對機制。[21]4-32這種科學機制的設立，可以從根源上降低疾病傳播的速度，減少民眾的恐慌，提升政府的治理能力，無疑值得我國學習借鑒。