董艷慧

（赤峰市食品藥品安全監(jiān)測中心，內(nèi)蒙古赤峰 024005）

行刑銜接，又叫兩法銜接，主要是指行政執(zhí)法與刑事司法的有機(jī)銜接，在具體銜接中，檢察機(jī)關(guān)會加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的合作，實(shí)現(xiàn)工作對接，避免出現(xiàn)以罰代刑問題和有罪不究問題以及降格處理問題，確保行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件能夠被及時移送到司法機(jī)關(guān)予以處理，使整個工作機(jī)制更加完善。食品安全關(guān)系著民生問題，食品行政執(zhí)法能否和刑事司法進(jìn)行有效銜接，是依法打擊食品犯罪、確保人們飲食安全健康的關(guān)鍵因素。為了更好地打擊食品安全犯罪問題，《刑法》《行政處罰法》《食品安全法》和《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等已作出了修改，對具體的操作規(guī)程等作出規(guī)定，從而為行刑銜接提供了科學(xué)的法律參考依據(jù)。但在實(shí)踐中卻因種種主觀、客觀原因?qū)е率称钒踩I(lǐng)域行刑銜接工作還不夠完善。現(xiàn)就我國食品安全領(lǐng)域行刑銜接工作背景和歷程、立法現(xiàn)狀、操作模式和行刑銜接中存在的問題與建議進(jìn)行分析。

1 行刑銜接工作背景和歷程

2001 年，國務(wù)院首次于《國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》對行刑銜接進(jìn)行了解釋。同一年，國務(wù)院頒布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，繼而將行刑銜接首次納入法制日程。2010 年12 月，中共中央辦公廳聯(lián)合國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中紀(jì)委等部門提出的《關(guān)于加大懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)違法犯罪工作力度的若干意見》，明確了完善行刑銜接機(jī)制，加強(qiáng)查處瀆職侵權(quán)犯罪力度等措施。2011 年的2 月，中辦、國辦再次聯(lián)合國務(wù)院法制辦等有關(guān)部門轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的意見》（簡稱《意見》）。2015 年12 月，原來的國家食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合其他部門頒布了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，這一辦法繼十八屆四中全會后行刑銜接的第一項(xiàng)機(jī)制建設(shè)成果，對行刑銜接的相關(guān)工作流程與措施予以進(jìn)一步明確，同時，為解決食品藥品領(lǐng)域行刑銜接案件辦理工作的低效問題以及深層探索在全國推廣操作等工作提供了更細(xì)致的可操作性指導(dǎo)規(guī)范。2020 年8 月，國務(wù)院修改《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。

2 行刑銜接立法現(xiàn)狀

目前，我國《刑法》《行政處罰法》《食品安全法》等分別對兩法銜接的操作規(guī)程作出規(guī)定，為兩法銜接提供了法律依據(jù)。例如，《刑法》中所規(guī)定的關(guān)于食品安全的犯罪主要包括生產(chǎn)銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪、生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪、生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪和非法經(jīng)營罪等。當(dāng)前最新修訂的《食品安全法》對食品生產(chǎn)經(jīng)營中所出現(xiàn)的違法犯罪行為的查處進(jìn)行較大范圍的改革,要求執(zhí)法部門首先要判斷違法行為是不是構(gòu)成刑事犯罪,若已構(gòu)成了犯罪行為,就直接交由公安部門開展偵查工作,追究刑事責(zé)任；若還沒有構(gòu)成刑事犯罪,就由行政執(zhí)法部門自己依法實(shí)施相應(yīng)的行政處罰。現(xiàn)行《行政處罰法》只對行刑銜接作了原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。2021 年修訂的《行政處罰法》對行刑銜接制度進(jìn)行了細(xì)化，明確了對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。

3 全國各地行刑銜接的操作模式

我國大多數(shù)地方針對食品安全行刑銜接案件所采用的運(yùn)行模式是：①食品安全監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)案件并決定是否將其移送；②公安機(jī)關(guān)對食品安全監(jiān)管部門所移送的案件進(jìn)行審査；③實(shí)施立案偵查；④移送起訴，檢察機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行審査，并提起公訴；⑤審判機(jī)關(guān)（法院）對所指控的犯罪事實(shí)進(jìn)行開庭和審判。各機(jī)關(guān)之間互相配合，采用“流水式作業(yè)”模式開展單向作業(yè)，這樣的協(xié)作存在一大缺陷，配合有余，監(jiān)督制約力度不足[1]。國家頒布《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法辦法》之后，各地區(qū)開始結(jié)合本地以及相關(guān)部門執(zhí)法實(shí)際效果和具體情況，積極探索和構(gòu)建獨(dú)具地方特色的管理操作模式。

（1）吉林省經(jīng)過一番認(rèn)真探索，構(gòu)建了“專家委員會”論證模式。由食品安全監(jiān)管部門與公檢法等部門加強(qiáng)合作，建立了專家委員會，對于棘手的案件性質(zhì)與證據(jù)規(guī)則等予以最充分的論證，以此確保證據(jù)認(rèn)定的有效銜接[2]。

（2）海南省建立立體化打擊食品違法犯罪的新機(jī)制，創(chuàng)建“食藥＋公安”的協(xié)作管理模式，成立“聯(lián)合督辦室”實(shí)現(xiàn)全方位“線上+線下”的工作結(jié)構(gòu)[2]。

（3）云南省設(shè)立了“聯(lián)席會議辦公室”，為各個辦案機(jī)關(guān)提供互相交流經(jīng)驗(yàn)、共同探討疑難問題、實(shí)現(xiàn)信息分析與共享的平臺，這樣，各部門與合作機(jī)關(guān)能針對食品藥品領(lǐng)域行刑銜接工作中所存在的問題進(jìn)行共同探討，經(jīng)過協(xié)商制定最佳解決措施，并形成良好的監(jiān)管合力[2]。

（4）湖南省在行刑銜接工作中主要采取了兩項(xiàng)基本措施：①搭建信息平臺，對大部分案件進(jìn)行電子化錄入，從而完整保存案件信息；②構(gòu)建“智慧食藥監(jiān)”系統(tǒng)，以此加強(qiáng)監(jiān)管信息化建設(shè)。通過構(gòu)建和啟用“智慧食藥監(jiān)”系統(tǒng)可以及時地發(fā)現(xiàn)和移送食品藥品違法犯罪行為，確保銜接工作的順暢性，使依法打擊食品藥品違法犯罪行為更快捷[3]。

（5）湖南長沙探索形成食品安全行刑銜接“長沙模式”。即設(shè)立行刑銜接食品檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室，專用于涉刑食品檢測，創(chuàng)新采取聯(lián)合共建共享模式，發(fā)揮市場監(jiān)管、公安以及檢測機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)最快時間鎖定證據(jù)，有利于精準(zhǔn)打擊犯罪[4]。

4 行刑銜接中存在的問題

4.1 行刑銜接程序機(jī)制不完善

雖然在國家層面上就行刑銜接制定了相應(yīng)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，兩高也出臺了很多司法解釋，但原則性規(guī)定多、實(shí)務(wù)性規(guī)定少，缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、量化指標(biāo)或操作實(shí)務(wù)，不便于執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法中掌握和操作。近年來，國內(nèi)有多個地區(qū)紛紛針對食品安全案件行刑銜接程序、機(jī)制設(shè)立了試點(diǎn)，上文列舉的試點(diǎn)方案在制作與實(shí)行過程中雖有一定的差異，卻均取得了突破性成績，值得各地學(xué)習(xí)與借鑒。2015 年，國家所頒布的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》也在設(shè)計銜接程序、機(jī)制的基礎(chǔ)上，做了很多有益的嘗試，這是不可否認(rèn)的。但值得注意的是，食品安全行刑銜接程序、機(jī)制屬于一項(xiàng)跨權(quán)力領(lǐng)域且涉及了多個國家機(jī)關(guān)的綜合性權(quán)力運(yùn)行體系，若只是以制定規(guī)范性文件“工作辦法”的形式來予以規(guī)定，就不易實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)法、掌握司法尺度的目標(biāo)。

4.2 案件移送標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、行政執(zhí)法人員法律知識欠缺，移送案件線索的成案率不高

由于各種涉嫌犯罪案件并未明確移送標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施立案標(biāo)準(zhǔn)與證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，部分食品監(jiān)管人員的法律知識水平不高，不能從刑事法律層面對案件進(jìn)行準(zhǔn)確研判，對違法犯罪行為的深層次剖析不夠，忽略一些重要證據(jù)的保全，或是所收集的證據(jù)材料并未達(dá)到刑事證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)要求，嚴(yán)重影響違法事實(shí)認(rèn)定和案件移交[5]。另外，只依靠執(zhí)法人員初步到現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查取證工作，很難判斷其是否已達(dá)到中國刑法所規(guī)定的犯罪行為，若也沒有設(shè)置明確、清晰的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，案件的操作就存在較大的主觀性，很難把握“罪”與“非罪”、是“罰”還是“送”，這樣容易導(dǎo)致在具體實(shí)踐過程中，部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)因?yàn)橐紤]部門利益或者在地方保護(hù)主義的影響下對于已經(jīng)涉嫌犯罪的行為沒有進(jìn)行移送，只是進(jìn)行警告和罰款，或者采取責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰。

5 行刑銜接的建議

5.1 健全“行刑銜接”程序機(jī)制，制定明確的案件移送標(biāo)準(zhǔn)

針對我國立法存在原則性規(guī)定多、實(shí)務(wù)性規(guī)定少，缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、量化指標(biāo)或操作實(shí)務(wù)的問題，建議：①加速立法工作，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)更加具有可操作性；②對移送標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化、量化，制定操作細(xì)則，健全規(guī)范高效的聯(lián)合打假工作機(jī)制，與人民檢察院、公安部門定期或不定期召開聯(lián)席會議，交流行政執(zhí)法和刑事司法銜接中遇到的新情況，研討行政執(zhí)法與刑事司法銜接中遇到的新問題，提高行刑銜接工作效率。

5.2 提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)研判能力

定期開展針對食品安全管理的法律理論知識培訓(xùn)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，準(zhǔn)確掌握食品安全犯罪的刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)與構(gòu)成犯罪行為的要件；加強(qiáng)專業(yè)證據(jù)的收集能力，提高對于主觀故意的認(rèn)定意識；不斷增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的行刑銜接工作的能力與水平，增強(qiáng)查處食品違法犯罪行為的能力，做到對此類案件的深刻剖析和準(zhǔn)確研判，確保行刑銜接工作有效運(yùn)行。與此同時，要建立健全大案和要案公安機(jī)關(guān)提前介入管理制度，當(dāng)行政機(jī)關(guān)接到食品安全舉報或者得到相關(guān)線索，發(fā)現(xiàn)存在違法行為以及涉嫌犯罪時，應(yīng)直接啟用該項(xiàng)制度，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的合作，一起到現(xiàn)場實(shí)施調(diào)查取證，這樣有助于有效完成犯罪案件的取證與偵破工作。