曾文革， 于占洋， 楊既福

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400030；2.中國政法大學(xué) 中歐法學(xué)院，北京 102249；3.重慶交通大學(xué) 重慶 400074)

隨著改革開放的不斷深入，我國國民出國留學(xué)勢頭強勁，海外中國人群體中留學(xué)生數(shù)量逐年攀升。在當前新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，根據(jù)最新統(tǒng)計，截至2020年10月9日，海外新冠肺炎累計確診病例3600多萬例，現(xiàn)存810多萬例[1]。這給旅居海外的中國公民群體特別是海外留學(xué)生造成極大的健康安全威脅。國以民為本，保護國民權(quán)益是現(xiàn)代國家的重要職能，依據(jù)屬人管轄原則，國籍國保護海外公民是其應(yīng)有之義。因此，從法律理論的角度思考，凡具中國國籍之公民，無論身處何方，中國政府都有保護其合法權(quán)益不受侵害的責(zé)任。在全球疫情肆虐之時，緊急救助海外留學(xué)生，是保護公民人身健康安全責(zé)任的重要體現(xiàn)，也是提升國家形象、激發(fā)愛國情懷、展現(xiàn)大國擔(dān)當?shù)闹匾绞健?/p>

一、我國留學(xué)生海外救助制度的內(nèi)涵與立法現(xiàn)狀

(一)救助制度的內(nèi)涵

海外留學(xué)生救助制度是在中國公民海外救助制度的框架下，針對海外留學(xué)生這一特殊群體進行的救助保護制度，是海外留學(xué)生在遇到生命或財產(chǎn)危險時的唯一救濟途徑。在現(xiàn)階段海外危機頻仍的狀況下，分析并完善這一制度顯得尤為重要。針對留學(xué)生群體的救助，其內(nèi)涵主要包括受助主體即救助對象的法律地位，以及救助渠道的分類兩個方面。

海外救助對象包括在海外就讀學(xué)習(xí)的成年學(xué)生在內(nèi)的中國公民。我國《國籍法》已對中國公民的定義予以明晰。不宜將華人、華僑和僑民三個既存概念與之混淆，前者是指華裔外國公民，后兩種界定雖然都認定其具有中國國籍，但華僑和僑民是在國外長期居住的人，不符合留學(xué)生群體的現(xiàn)狀[2]。值得注意的是，雖然海外成年留學(xué)生不屬于華僑和僑民，但華僑和僑民同樣應(yīng)屬于我國海外救助制度的范圍。因此，采用海外中國公民這一界定較為準確，既回避了“僑”所包含的長期居住的條件，也點明其具有中國國籍的事實，理應(yīng)享受海外救助的保護。參考我國《中國領(lǐng)事保護和協(xié)助指南(2018年版)》，其明確了中國駐外使領(lǐng)館維護中國公民正當合法權(quán)益的職能與責(zé)任?！爸改稀奔热恢该鞅Ｗo的范圍限于“中國公民”，即具有中國國籍的海外公民，成年留學(xué)生群體理應(yīng)享有保護救助。海外留學(xué)生按照年齡劃分包括成年人與未成年人，但海外救助的對象很少直接涉及未成年留學(xué)生。因為未成年留學(xué)生在海外生存尚不具備完全的民事行為能力，大多數(shù)國家的法律并不允許其獨立租住房屋，多采用父母陪讀或者寄宿家庭的模式，由此將海外保護的責(zé)任分配到監(jiān)護人。未成年留學(xué)生在海外遭遇重大風(fēng)險時，其安全首先應(yīng)該由監(jiān)護人負責(zé)，當監(jiān)護人及學(xué)校社區(qū)等主體難以保證未成年人安全時，再向駐外使領(lǐng)館等機構(gòu)請求援助，形成海外救助的雙層結(jié)構(gòu)。

在救助渠道上，現(xiàn)階段海外救助主要是通過外交部及各使領(lǐng)館開展工作，分為外交保護和領(lǐng)事保護。首先就領(lǐng)事保護看，領(lǐng)事保護應(yīng)在國際法的限度內(nèi)，考慮東道國和派遣國的立法狀況，以沒有異議的方式提供救助[3]，這是領(lǐng)事保護在他國啟動的國際法前提。同時，領(lǐng)事保護不應(yīng)以海外公民向使領(lǐng)館申請為前提，在類似新冠肺炎疫情等重大事件出現(xiàn)，涉及本國海外公民群體性的危險情況發(fā)生時，使領(lǐng)館應(yīng)主動發(fā)出通知，以點帶面聯(lián)系海外公民，統(tǒng)籌規(guī)劃保護及服務(wù)范圍。領(lǐng)事保護的客體包括自然人和法人。但主體劃分存在不同的觀點，有觀點認為是在海外分派的領(lǐng)事機構(gòu)及其官員[4]；在《中國領(lǐng)事保護和協(xié)助指南(2018年版)》中將外交部和中國政府納入行使領(lǐng)事保護的主體中。需要明確的是，駐外領(lǐng)事機構(gòu)及人員有聽從中國政府和外交部指揮的義務(wù)，在實施具體的救助保護任務(wù)時，二者是一個不可分割的聯(lián)動整體。因此，筆者認為采用雙層結(jié)構(gòu)對現(xiàn)狀進行描述更為妥當，即領(lǐng)事保護的主體包括：中國政府及下屬的外交部為第一層級，負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、間接指揮工作；駐派在海外的領(lǐng)事機構(gòu)及相關(guān)人員為第二層，負責(zé)具體落實保護和救助工作。領(lǐng)事保護的內(nèi)容除了傳統(tǒng)的人身財產(chǎn)安全等基本的合法權(quán)益外，還應(yīng)當包括就業(yè)保障、社會福利等與海外中國公民生活息息相關(guān)的方面。聚焦海外留學(xué)生群體，還應(yīng)當包括依法依規(guī)正常接受教育、不受歧視待遇、海外就業(yè)保障等。除上述涉及海外公民具體的社會生活事件外，如發(fā)生自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生安全等群體性事件，也應(yīng)納入領(lǐng)事保護的范圍。其次就外交保護看，外交保護通常是海外公民受到他國不法侵害時，在用盡當?shù)鼐葷那闆r下由國籍國以國家形式實施外交保護，代表的是國家權(quán)利。將目光限縮到留學(xué)生海外救助這一專題，尤其是在當前海外疫情肆虐的形勢下，救助形式應(yīng)定性為領(lǐng)事保護。因其不屬于關(guān)系國家重大外交關(guān)系的事項，且疫情等重大公共衛(wèi)生事件通常情況下不存在留學(xué)國不法行為，所以海外留學(xué)生救助應(yīng)以領(lǐng)事保護為主，特別情況以外交保護為輔。

(二)現(xiàn)行立法

我國現(xiàn)階段針對海外領(lǐng)事保護及救助的法律法規(guī)不完善，主要包括2018年修正的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、2007年通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)、2013年修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)、2009年通過的《中華人民共和國駐外外交人員法》(以下簡稱《駐外外交人員法》)、2013年施行的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，以及2018年起草但尚未生效的《中華人民共和國領(lǐng)事保護與協(xié)助工作條例(草案)》(以下簡稱《條例(草案)》)等。除《條例(草案)》相對詳細地規(guī)定了海外救助及領(lǐng)事保護的相關(guān)規(guī)則外，其余法律法規(guī)并沒有針對海外救助這一專門問題進行規(guī)制，而是從海外中國公民生命健康安全、原則性問題規(guī)定等方面闡述。并且《條例(草案)》尚未通過并生效，故生效的法律法規(guī)中針對海外救助的相關(guān)規(guī)定只是散見于《憲法》和部門法中。而現(xiàn)存法律法規(guī)中涉及海外留學(xué)生群體救助的規(guī)定涉及以下內(nèi)容。

原則性保護制度。原則性規(guī)定首先源于《憲法》，2018年修訂的《憲法》以原則性規(guī)定保護海外公民的正當權(quán)利和利益。《憲法》作為我國的根本大法，規(guī)定的保護原則成為其他部門法和法律法規(guī)的基本準則，體現(xiàn)了國家保障人權(quán)、維護公民生命財產(chǎn)安全的不懈追求。在《駐外外交人員法》中也規(guī)定了駐外外交人員的職責(zé)，包括維護中國公民和法人在國外的正當權(quán)益。這既確定了駐外外交人員的職責(zé)，即維持和保護海外華人和海外企業(yè)的正當權(quán)益，以法律形式強化責(zé)任制度，呼應(yīng)了《憲法》所明確的保護原則；又點明法人的正當權(quán)益應(yīng)該受到保護，使海外中國公司等商事主體有了相應(yīng)的保障。

預(yù)案制度。預(yù)案制度是海外救助的先行一步，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我國自2002年暴發(fā)的嚴重急性呼吸綜合征(英文：SARS)之后便始終推進衛(wèi)生預(yù)案的改革發(fā)展，但仍存在弊端。在這次新冠肺炎疫情的暴發(fā)過程中，主要凸顯出上下級信息溝通不流暢、預(yù)案啟動緩慢、緊急處置權(quán)邊界限定等問題[5]。針對預(yù)案制度，我國現(xiàn)存的《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中較詳細地規(guī)定了預(yù)案制度，對預(yù)案進行了分類，在明確預(yù)案概念的前提下落實管理原則，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二章的規(guī)定，由國務(wù)院統(tǒng)籌總預(yù)案，地方各級人民政府及縣級以上地方各級人民政府依據(jù)地區(qū)實情制定相應(yīng)預(yù)案。在分類、內(nèi)容和準備工作較完善的情況下，搭配應(yīng)急預(yù)案的程序規(guī)定并輔以持續(xù)性改進機制，持續(xù)性改進機制為預(yù)案的優(yōu)化提供了可能，有助于與不斷演變的現(xiàn)實狀況接軌。在發(fā)生類似新冠肺炎疫情的突發(fā)事件時，結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，以各級政府及其部門為主體，參照總體、專項和部門三類應(yīng)急預(yù)案開展行動。同時《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第十條規(guī)定在突發(fā)事件現(xiàn)場靈活制訂工作方案，為依據(jù)預(yù)案進行海外救助的工作提供了支撐。

預(yù)案作為防患于未然的基礎(chǔ)制度，盡最大可能地預(yù)測突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)對措施及具體程序，將其限縮到海外公民及海外留學(xué)生這一特殊群體的預(yù)案上，上述兩部法律法規(guī)所能發(fā)揮的作用不大，二者規(guī)定的預(yù)案制度全部是針對所屬中央及地方兩級體系的突發(fā)事件，適用的空間范圍在中國境內(nèi)，海外留學(xué)生群體無法第一時間受惠，當突發(fā)事件發(fā)生時，留學(xué)生群體更多受惠于所在國家當?shù)氐念A(yù)案制度。因此，預(yù)案制度的屬地性應(yīng)隨著實際情況的發(fā)展而更新。

預(yù)警制度。預(yù)警制度的啟動常常需要預(yù)案制度的協(xié)助，常出現(xiàn)在預(yù)案機制啟動后，二者并非獨立的關(guān)系，而是相輔相成，在實踐中往往交融在一起。我國在傳染病預(yù)警防護方面具有相應(yīng)的專門部門法《傳染病防治法》，其中將新冠肺炎歸入乙類傳染病的范疇，表明我國在針對這一新病毒的準備工作上采取了更嚴格的措施，包括隔離及其他必要性措施，作為遏制病毒暴發(fā)的首要舉措。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，以一章的形式規(guī)定了預(yù)警制度，以國務(wù)院作為統(tǒng)籌管理的主體，縣以上各級人民政府以四個步驟對突發(fā)事件的有關(guān)信息進行收集、研判和分流傳送等。有關(guān)突發(fā)事件的信息在針對包括海外留學(xué)生在內(nèi)的中國公民進行疫情救助時，依據(jù)預(yù)警監(jiān)測制度的要求，需緊密關(guān)注所在國的疫情發(fā)展情況，依據(jù)法律規(guī)定督促各方主體從預(yù)防到保障措施共五個方面建構(gòu)海外公民疫情救助體系，各級政府應(yīng)該完善有關(guān)制度，加強傳染病防治，這意味著無論是歸國還是滯留在國外的留學(xué)生群體，政府均應(yīng)結(jié)合具體部門及有關(guān)機構(gòu)實施援助。針對已經(jīng)歸國的留學(xué)生，其配套機制與國內(nèi)要求一致，對于仍然滯留在國外的留學(xué)生，這些預(yù)警監(jiān)測制度多是通過現(xiàn)代信息手段遠距離傳輸發(fā)布，前期的整合分流研判及發(fā)布需要時間成本。

應(yīng)急制度。與預(yù)案制度存在不同，預(yù)案制度又稱為應(yīng)急預(yù)案制度，應(yīng)急預(yù)案制度重點強調(diào)突發(fā)事件的預(yù)案，而應(yīng)急制度重點在于依據(jù)預(yù)案和已發(fā)布的預(yù)警對事件進行處置的全過程。應(yīng)急制度的重要性在于，在預(yù)案制度的調(diào)控下，重要信息預(yù)警后，將具有針對性的行動措施向前再推一步，全面落實海外救助的各項行動并包含收尾兜底的各項工作。在我國的法律法規(guī)中主要體現(xiàn)在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中，“條例”重申了既存的預(yù)案及預(yù)警制度并予以明確。第四章較詳細地規(guī)定了應(yīng)急處理的相關(guān)規(guī)定，包括及時評估、啟動預(yù)案前做好應(yīng)急處理準備等基礎(chǔ)性措施，并強化以國務(wù)院和縣級地方人民政府為主體，納入專業(yè)技術(shù)機構(gòu)的綜合應(yīng)急措施。為保障應(yīng)急制度的有效執(zhí)行，切實貫徹，最后一章還設(shè)定了責(zé)任追究制度。總的來說，初步形成在公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時的應(yīng)急制度。

二、疫情期間我國海外留學(xué)生救助的特點與制度缺陷

(一)疫情期間我國海外留學(xué)生救助的特點

一場突如其來的新冠肺炎疫情讓身處他鄉(xiāng)的數(shù)百萬留學(xué)生一時陷入困境，在國內(nèi)疫情狀況平穩(wěn)向好時海外暴發(fā)大規(guī)模疫情，導(dǎo)致回國難、上課難、生活難，安全一時得不到良好的保障。隨著網(wǎng)絡(luò)輿論的發(fā)酵甚至出現(xiàn)污名化、邊緣化和標簽化效應(yīng)[6]。中國政府并未忽視海外中國留學(xué)生的人身安全和健康問題，積極采取行動，但鑒于留學(xué)生群體所在地域位置特殊、海外疫情已十分嚴重，以及海外救助機制單一且存在較大風(fēng)險的問題，導(dǎo)致海外留學(xué)生救助仍然存在較大的短板。

1.海外留學(xué)生救助具有特殊性

首先是留學(xué)生海外領(lǐng)事保護救助的工作重點有側(cè)重，普通的海外領(lǐng)事救助可能出現(xiàn)在各個領(lǐng)域及場所，但是針對留學(xué)生群體，救助多在校園、周邊及海關(guān)口岸等留學(xué)生流動量較大的地點；涉及主體多包括學(xué)生、中介及校方；案件的類型主要偏好在合同糾紛及人身安全保護。其次是留學(xué)生海外領(lǐng)事保護救助的頻率存在時間差別，以留學(xué)生所在國的寒暑假及特殊假期為節(jié)點，回國高峰及入學(xué)、開學(xué)高峰期間領(lǐng)事救助的事件較多。但在本次疫情期間，留學(xué)生的可救助頻率始終保持在高位，始于外國疫情暴發(fā)一直持續(xù)到留學(xué)生陸續(xù)返回國內(nèi)或在海外受到良好的救助及安置，這從側(cè)面凸顯本次疫情對于海外救助的沖擊。最后是保護的手段不同，針對廣泛的非留學(xué)生海外公民群體，領(lǐng)事保護及救助多采用及時預(yù)警、有求有應(yīng)的方式。但留學(xué)生尚處于青年，社會閱歷不豐富，處于相對弱勢的地位。

2.反應(yīng)滯后，局面較為被動

現(xiàn)階段的海外救助制度存在明顯的滯后及被動局面，這既是救助制度本身特性所決定的不具備完善的超前意識，同時也是海外救助制度在實際操作中存在的問題。以新冠肺炎疫情為例，中國在1月份便向世界發(fā)出預(yù)警，但在中國疫情得到初步控制的情況下，意大利、英國、塞爾維亞等歐洲國家疫情出現(xiàn)時，由于缺乏檢測條件，直到大面積檢測或醫(yī)院接受大量肺炎患者后才確定疫情已在各個國家暴發(fā)的事實，耽擱了啟動領(lǐng)事保護的黃金時間。且由于疫情蔓延速度過快，各國普遍緊缺疫情防控物資，甚至日常生活用品被搶購一空，滯留海外的中國留學(xué)生普遍面臨買不到口罩、消毒液等防疫物資問題。這說明即使使領(lǐng)館早已發(fā)出預(yù)警，但鑒于各國具體情況不同，疫情反饋存在滯后性，難以第一時間啟動預(yù)警監(jiān)測制度，遑論應(yīng)對海外狀況的成型預(yù)案。現(xiàn)階段我國有上百萬留學(xué)生在海外，絕大多數(shù)沒有經(jīng)濟收入，遇到疫情突發(fā)事件時除父母匯款外，只能求助于駐外的使領(lǐng)館，包括使領(lǐng)館內(nèi)的教育處和文化參贊，同樣面臨的窘境是“小馬拉大車”，即駐外使領(lǐng)館工作人員數(shù)量少，能及時調(diào)動的資源配量少，與龐大的留學(xué)生群體之間存在供需矛盾[7]。

同時，我國公民主要的留學(xué)地點呈現(xiàn)集中化，以美、英、澳等國家為主，如中國留學(xué)生占全英國留學(xué)生23%，占澳大利亞留學(xué)生30%，整個留學(xué)生海外領(lǐng)事保護機制運行緩慢，非系統(tǒng)化的海外救助體系很難滿足當前需求。這不僅體現(xiàn)在預(yù)警上，除疫情等群體性的公共事件外，涉及海外公民個體的領(lǐng)事保護也存在滯后性，如在國外遭遇盜竊等非國家不法行為時，除尋找當?shù)鼐接枰詭椭?，就此事?lián)系領(lǐng)事館很難得到協(xié)助。這并非一國存在的問題，各個國家的領(lǐng)事救助均存在滯后明顯的局面，亟須調(diào)整領(lǐng)事保護運行機制，爭取做到與海外公民和各國具體情況的無縫流暢對接。

3.機制單一，存在風(fēng)險

海外救助制度主要包括領(lǐng)事保護和外交保護兩類，在現(xiàn)實中運用最多的是領(lǐng)事保護?，F(xiàn)階段機制單一主要體現(xiàn)在三個方面：第一是方法單一，除領(lǐng)事保護外，我國海外救助缺乏結(jié)合當?shù)厝A人社會團體及組織等一整套的救助幫扶體系，未充分利用海外資源[8]。第二是形式單一，除了呼吁海外公民和留學(xué)生等群體的自我防護或從國內(nèi)分撥資源外，位于海外的使領(lǐng)館多通過聯(lián)系當?shù)卣蛳嚓P(guān)機構(gòu)對我國公民進行救助，使領(lǐng)館不具有行政權(quán)和調(diào)配當?shù)毓操Y源的權(quán)力，使得駐外使領(lǐng)館救助力量的行使途徑較狹窄，不利于突發(fā)情況下高效運作，若調(diào)動國內(nèi)資源或海外中國企業(yè)等的救助資源仍需要溝通調(diào)配等一系列流程，時間成本較大。第三是配套服務(wù)單一，針對我國海外公民的領(lǐng)事保護在完成“海外”階段的初步救助后，需要建立完善的配套服務(wù)措施。以本次疫情為例，回國困難，部分留學(xué)生及家長要求回國的意愿強烈，但是各國為遏制境外新冠肺炎疫情輸入，均采取取消航班甚至禁飛的措施。我國入境航線減少后，入境機票價格奇高，一票難求，希望回國避疫的海外華人特別是留學(xué)生回國之路更加艱難。民航局及相關(guān)部門在數(shù)天后才給出答復(fù)允許包機，凸顯我國領(lǐng)事保護海外救助方面的配套措施單一，難以及時決策公民自主提出的救助措施及方案。

除上述機制單一外，還存在驅(qū)逐出境和學(xué)業(yè)荒廢的風(fēng)險。據(jù)留學(xué)生反饋，美國多所大學(xué)成批“驅(qū)趕”中國留學(xué)生搬離校園，要求盡早回國或自行解決住宿。特別是多國禁飛政策頒布后，部分留學(xué)生面臨居無定所、走投無路的風(fēng)險，大部分留學(xué)生及家庭也無力承擔(dān)長期租住酒店的高昂費用。同時，大部分留學(xué)生面臨回國或者不回國的兩難選擇。不回國，面臨感染病毒的高風(fēng)險；回國，則要面臨簽證過期、錯過畢業(yè)考核、拿不到學(xué)歷證書等風(fēng)險。上述風(fēng)險都是在本次新冠肺炎疫情中凸現(xiàn)出來的新特征、新表現(xiàn)，依據(jù)以往的經(jīng)驗操作很難達到預(yù)期效果。

(二)疫情救助中反映出的制度缺陷

在這次疫情中，能夠看出我國的海外救助體系初具規(guī)模，存在一些必要的制度體系，但是仍不夠完善。首先是現(xiàn)存制度中缺少以領(lǐng)事保護及救助為中心的海外救助立法，其次是在法律制度構(gòu)建中預(yù)案預(yù)警、應(yīng)急救助機制存在較大的提升空間，最后是具體救助操作中的資源調(diào)配需以法律制度為導(dǎo)向規(guī)定，追求高效平衡。

1.救助法律規(guī)定過于分散

現(xiàn)階段有關(guān)海外留學(xué)生疫情救助及其他突發(fā)事件救助的相關(guān)規(guī)定和法律法規(guī)極為分散，尚無一部針對海外救助單獨立法的法律。這導(dǎo)致相關(guān)主體在執(zhí)行具體操作時，如救助方式、時間、范圍存在不同。以本次新冠肺炎疫情而言，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等明確了政府及其部門具有一定的靈活和自由度，固然為新情況的出現(xiàn)提供了靈活運用的進路，但長期不明確的情況并不易于應(yīng)對突發(fā)的疫情等重大衛(wèi)生事件。

除了立法層面的分散，還體現(xiàn)在具體規(guī)定上?！稇椃ā贰恶v外外交人員法》等已生效的法律中均是以原則性要求為主，規(guī)定救助主體客體，并分配救助責(zé)任。至于具體實踐，能在《條例(草案)》中找到較多的規(guī)定，但該草案尚未通過生效，現(xiàn)實情況只能依靠救助主體自行參照，因此制定一部詳細具體的專門立法很有必要。

2.預(yù)案制度存在完善空間

預(yù)案制度主要存在以下問題：首先是體系失衡，在預(yù)案的實際運用中，我國在自然災(zāi)害等預(yù)案中的經(jīng)驗較豐富，針對災(zāi)害型的預(yù)案經(jīng)驗及策略也更豐富，但是面對海外留學(xué)生在疫情面前的救助時，卻缺少甚至沒有預(yù)案經(jīng)驗，使得法律法規(guī)所包含的不同預(yù)案間存在“大小不一”的制度弊端。其次是前瞻性不足，即風(fēng)險評估環(huán)節(jié)缺失。以本次疫情為例，我們雖然具有基于SARS期間形成的大型傳染病預(yù)案，對本次疫情具有實際作用，但是鑒于對傳染病的風(fēng)險評估不足，導(dǎo)致面對新冠肺炎疫情的特殊性時無法拿出細致深入的應(yīng)急預(yù)案。最后是預(yù)案制度不細致，升級更新制度不完備?，F(xiàn)階段我國的預(yù)案大多屬于“綱領(lǐng)性”或“宣誓性”的文件[9]，同時根據(jù)各類事件發(fā)生的特殊性對預(yù)案升級換代的措施仍不夠完備。

3.預(yù)警制度仍有缺陷

預(yù)警制度作為重大公共衛(wèi)生事件的前沿陣地，現(xiàn)階段主要存在以下問題：首先是法律適用存在模糊，對比《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》發(fā)現(xiàn)，在預(yù)警權(quán)歸屬的主體范圍上，前者規(guī)定為“縣級以上人民政府”，后者規(guī)定為“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門與省級政府”。從法的特殊性與普遍性來看應(yīng)適用后者，但從新舊法的適用規(guī)律來看應(yīng)適用前者，由此發(fā)生沖突[10]。其次是法律規(guī)定不夠細致，較抽象，沒有形成完備的預(yù)警制度及發(fā)展體系。預(yù)警制度在研判發(fā)布階段的具體內(nèi)容、形式分類及傳輸對象等規(guī)定模糊，而且涉及預(yù)警制度的法律規(guī)定中主要在監(jiān)測、評估及報告的主體落實上予以規(guī)定，即對信息的去向進行規(guī)制，但對預(yù)警制度的信息流反饋及基于反饋所形成的預(yù)警更新機制存在缺失，即對信息的回流缺少規(guī)制。最后是缺少針對海外公民尤其是海外留學(xué)生群體設(shè)定的預(yù)警制度，未落實下放海外留學(xué)生的具體預(yù)警責(zé)任。

4.應(yīng)急及善后制度不協(xié)調(diào)

應(yīng)急制度是在預(yù)案及預(yù)警機制的前提下采取的大量實際措施。我國2011年修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，規(guī)定應(yīng)急的預(yù)案及根據(jù)事件變化進行的修訂和補充工作。但在海外救助的情況下，應(yīng)急機制存在不完善甚至空白的情況，除與前述制度共通的缺少獨立法律法規(guī)規(guī)范外，主要體現(xiàn)為“上下阻遏，左右割裂”的矛盾，即中央和地方之間的行政權(quán)威推動導(dǎo)致主動性不足，以及平行部門之間過度各司其職導(dǎo)致信息交流割裂，使存在空間距離的海外應(yīng)急救助難上加難，大大拖延效率。具體來說，我國海外救助資源分配極不均衡，既源于垂直管理體系中資源籌措的難度，導(dǎo)致缺乏行政主動性，又包括各部門之間人員資金協(xié)調(diào)及分配溝通能力不流暢，使資源無法在短期內(nèi)達到各取所需的狀態(tài)。尤其是針對海外資源調(diào)配領(lǐng)域，我國尚不存在法律規(guī)定，在立法規(guī)范及行政規(guī)章中對資源的籌措、運輸、分配、儲存等尚無針對性文件。在海外留學(xué)生救助等行動中，僅通過即時性的資源按需分配，固然存在因地制宜的獨特優(yōu)勢，但對資源流動的整體統(tǒng)籌并無益處。

善后制度往往被忽視，在重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，從物質(zhì)援助、政策紅利、心理建設(shè)等方面進行的填平措施亟待完善，尤其是海外留學(xué)生救助的善后制度。以此次疫情為例，很可能導(dǎo)致某些學(xué)生出現(xiàn)回海外后受到歧視、就讀困難等實際問題。這除了會造成物質(zhì)資源的缺失外，很容易對留學(xué)生造成心理困擾，這些都應(yīng)該納入善后體系完善的框架中。

三、我國海外留學(xué)生救助制度構(gòu)建和完善路徑

我國海外救助制度尚處于發(fā)展階段，雖然在面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時存在如《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)予以預(yù)案、預(yù)警和應(yīng)急善后等制度的指揮調(diào)度，但是針對海外救助這種跨國跨境的行動體系，卻沒有完整的機制鏈條予以規(guī)范，且運用既存的規(guī)則并不能貼合如此次疫情中的特殊群體——海外留學(xué)生救助，應(yīng)當完善相關(guān)法律制度。

(一)完善立法體系和立法原則

從國際層面看，世界范圍內(nèi)仍有國家尚未與我國建立外交關(guān)系，當留學(xué)生在這些國家訪學(xué)，遇到需要領(lǐng)事保護海外救助時，很難及時有效地得到來自我國駐派機構(gòu)的幫助?，F(xiàn)階段我國可以采取的措施是積極與這些國家建立外交關(guān)系，但由于國際政治關(guān)系錯綜復(fù)雜，可以暫時建立領(lǐng)事關(guān)系，保障海外留學(xué)生的生命財產(chǎn)安全。除了上述依靠雙邊外交關(guān)系采取的救助保護措施外，各國可以在聯(lián)合國框架下，以《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》為標準，就領(lǐng)事保護達成區(qū)域性共識。尤其是在“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)上，可以與沿線各國達成相關(guān)協(xié)議，共同維護海外留學(xué)生群體的安全并實現(xiàn)及時救助。

現(xiàn)階段我國海外救助的相關(guān)立法工作不完善，海外救助的法律規(guī)定多為原則性規(guī)定，未歸納在一部法律中。而《條例(草案)》在法律位階和具體規(guī)定上仍存在不足。觀察域外立法措施，如美國存在《保護海外公民條例》《美國領(lǐng)事法規(guī)》《美國公民在外受到重大災(zāi)難或意外時的處理程序》等諸多法律法規(guī)，在具體操作上予以詳細的程序化設(shè)計，尤其是《協(xié)助受災(zāi)美國公民條例》將保護海外公民的行為認定為是美國政府的一項責(zé)任。這從權(quán)利義務(wù)上確定了海外救助的國家地位，明確界定了國家公權(quán)力必須納入保護機制中，為海外救助的及時有序開展奠定了基礎(chǔ)。

我國應(yīng)盡早出臺一部整合完善的涉及海外救助的《領(lǐng)事保護法》，對海外救助及領(lǐng)事保護方面做出具體規(guī)定。適當出臺針對海外留學(xué)生主體救助的相關(guān)政策及規(guī)定，輔助《領(lǐng)事保護法》，與教育部和主要留學(xué)國家的文化參贊及相關(guān)駐派機構(gòu)人員共同保護海外留學(xué)生的安全。同時將前文所述的既存法律規(guī)定中缺失的針對海外公民的預(yù)案、預(yù)警及應(yīng)急和善后制度予以規(guī)定，或類推已存在的針對國內(nèi)公民的制度進行適用，或單獨針對海外公民這一群體的特殊性，結(jié)合當下我國海外領(lǐng)事保護的現(xiàn)狀，出臺一個相關(guān)的規(guī)章制度予以調(diào)整。

國內(nèi)立法的另一個重點是立法原則的改善。《傳染病防治法》規(guī)定的立法原則在我國近年的傳染病防治中發(fā)揮了重要作用，但是隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)，新的流行病學(xué)特征使得我們應(yīng)該重新思考該種傳染病的立法原則[11]。引起極大社會輿論的“吹哨人”實踐讓我們反思是否應(yīng)該敲定“存疑從有”原則，通過加強前端防御來遏制疫情的暴發(fā)和蔓延，從醫(yī)院發(fā)現(xiàn)到通知各地衛(wèi)健委及中央政府，同時輔以“豁免原則”，即當醫(yī)生發(fā)現(xiàn)不明原因傳染的人員上報或通知公眾后，如果情況屬實，未肆意篡改，則免于處罰。其次是針對公權(quán)力機關(guān)在疫情通報方面應(yīng)該做到的“透明及時”原則，確保通過多種渠道使公眾能夠及時知曉傳染病發(fā)生的原因、范圍、特點及應(yīng)對措施。最后應(yīng)當控制疫情暴發(fā)后公權(quán)力機關(guān)介入時權(quán)力的邊界和限度。

(二)完善管理體制

針對海外留學(xué)生救助這一目標，主要包括外交部和教育部兩個國務(wù)院下設(shè)部門予以調(diào)整，外交部領(lǐng)事司(領(lǐng)事保護中心)的主要職責(zé)包括具體領(lǐng)保工作、擬定政策規(guī)定、發(fā)布有關(guān)信息。同時外事管理司擬定外事管理法規(guī)草案等，與領(lǐng)事司在海外留學(xué)生救助的事項上或有交叉。教育部國際合作與交流司(港澳臺辦公室)具有指導(dǎo)駐外使(領(lǐng))館教育處(組)工作的職能，其下設(shè)處室中有關(guān)海外留學(xué)生救助的包括涉外監(jiān)管和辦學(xué)處以及人文交流與出國留學(xué)處。但上述機構(gòu)略顯單薄且具體分工不細致，存在完善優(yōu)化的空間。

以美國為例，美國的領(lǐng)事事務(wù)包含四級構(gòu)造，以國務(wù)院為統(tǒng)籌，下設(shè)事務(wù)局，局內(nèi)有委員會和服務(wù)處，服務(wù)處下又存在分管具體職責(zé)的三個辦公室。這樣的機構(gòu)設(shè)置既能保證決策層及時了解海外突發(fā)事件，保證行動效率，還加強了部門間的聯(lián)動。

我國留學(xué)生海外救助在管理結(jié)構(gòu)上應(yīng)從以下方面完善：一是細化處室職責(zé)，針對海外公民服務(wù)進行優(yōu)化，在教育部分管的司及下設(shè)處室中明確海外留學(xué)生的保護職責(zé)，使海外留學(xué)生救助落實到具體部門。駐外使領(lǐng)館應(yīng)積極聯(lián)系，長期溝通，對留學(xué)生的個人聯(lián)系方式及信息應(yīng)做到時常更新，統(tǒng)籌掌握。并與留學(xué)生所在學(xué)?；蛏鐓^(qū)保持密切的信息互通，保證救助得以及時完成。二是明確合作機制，當海外留學(xué)生群體遭遇突發(fā)事件時，依據(jù)預(yù)案響應(yīng)后應(yīng)由哪些部門合作，這不僅從政策規(guī)定上打破了各部門之間的藩籬，而且有助于互通經(jīng)驗、壓縮成本。

(三)建立多元海外救助制度

在海外救助過程中，除了國家機關(guān)的介入外，公民個人及其他私主體也發(fā)揮著重要的作用。在不少發(fā)達國家的跨國公司，其實踐中能為本公司海外員工提供適當?shù)暮Ｍ饩戎?。如日本在非政府機構(gòu)層面表現(xiàn)突出，主要是包含“兩會”，一個是涉及海外公民安全的協(xié)會，另一個是官民合作會議[12]。前者屬于日本外務(wù)省的外部團體組織，主要職責(zé)是收集海外涉及日本公民安全的相關(guān)信息，包括商業(yè)安全和人身財產(chǎn)安全；后者旨在促進海外民間企業(yè)和團體與日本官方之間就海外日本公民安全問題展開交流與溝通。此外，還有日本在外企業(yè)協(xié)會、海外公民醫(yī)療基金會、海外子女教育事業(yè)復(fù)興團體等服務(wù)于本國公民海外安全的組織。其實踐主體多元，模式豐富。有的發(fā)達國家甚至開拓了以市場為導(dǎo)向的私人安保[13]。海外救助從公私兩方面推進，保證了絕大多數(shù)海外公民能在短時間內(nèi)及時聯(lián)系、精準定位并獲得幫助。

筆者建議我國除鼓勵跨國公司在本職范圍內(nèi)發(fā)揮作用外，還應(yīng)在力所能及的范圍內(nèi)協(xié)助使領(lǐng)館幫助海外中國公民，同時發(fā)展中資駐外企業(yè)團結(jié)當?shù)厝A人群體，可以有序地結(jié)合成組織，在海外發(fā)生突發(fā)事件時團結(jié)行動?；虬l(fā)揮國際警務(wù)合作及駐外維和部隊的力量[14]，為海外公民救助提供新的可能。還可將其他民間組織納入海外救助的范圍，如日本的海外公民醫(yī)療基金會及海外子女教育振興財團。我國在這方面仍處于起步階段，沒有大范圍的民間組織參與海外救助。政協(xié)十一屆五次會議上曾提出推動我國海外安保事業(yè)發(fā)展，這既避免我國國家軍事力量在海外行動可能引起的摩擦沖突，又適度開放安保市場，為我國海外公民救助提供多種選擇，也為海外留學(xué)生提供多種救助渠道。

(四)細化預(yù)案制度

根據(jù)前文所述預(yù)案機制的缺點，首先，應(yīng)該解決預(yù)案制度中存在的體系失衡問題，通過專家論證、實踐反饋等手段豐富除自然災(zāi)害外的其他類型預(yù)案的實用性，加強實戰(zhàn)情境的預(yù)排，尤其是以海外中國公民救助為主題的預(yù)案制度的形成。其次，針對前瞻性不足和風(fēng)險評估缺失的問題，要加強預(yù)案制度的動態(tài)化監(jiān)控，從程序設(shè)定上給予預(yù)案調(diào)整的空間，在發(fā)生前所未有的新型突發(fā)事件時，設(shè)置一種迅速起草臨時應(yīng)急預(yù)案的模式，在初步摸清突發(fā)事件與以往的不同或意識到新出現(xiàn)的突發(fā)事件存在后，行動前迅速制定預(yù)案，積極響應(yīng)，構(gòu)建有據(jù)可依的制度保障。需要注意的是，以更新插入機制為切入點，深入結(jié)合海外留學(xué)生或海外中國公民的救助實踐。在符合國際法原則的基礎(chǔ)上以人為中心，配合現(xiàn)階段既存措施，統(tǒng)籌海外機構(gòu)對海外公民的保護及救助，共同制定配套預(yù)案，或許將成為未來海外留學(xué)生保護的進路之一。但目前這種轉(zhuǎn)化的規(guī)定不明確，尚存細化的空間。與此同時，設(shè)立前端或終端的升級制度，在事件結(jié)束或事件后期，依據(jù)突發(fā)事件的嚴重程度，決定是否將臨時預(yù)案的實踐經(jīng)驗整合，升級成為未來此類事件發(fā)生做準備的正式預(yù)案。最后，針對預(yù)案機制不夠細化的問題，需充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，結(jié)合預(yù)案機制動態(tài)化監(jiān)控，制定與新情況無縫銜接的應(yīng)對策略，構(gòu)建立體化的預(yù)案制度，以聯(lián)動效率補足滯后弊端。

(五)健全預(yù)警制度

針對現(xiàn)階段預(yù)警制度存在的弊端，主要通過以下手段予以修正健全。首先是統(tǒng)一法律法規(guī)的規(guī)定，尤其是《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》在預(yù)警制度上存在的如預(yù)警權(quán)歸屬不一致的情況等。其次是構(gòu)建更加完備的預(yù)警體系，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》的基礎(chǔ)上，針對預(yù)警研判發(fā)布階段的具體內(nèi)容、形式分類和對象進行清晰界定。在這方面可以借鑒美國的做法，細化程序，如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的對收集信息處理的基礎(chǔ)上，通過信息搜集、處理分類、分流發(fā)送三個程序，將世界范圍內(nèi)搜集的信息包括留學(xué)生可能面臨的危機等信息整合，在決策層面分流，一方面有助于信息的快速傳遞，另一方面可以讓決策層及時分析預(yù)判，采取積極措施。此外，基于我國現(xiàn)階段由外交部在微信及官方網(wǎng)站實時發(fā)布預(yù)警信息和領(lǐng)事服務(wù)信息，以及領(lǐng)事保護中心編寫的《中國領(lǐng)事保護和協(xié)助指南》，預(yù)警制度可以通過完善官方網(wǎng)絡(luò)平臺、融合大數(shù)據(jù)等數(shù)字工具，提升獲取和發(fā)布信息的速度，借此達到預(yù)警制度的應(yīng)有之義。在規(guī)制預(yù)警信息的發(fā)出方向后，應(yīng)該在分流決策層形成信息回流反省的規(guī)制手段，為之后的信息流發(fā)送提供改善意見。最后是下放涉及海外留學(xué)生的具體預(yù)警責(zé)任，通過留學(xué)生的戶籍所在地，將預(yù)警信息發(fā)送和信息反饋下放到地方海外中國公民的幫助或管理機構(gòu)，中央方面匯總信息并統(tǒng)籌安排。這樣安排使中央機關(guān)可以全方位管控信息流的發(fā)送和回收，具體的實際操作則分送到各地方機構(gòu)，形成雙層預(yù)警信息體系，有助于預(yù)警制度的專精化。

(六)完善應(yīng)急及善后制度

應(yīng)急制度以事件發(fā)生后的處置應(yīng)對作為工作開展的原點，是處理突發(fā)事件最重要的環(huán)節(jié)。善后制度在事件接近尾聲時出現(xiàn)，主要出于人文關(guān)懷及補償填平損失的角度采取適當?shù)难a救措施。

針對這一環(huán)節(jié)的問題，應(yīng)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《領(lǐng)事保護法》作為核心，針對“上下阻遏”的弊端，以相應(yīng)的流程為線索，以海外駐派機構(gòu)的信息搜集為啟動鍵，迅速匯報至中央及外交部決策，決策完成后聯(lián)動海外私主體及公權(quán)力機關(guān)開展結(jié)合救助，形成一套無縫銜接的處置措施。注意發(fā)揮央地治理的積極性，強化社會和地方的作用，尤其要落實獎懲機制，作為增強行政主動性的催化劑。同時促進重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的縱向治理扁平化[15]，減少層層匯報傳達的時間成本，使政令實施輕薄流暢，為應(yīng)急制度的有效開展開通“綠色通道”，實現(xiàn)預(yù)警啟動制度的完善。針對“左右割裂”的弊端，要加強平行部門間的聯(lián)動，各相關(guān)部門及時組建團隊，分工合作。依據(jù)等級制度識別突發(fā)事件，根據(jù)事件的嚴重程度分類，整合多部門力量，共同實現(xiàn)應(yīng)急措施。

在資源分配不均衡的突出問題上，現(xiàn)階段我國領(lǐng)事保護資源投入存在“小馬拉大車”的窘境，海外領(lǐng)事保護資源方面主要存在資金投入與人員投入不足的情況[7]。在資金投入方面，我國的領(lǐng)事保護資金不超過億元人民幣，與英國、澳大利亞等國家相比，相差甚遠。而我國每年向海外輸出的公民數(shù)量位居世界前列，這與資金投入不匹配。在人員投入方面，根據(jù)2012年外交部領(lǐng)事司的數(shù)據(jù)，平均一名外交人員要面對13萬海外中國公民，存在極不平衡的現(xiàn)狀?？偟膩碚f，領(lǐng)事保護資源的投入可以通過兩種層面來解決。從國際層面來看，應(yīng)當加強國家之間關(guān)于領(lǐng)事保護協(xié)助的合作協(xié)議，或通過聯(lián)合國層面構(gòu)建世界范圍內(nèi)的領(lǐng)事保護組織。這種國際范圍內(nèi)的互助行為使得各國領(lǐng)事資源在面對共同的突發(fā)事件時可得以整合，極大便利了一國領(lǐng)事資源匱乏的窘境。但是弊端在于國與國之間的合作協(xié)議往往要花費數(shù)年甚至十幾年的時間來起草完成并生效，構(gòu)想建立世界范圍內(nèi)統(tǒng)一的領(lǐng)事資源整合協(xié)定存在較大的時間成本和滯后性。從國內(nèi)層面來看，重點是加大人力財力的投入。除中央層面的資金及人員劃撥外，我國應(yīng)依托現(xiàn)有的從中央到地方的外交領(lǐng)事服務(wù)體系，結(jié)合企業(yè)、教育機構(gòu)、學(xué)校等其他主體，并聯(lián)系在國外的當?shù)厝A僑組織，結(jié)合當?shù)厝A人群體，以行政區(qū)域的劃分為體系對口援助所在地高校的留學(xué)生群體，全面發(fā)動多主體聯(lián)動籌措資金及物資。資源調(diào)配的高效會極大提升留學(xué)生海外救助的水平，能夠更好地配合預(yù)案、預(yù)警機制的發(fā)揮，做好行動的后勤保障。

在事件接近尾聲時，需要考慮重建、訴訟、賠償及心理建設(shè)等問題。政府可以采取物質(zhì)援助、以工代賑等形式為受到突發(fā)事件影響的相關(guān)人員提供幫助。尤其是心理衛(wèi)生的建設(shè)，可以聯(lián)動各醫(yī)院的救助隊伍進行心理服務(wù)，駐外使領(lǐng)館開展心理健康咨詢服務(wù)。

四、結(jié)語

在本次疫情中，我國海外留學(xué)生群體經(jīng)受了極大的考驗，他們與祖國站在一起，我國政府也時刻牽掛著遠在海外的游子，通過積極的行動實施救助，幫助他們度過難關(guān)。但針對留學(xué)生群體的海外救助制度仍然存在需要構(gòu)建與完善的方面，包括相關(guān)立法過于分散、預(yù)案預(yù)警制度及應(yīng)急和善后機制仍存在不協(xié)調(diào)不完善的弊端，以及在海外留學(xué)生救助投入的資源仍不足等問題。筆者綜合考量留學(xué)生海外救助的特殊性及相關(guān)風(fēng)險后，結(jié)合現(xiàn)階段我國實際情況，提出的解決方案包括完善立法體系和立法原則、完善管理體制、建立多元海外救助制度、細化預(yù)案制度、健全預(yù)警制度和完善應(yīng)急及善后制度等。值得注意的是法律制度及配套機制的建設(shè)非一日之功，預(yù)案預(yù)警與應(yīng)急善后制度之間相輔相成，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、實事求是細致安排構(gòu)建，才能有效改善留學(xué)生的救助狀況。隨著我國對外開放的步子越邁越大，海外救助的制度建設(shè)越發(fā)緊迫，海外公民救助關(guān)乎人權(quán)保障和法制發(fā)展，海外留學(xué)生救助制度的建設(shè)和有效執(zhí)行，將為人才回流、跨國交往等提供新的契機，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻。