呂 永 祥

(武漢大學 黨內(nèi)法規(guī)研究中心, 湖北 武漢 430072)

黨的十九屆四中全會強調(diào):“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。”[1]系統(tǒng)治理、綜合治理等治理模式強調(diào),多個治理主體圍繞事關(guān)黨的長期執(zhí)政、國家的長治久安的重要事項進行分工協(xié)作,具有包容的治理主體、多元的治理信息和共享的治理知識等優(yōu)勢。然而,在公共事務(wù)治理權(quán)力被更多治理主體分享的同時,“責任對權(quán)力的‘跟蹤規(guī)范效應(yīng)’趨于減弱”[2]。當各級各類治理主體共同參與的集體決策和集體行動觸犯問責情形時,各治理主體責任劃分不清晰和責任對象難認定的問題愈發(fā)凸顯出來,Thompson將該現(xiàn)象概括為問責對象“多只手問題”[3],這是大規(guī)模國家在治理模式的民主化水平和參與廣度不斷提升的情境下實施精準問責面臨的共性問題?！芭c西方民主國家社會問責、政治問責發(fā)達而黨內(nèi)問責相對薄弱的情況不同,中國共產(chǎn)黨是我國政治權(quán)力體系的領(lǐng)導核心和黨政關(guān)系的主導方面,因此按照權(quán)責一致的原則,黨內(nèi)問責機制才是整個問責體系中的重中之重?！盵4]基于黨內(nèi)問責的重要地位,本文將研究對象聚焦于黨內(nèi)問責。在黨內(nèi)問責之中,囿于問責能力有待提升、責任劃分不夠清晰等因素的制約,問責主體認定問責對象時存在應(yīng)問責對象和實際問責對象不一致的問題,即問責對象不精準現(xiàn)象。該現(xiàn)象見諸于《求是》《中國紀檢監(jiān)察報》等媒體報端,呈現(xiàn)為問責泛化、問責錯位等多重面向。對此,黨的十九屆四中全會強調(diào):“完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責有效機制”[1]。完善精準問責有效機制需要堅持問題導向。黨內(nèi)問責對象不精準的表現(xiàn)形式有哪些?各種表現(xiàn)形式的成因和對策分別是什么?弄清這些問題,對中國共產(chǎn)黨完善精準問責機制具有重要的理論和實踐意義。

一、 文獻綜述與分析框架

受新公共管理、多層級治理等治理范式的影響,國內(nèi)外學術(shù)界對多治理主體情境下的問責對象不精準問題較為關(guān)注,相關(guān)研究主要聚焦以下兩個方面。

第一,一些學者從組織層面入手,探討多層級治理中問責對象不精準的成因與對策。府際關(guān)系是多層級治理中一種重要的組織關(guān)系,是問責主體實施垂直問責時需要考慮的重要因素。Mulgan從澳大利亞聯(lián)邦政府與州政府職責權(quán)限劃分不清晰入手,揭示多層級治理中問責對象不精準的成因,主張以厘清各級政府的職責權(quán)限提升問責對象的精準性[5]。與之相近,劉美萍主張完善縱向權(quán)責清單制度,以解決由各級政府權(quán)責不清導致的問責對象錯位問題[6]。此外,Benz還從國家與超國家組織關(guān)系入手揭示歐盟多層級治理模式中問責對象不精準的成因,主張采取開放式協(xié)商方法提升多層級治理中問責對象的精準性[7]。

第二,還有一些學者從個體與集體關(guān)系入手,探討集體決策中問責對象不精準的成因與對策。一方面,國外學者對問責對象不精準問題的探討主要圍繞“多只手”問題展開。Thompson認為,問責對象不精準的成因是在全體成員共同影響集體決策的組織中存在問責對象“多只手問題”,對組織責任的流程設(shè)計和清晰劃分有助于提升問責對象的精準性[8]。Bovens則認為,解決問責對象“多只手問題”要正確認識個體責任和集體責任的差異,對個體問責、集體問責等問責模式進行精細分工才能提升問責對象的精準性[9]。另一方面,國內(nèi)學者對問責對象不精準的分析主要圍繞集體決策體制展開,陳國權(quán)等將集體決策體制中個體與集體責任劃分不清晰歸結(jié)為問責對象不精準的成因,主張以明確決策責任劃分來提升問責對象的精準性[10]。葉戰(zhàn)備等則從責任劃分和黨內(nèi)民主等維度探討了集體決策環(huán)節(jié)黨內(nèi)問責對象不精準的成因與對策[11]。

既有研究雖不乏真知灼見,卻存在下述缺憾:首先,從研究內(nèi)容來看,一方面,既有研究著重探討問責對象不精準的成因與對策,對其表現(xiàn)形式缺乏類型化分析。另一方面,既有研究在組織層面上剖析了府際關(guān)系對問責對象不精準的影響,卻沒有探討由條塊關(guān)系不順引發(fā)的問責對象不精準問題及其治理對策。其次,從分析框架來看,目前學術(shù)界對問責對象不精準的分析停留在組織或個體與組織關(guān)系等單一維度,對個體性問責對象缺乏專門剖析,僅揭示問責對象不精準的局部面貌,缺乏一個整體性分析框架。

“一般系統(tǒng)論是關(guān)于‘整體’的一般科學”[12]31,系統(tǒng)論的整體性原理為我們構(gòu)建黨內(nèi)問責對象不精準的整體性分析框架提供理論依據(jù)。在黨內(nèi)問責領(lǐng)域,目前系統(tǒng)論已被運用于執(zhí)政黨問責能力的系統(tǒng)配置、各項黨內(nèi)問責要素等議題的分析之中,具有向問責對象擴展的可行性。系統(tǒng)是由若干要素及其互動關(guān)系構(gòu)成的有機整體。一般系統(tǒng)論認為,“對于‘要素’的復合體,可以有三種不同的區(qū)分方式:①按照要素的數(shù)目來區(qū)分;②按照要素的種類來區(qū)分;③按照要素的關(guān)系來區(qū)分”[12]50。這揭示出系統(tǒng)的構(gòu)成要素并非單一的,系統(tǒng)的整體功能受到各類要素的共同影響。從系統(tǒng)論的要素分類方法來看,黨內(nèi)問責對象不精準的系統(tǒng)分析,建基于對黨內(nèi)問責對象的精細分類。以問責對象的數(shù)量和性質(zhì)為依據(jù),黨內(nèi)問責對象可分為個體與組織兩類,前者指向黨員領(lǐng)導干部,后者囊括各級黨組織。系統(tǒng)并非要素的簡單加總,各要素相互聯(lián)系、相互作用才能構(gòu)成一個有機整體,各要素的互動關(guān)系揭示出系統(tǒng)論的整體性原理。從系統(tǒng)論的整體性原理來看,對黨內(nèi)問責對象不精準進行系統(tǒng)分析,既要從個體與組織兩類問責對象入手,更需要揭示兩者之間的互動關(guān)系對問責對象精準性的影響,否則無法揭示問責對象不精準現(xiàn)象的全貌?；诖?本文將系統(tǒng)論的整體性原理作為理論支撐,基于個體與組織兩類黨內(nèi)問責對象及其互動關(guān)系,從個體、組織、個體與組織關(guān)系三個層面構(gòu)建黨內(nèi)問責對象不精準的整體性分析框架。

二、 黨內(nèi)問責對象不精準的表現(xiàn)

1. 個體層面上黨內(nèi)問責對象不精準的表現(xiàn)

第一,以問責一般干部代替問責領(lǐng)導干部。根據(jù)權(quán)責一致原則,“政治意義上的問責以公共權(quán)力的存在為前提,問責對象主要指向行使公共權(quán)力的公權(quán)力機關(guān)和政府官員”[13]。雖然公共權(quán)力行使主體在各國都被界定為主要問責對象,但是在不同的問責機制中它卻有著不同的稱謂。西方公共行政理論從個體層面上將公共權(quán)力行使主體劃分政務(wù)官和事務(wù)官兩類,兩者分別構(gòu)成政治問責和行政問責的主要問責對象。而在我國的政治話語中,個體性問責對象通常被統(tǒng)稱為“干部”,各類干部分別與不同類型的問責機制相對應(yīng)。領(lǐng)導干部和不承擔領(lǐng)導職務(wù)的一般干部之間的二元區(qū)分,是黨的干部制度中常見的一種分類方法,對理解黨內(nèi)問責對象具有重要意義。“東西南北中,黨政軍民學,黨是領(lǐng)導一切的?！盵14]中國共產(chǎn)黨是我國的領(lǐng)導黨,其領(lǐng)導地位的鞏固需要廣大黨員領(lǐng)導干部積極發(fā)揮自身的領(lǐng)導作用。反之,與不承擔領(lǐng)導職務(wù)的一般干部相比,黨員領(lǐng)導干部實施濫用權(quán)力、消極怠政等不當行為對黨的領(lǐng)導和黨的事業(yè)的危害更大?；诖?根據(jù)鞏固黨的領(lǐng)導地位要善于抓住主要矛盾的馬克思主義哲學原理,《中國共產(chǎn)黨問責條例》將個體性問責對象界定為黨的領(lǐng)導干部。然而從制度執(zhí)行來看,在問責實踐中,出于避難求易等考慮,“有的(問責主體)問下不問上、問小不問大,讓一般干部代替領(lǐng)導干部擔責”[15]。《人民日報》也撰文批評了“對承擔具體落實工作的干部追責,卻不倒查主要領(lǐng)導干部責任”[16]的現(xiàn)象。

第二,以問責現(xiàn)任領(lǐng)導干部代替問責時任領(lǐng)導干部。時間是問責的一個重要維度,世界銀行專家組從時間維度將問責劃分為“事前”問責、“即時”問責和“事后”問責三類[17]。問責的時間維度會對問責主體認定問責對象產(chǎn)生重要影響,這是因為公共政策效果的顯現(xiàn)往往具有滯后性和隱蔽性,在此期間受到任期制、黨政領(lǐng)導干部交流制度等因素的影響,負責制定或執(zhí)行該項政策的黨員領(lǐng)導干部有時會歷經(jīng)若干次職位變遷。在這種“鐵打的政策、流水的干部”的情景下,問責主體需要在該項公共政策的最初制定者、后續(xù)修訂者等歷屆任職者之中精準認定誰應(yīng)當對政策失敗承擔責任。一項歷時較長的公共政策的政策效果通常是時任領(lǐng)導干部和現(xiàn)任領(lǐng)導干部合力作用的結(jié)果,問責主體對兩者的問責本應(yīng)是并行不悖的。但在政策問責實踐中,囿于對時任領(lǐng)導干部政策行為的登記備案機制不健全、調(diào)查取證更為困難等因素,“有的(問責主體)只問現(xiàn)任領(lǐng)導責任不問時任領(lǐng)導責任”[18],導致問責對象不精準,各屆任職者權(quán)責配置失衡?！叭缍嗄昵斑`規(guī)審批土地蓋房,一些地方只對現(xiàn)在拆除違規(guī)建筑不力的基層領(lǐng)導干部問責,卻很少問以前作出違法違規(guī)決策領(lǐng)導干部的責任?！盵19]

2. 組織層面上黨內(nèi)問責對象不精準的表現(xiàn)

第一,以問責下級黨組織代替問責上級黨組織。多層級治理是“一種在超國家、國家、區(qū)域以及地方等數(shù)個疆域?qū)蛹壣系募榷ㄕg進行持續(xù)協(xié)商的制度”[20],治理主體來自多個行政層級和對某一項特定任務(wù)開展協(xié)同治理是其典型特征。為有效治理跨行政層級的復雜公共事務(wù),多層級治理也逐漸被應(yīng)用于中國的治理場域之中。提高超大規(guī)模國家治理有效性的現(xiàn)實需要和黨的中央組織、地方組織和基層組織的多層級設(shè)置模式,為中國共產(chǎn)黨采取多層級治理模式提供必要性和可行性。諸如腐敗治理、貧困治理等重要事務(wù)超出單一層級黨組織的管轄范圍,需要由多個層級黨組織共同治理。在多層級治理中委托代理關(guān)系具有多重性,由此產(chǎn)生“多頭責任”問題[21]。在黨內(nèi)問責中這種情形體現(xiàn)在,“有的地方由于職責規(guī)定不夠清晰、權(quán)限劃定不夠明確,出了問題要追究責任時,上下級之間、部門之間相互推諉,具體應(yīng)當由誰擔責,邊界模糊不清,難保不問錯對象”[16]。在各級黨組織職責劃分不清晰的情況下,有的問責主體在認定問責對象時避重就輕,“以問責下級代替問責上級”[15]。

第二,以問責屬地管理機關(guān)代替問責垂直管理部門。為實現(xiàn)維護中央集權(quán)和發(fā)揮地方積極性雙重目標,國家權(quán)力需要在橫向和縱向兩個維度進行合理配置和分工,從而形成“條”與“塊”兩種管理系統(tǒng)?！皸l”形管理系統(tǒng)由上下對齊的各級政權(quán)機關(guān)內(nèi)設(shè)職能部門組成,中央政權(quán)機關(guān)“為加強政令統(tǒng)一或減少地方行政干預,在地方設(shè)立相應(yīng)對口分支機構(gòu)或派出機構(gòu),并對這些對口職能部門實行垂直領(lǐng)導”[22]。“塊”狀管理系統(tǒng)由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政權(quán)機關(guān)組成,按照守土盡責、分級負責的原則對轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)開展屬地管理。“條”與“塊”既存在各自的專屬管理事項,也在扶貧、環(huán)保、信訪等重要事務(wù)上相互協(xié)作,以合力實現(xiàn)全面建成小康社會,建設(shè)美麗中國、平安中國等目標。垂直管理部門和屬地管理機關(guān)共同管理某項重要事務(wù),“縱橫交錯的權(quán)力線路就會變得異常復雜而麻煩”[23],給問責主體精準認定問責對象帶來困難。當條塊系統(tǒng)的共同行為觸犯問責情形時,問責主體需要在厘清條塊系統(tǒng)職責權(quán)限的基礎(chǔ)之上,才能準確判斷究竟是問責垂直管理部門還是問責屬地管理機關(guān)。然而,“有的基層黨內(nèi)問責主體在未厘清基層條塊系統(tǒng)的角色責任、未判明黨組織和黨員領(lǐng)導干部的因果責任和能力責任的情況下,濫用屬地管理原則草率認定問責對象”[24],衍生出以問責屬地管理機關(guān)代替問責垂直管理部門的問題,這一點在信訪、環(huán)保等條塊共治領(lǐng)域表現(xiàn)得較為明顯。舉例而言,“中南某省環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)某縣部分企業(yè)存在環(huán)境污染問題,事后,企業(yè)所在地兩名村干部被問責,而縣環(huán)保局工作人員卻‘毫發(fā)無損’”[25]。

3. 個體與組織關(guān)系層面上黨內(nèi)問責對象不精準的表現(xiàn)

第一,以個體問責代替集體問責。中國共產(chǎn)黨采取集體領(lǐng)導與個人分工負責相結(jié)合的民主集中制,各項政黨權(quán)力既可以交由各級黨組織及其領(lǐng)導班子按照集體領(lǐng)導原則共同行使,也可以交由黨的領(lǐng)導干部按照個人分工負責的原則單獨行使。基于此,中國共產(chǎn)黨根據(jù)權(quán)責一致原則,圍繞行使政黨權(quán)力的黨組織和黨員領(lǐng)導干部分別構(gòu)建了個體問責和集體問責兩種問責機制。與集體問責相比,個體問責可以充分考慮不同組織成員在失職失責行為的性質(zhì)情節(jié)、過錯程度、危害后果上的具體差異,具有問責處理決定更為精細化等優(yōu)勢,但要求特定組織成員對集體決策失敗承擔全部責任,不僅違背在集體決策體制中所有組織成員共同行使決策權(quán)力的客觀實際,而且給想要逃避責任的組織成員提供了便利,容易滋生“替罪羊”現(xiàn)象。由此來看,問責主體在認定問責對象時應(yīng)將集體問責與個體問責結(jié)合起來,不可偏廢其一。但是,在問責實踐中,“有的(問責主體)只問責領(lǐng)導干部不問責黨組織,以個人履責不力掩蓋集體失職失責問題”[26]。

第二,以集體問責代替?zhèn)€體問責。從規(guī)范意義上來講,集體問責適用于中國共產(chǎn)黨的集體決策體制,對集體決策不當和集體領(lǐng)導不力的黨組織或黨組織領(lǐng)導班子實施集體問責既符合權(quán)責一致的問責原則,也符合黨內(nèi)問責制度的相關(guān)規(guī)定。但是,即使是在集體決策體制中集體問責也無法代替?zhèn)€體問責。與個體問責相比,集體問責雖然具有問責范圍廣覆蓋等優(yōu)勢,但是它對每一個組織成員予以同等程度的責任追究,容易忽視不同組織成員的失職失責行為在性質(zhì)情節(jié)和危害后果上的程度差異,違背錯責相當?shù)膯栘熢瓌t。由此來看,集體問責和個體問責應(yīng)當相互配合。然而在問責實踐中,有的問責主體卻顧此失彼,以集體問責代替?zhèn)€體問責,“有的(問責主體)只問責黨組織不問責領(lǐng)導干部,把集體責任當成個人逃避責任的擋箭牌”[26]。舉例而言,“華東某市在黨建工作督導中,發(fā)現(xiàn)該市相關(guān)部門存在落實基層黨建主體責任不到位等問題,但僅對黨委(黨組)進行了通報批評,相關(guān)責任人無一人受到問責處理”[27]。

三、 黨內(nèi)問責對象不精準的成因

1. 個體層面上黨內(nèi)問責對象不精準的成因

第一,混淆黨紀處分對象和黨內(nèi)問責對象。黨紀處分和黨內(nèi)問責作為中國共產(chǎn)黨的兩種自我約束機制,在適用對象上既高度交叉,也存在重要差異。按照《中國共產(chǎn)黨問責條例》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定,黨的紀檢機關(guān)兼具監(jiān)督主體、執(zhí)紀主體和問責主體等多重身份,多重身份疊加容易產(chǎn)生角色轉(zhuǎn)化失靈,從而使其容易忽視黨紀處分主體與黨內(nèi)問責主體兩種政治身份之間的區(qū)別,對執(zhí)紀和問責兩種職能及其適用對象不加區(qū)分。內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本原因,黨的紀檢機關(guān)對黨紀處分對象和黨內(nèi)問責對象的混淆認識,為其以問責一般干部代替問責領(lǐng)導干部提供主觀認識基礎(chǔ)。受到主觀認識偏差等因素的影響,“實踐中,往往出現(xiàn)對普通黨員進行追責,卻被當作‘問責對象’被問責的情況。如今年上半年,天津市紀委監(jiān)委在受理某區(qū)區(qū)委委員、某鎮(zhèn)黨委書記因推動落實精準扶貧和幫扶困難群眾工作不到位,致使困難群眾沒有得到有效救助而被問責的報批案件中,發(fā)現(xiàn)該區(qū)對鎮(zhèn)、區(qū)辦理低保的具體工作人員及幫扶困難群眾的包村干部等十幾名一線工作人員均提出不同的‘問責’處理建議”[28]。

第二,終身問責機制不健全弱化對時任領(lǐng)導干部的問責。為消除“離任即不承擔責任”的錯誤觀念,在各屆任職者之間實現(xiàn)權(quán)責配置均衡,黨的十八屆四中全會以來,各級黨委和政府在重大行政決策、司法裁判、黨內(nèi)問責等領(lǐng)域開始構(gòu)建終身問責機制的實踐探索,取得一定成績。然而,目前終身問責機制尚處于探索階段,在全國層面上終身問責規(guī)定散見于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等文本之中,規(guī)范整合效用有待進一步化強化。雖然有些地方圍繞重大行政決策終身問責等領(lǐng)域出臺一些專門性制度,但這些制度存在位階較低、內(nèi)容不夠成熟完備等問題。以重大行政決策終身問責為例,對受多屆任職者共同影響的重大行政決策,很多地方性制度都沒有對問責信息如何獲取、應(yīng)當由哪一個機構(gòu)對時任領(lǐng)導干部開展責任調(diào)查并提出問責處理建議等細節(jié)問題作出具體規(guī)定?！渡钲谑行姓^錯責任追究辦法》第六十三條規(guī)定“依照本辦法規(guī)定應(yīng)當追究行政過錯責任的行政機關(guān)工作人員,所在單位作出處理決定前已經(jīng)調(diào)離到新單位的,原所在單位可向其新單位提出處理建議,新單位無正當理由應(yīng)當采納”,為解決責任倒查主體的設(shè)置問題提供一定的參考。然而,原所在單位雖然熟悉情況,但是與行政過錯人員卻存在千絲萬縷的利害關(guān)系,由原所在單位提出問責處理建議容易在中立性上飽受詬病。缺乏問責信息支撐和責任倒查主體設(shè)置不合理削弱了終身問責機制的可操作性,弱化了對時任領(lǐng)導干部的問責。

2. 組織層面上黨內(nèi)問責對象不精準的成因

第一,職責同構(gòu)的政黨職責體系導致上下級黨組織責任劃分不清晰。在結(jié)構(gòu)功能主義看來,機構(gòu)是履行職能的載體,與“上下對口,左右對齊”的機構(gòu)設(shè)置模式相對應(yīng),各級黨組織在職責設(shè)置上呈現(xiàn)職責同構(gòu)的特征[29]。職責同構(gòu)的政黨職責體系體現(xiàn)在,《黨章》第三十二條以“基本任務(wù)”的形式列舉了基層黨組織的主要職責,其中“宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策”“對黨員進行教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)”“密切聯(lián)系群眾”等職責設(shè)置同樣適用于各級黨的地方組織。不僅如此,上級黨組織還會根據(jù)實際需要將其承擔的部分職責事項下派給下級黨組織,進一步強化各級黨組織職責同構(gòu)的特征。職責同構(gòu)的政黨職責體系意味著各級黨組織承擔相同或相近的職能,在帶來提升各級黨組織統(tǒng)一行動的效率、便于黨中央開展自上而下的垂直管理等便利的同時,也給黨內(nèi)問責主體認定問責對象帶來一個消極影響,即責任劃分不清晰導致問責對象不明確,各級黨組織高度交叉重疊的職責設(shè)置,降低了黨內(nèi)問責主體在多層級治理中認定問責對象的精準性,導致黨內(nèi)問責主體無法準確判斷應(yīng)當追究哪一層級黨組織的責任。在此種情形下,上級黨組織利用其在權(quán)力資源和責任配置等方面的優(yōu)勢向下級黨組織推卸責任,助長問責主體“問下不問上”的錯誤傾向。

第二,垂直管理部門濫用“責任狀”向?qū)俚毓芾頇C關(guān)轉(zhuǎn)嫁責任。從規(guī)范意義上來講,職責法定是一項重要的法治原則,黨內(nèi)法規(guī)、國家法律等對垂直管理部門和屬地管理機關(guān)的職責權(quán)限作出了相應(yīng)的規(guī)定。然而,為了在復雜變動的環(huán)境中提升治理的靈活性和有效性,充分發(fā)揮垂直管理部門和屬地管理機關(guān)各自的優(yōu)勢,各級政權(quán)機關(guān)有時也會根據(jù)實際需要在垂直管理部門與屬地管理機關(guān)之間進行職責權(quán)限的委托與代理。在中國特色政治制度中,“責任狀”滿足了各級政權(quán)機關(guān)將職責權(quán)限在上下級組織之間、條塊之間靈活配置的現(xiàn)實需要,成為各級政權(quán)機關(guān)推動重要工作貫徹落實和傳導壓力的重要手段。就條塊關(guān)系而言,有的垂直管理部門將簽訂“責任狀”作為一種責任“甩鍋”的手段,“片面強調(diào)‘屬地責任’,許多應(yīng)該部門做的,或者部門與地方協(xié)調(diào)解決的問題,最后都推給地方”[30]。屬地管理機關(guān)在承接垂直管理部門下達的環(huán)保、行政執(zhí)法等責任事項的同時,卻缺乏履行該項責任事項所需要的職權(quán)、人力物力財力等必要條件,因為未能如期完成“責任狀”而受到上級機關(guān)的問責,衍生出以問責屬地機關(guān)代替問責垂管部門的問題。

3. 個體與組織關(guān)系層面上黨內(nèi)問責對象不精準的成因

第一,個人與集體責任劃分不清晰導致個體問責與集體問責相互代替。習近平總書記強調(diào):“不明確責任,不落實責任,不追究責任,從嚴治黨是做不到的。”[31]在由事前明責、事中歸責和事后追責前后相繼構(gòu)成的完整問責流程中,習近平總書記將“明確責任”放在首要位置,足見事前明確責任對構(gòu)建精準問責機制的重要作用。與實行行政首長負責制的行政機關(guān)不同,各級黨組織實行的是民主集中制,各項政黨權(quán)力在集體決策過程中被黨組織領(lǐng)導班子及其成員所分享,更高的權(quán)力分享程度增加了責任清晰劃分的難度,影響問責主體認定問責對象的精準性。在集體決策體制中通常存在著責任分配難題,個體責任和集體責任劃分不清晰,導致問責主體在認定問責對象時缺乏清晰客觀的判斷標準。這就賦予問責主體較大的自由裁量空間,為其實施選擇性問責提供便利條件,導致個體問責和集體問責相互代替的問題。江西省宜春市紀委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),“有的(問責主體)還存在隨意性、選擇性問責問題,比如有的地方考慮到問責對績效考核的影響,便弱化對集體的問責,傾向于個人問責;有的地方考慮到問責對干部的提拔使用有影響,更傾向于集體問責”[32]。

第二,黨員領(lǐng)導干部的避責策略加劇以集體問責代替?zhèn)€體問責的問題。在問責關(guān)系中,問責主體的問責行為與問責對象的避責行為有時是同時存在和交互作用的,采取避責策略規(guī)避問責后果是問責對象在趨利避害的自利動機驅(qū)使下作出的理性行為選擇。問責與避責是責任政治的一體兩面,政府官員的避責策略會對問責政治產(chǎn)生積極、中立和消極三種不同影響[33]。雖然政府官員的避責策略在給問責主體施加改進問責手段的壓力等方面對完善問責政治具有積極意義,但是它也容易加劇個體責任和集體責任的相互混淆。相互推諉式避責策略作為政府官員一種重要的避責策略[34],尤其適用于集體決策體制之中。在實踐層面,有的黨員領(lǐng)導干部將集體決策作為規(guī)避個人責任的旋轉(zhuǎn)門,故意將個人決策事項納入集體決策程序之中,企圖以集體決策的“合法外衣”來降低自己的問責風險。在山西省運城市林業(yè)局原黨組書記、局長李建剛違紀違法案中,“據(jù)不完全統(tǒng)計,僅2018年上半年,李建剛就主持召開了32次局務(wù)會議和黨組會議,共涉及220個議題,其中很多屬于辦公設(shè)備購置、辦公用品購買、車輛維修保養(yǎng)等按照正常審批程序就可以直接拍板決策的事項”[35]。這類行為貌似發(fā)揚了集體決策的民主作風,實則是濫用集體決策來規(guī)避個人的決策責任,助長以集體問責代替?zhèn)€體問責的錯誤傾向。

四、 黨內(nèi)問責對象不精準的治理對策

1. 個體層面上黨內(nèi)問責對象不精準的治理對策

第一,正確區(qū)分黨紀處分對象和黨內(nèi)問責對象。從職務(wù)級別和追責類型兩個方面厘清黨紀處分對象和黨內(nèi)問責對象之間的差異,是問責主體提升認定問責對象精準性的認知基礎(chǔ)。一方面,黨紀處分既包括黨的領(lǐng)導干部,也包括黨員和一般黨員干部，而黨內(nèi)問責對象只包括黨的領(lǐng)導干部,適用對象的職務(wù)級別可以為區(qū)分黨紀處分對象與黨內(nèi)問責對象提供一個清晰的識別標準,使黨的紀檢機關(guān)清晰地認識到,普通黨員和一般黨員干部是黨紀處分對象而非黨內(nèi)問責對象。另一方面,從追責類型來看,《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第三十七條規(guī)定:“直接責任者,是指在職責范圍內(nèi),不履行或不正確履行自己的職責,對造成的損失和后果起決定性作用的黨員或黨員領(lǐng)導干部”。其中“決定性作用”主要指向因果關(guān)系的直接性,意在說明黨員或黨員領(lǐng)導干部的失職失責行為是導致?lián)p失或后果產(chǎn)生的直接原因。與直接責任相對應(yīng)的黨內(nèi)問責的追責類型是領(lǐng)導責任。“在因果關(guān)系上,領(lǐng)導責任應(yīng)當不屬于直接因果關(guān)系,如果因為某個具體行為導致事故,應(yīng)當構(gòu)成直接責任,而領(lǐng)導責任強調(diào)的是失職、瀆職、不作為、懈怠所帶來的間接因果關(guān)系?！盵36]基于過錯行為與危害后果因果關(guān)聯(lián)的緊密程度這一指標,黨內(nèi)問責主體可以區(qū)分直接責任和領(lǐng)導責任的差異,并據(jù)此將黨紀處分追究的直接責任者和黨內(nèi)問責追究的領(lǐng)導責任者區(qū)分開來。

第二,從豐富問責信息和設(shè)置科學合理的責任倒查主體兩個方面入手,健全追究時任領(lǐng)導干部責任的終身問責機制。一方面,從問責信息來看,獲取問責信息是問責機制的首要運行階段,問責主體獲取各屆任職者的履責信息的數(shù)量和質(zhì)量會影響問責處置結(jié)果的精準性?；诖?健全終身問責機制要建立健全各屆任職者的履責臺賬制度,為問責主體追究時任領(lǐng)導干部責任提供準確、翔實的第一手問責信息。黨委及其組織部門作為履責臺賬制度的主要執(zhí)行主體,應(yīng)當仔細記錄各屆任職者的任職時間、履責表現(xiàn)、履責態(tài)度和履責結(jié)果等履責信息,尤其要詳細記錄各屆任職者的決策意見和決策理由、政策執(zhí)行行為及其效果等政策運行信息,為問責主體厘清現(xiàn)任領(lǐng)導干部和時任領(lǐng)導干部的責任邊界和責任輕重提供問責信息支撐,使政策問責做到履責表現(xiàn)可回溯、過錯行為可追查、追責行為有依據(jù)。另一方面,為解決領(lǐng)導干部調(diào)任到新的地區(qū)和職位帶來的責任倒查主體設(shè)置的爭議問題,各地在健全責任倒查機制時可以考慮由作為現(xiàn)任者和時任者共同的上一級管理機構(gòu)指定或委托有管理權(quán)限的黨的紀檢機關(guān)或黨委組織部門負責開展責任倒查,以保障責任倒查主體的權(quán)威性和專業(yè)性。為體現(xiàn)責任倒查的中立性和客觀性,還可以考慮成立責任倒查組,時任領(lǐng)導干部的原所在單位和新單位都可以派代表參與其中。

2. 組織層面上黨內(nèi)問責對象不精準的治理對策

第一,以職責異構(gòu)的政黨職責體系厘清上下級黨組織的責任邊界。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出:“除中央有明確規(guī)定外,允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能?！盵37]地方各級黨組織因地制宜配置職能,無疑會彰顯地方黨組織在職責設(shè)置上的特殊性,克服職責同構(gòu)問題。構(gòu)建職責異構(gòu)的政黨職責體系,應(yīng)當將各級黨組織的職責劃分為差異性職責和共有性職責兩類,既以共有性職責將各級黨組織自上而下聯(lián)動起來,又以差異性職責體現(xiàn)各級黨組織在法定范圍內(nèi)設(shè)置職責的自主性和靈活性。一方面,差異性職責的設(shè)置應(yīng)結(jié)合各級黨組織的層級特點,凸顯黨中央制定黨的基本路線方針政策、配置黨組織職權(quán)職責、調(diào)整黨員權(quán)力義務(wù)關(guān)系等專有性職責,體現(xiàn)地方各級黨組織在政黨組織體系中承上啟下、上傳下達的重要特點,突出基層黨組織對普通黨員和人民群眾的服務(wù)職責及對微觀政黨事務(wù)的管理職責。另一方面,對中央和地方協(xié)同管理的事項、上下級黨組織共同完成的重要工作而言,各級黨組織在設(shè)置共有性職責時應(yīng)當進行清晰合理的縱向分工,通過簽訂備忘錄、責任狀等形式,明確中央與地方、上下級黨組織之間的任務(wù)分工和責任分配方案,厘清主管責任和協(xié)助責任、決策責任和執(zhí)行責任的責任歸屬,為黨內(nèi)問責主體精準認定問責對象奠定清晰的責任劃分這一重要基礎(chǔ)。

第二,對垂直管理部門與屬地管理機關(guān)簽訂的“責任狀”進行清理。《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》強調(diào):“嚴格控制‘一票否決’事項,不能動輒簽‘責任狀’,變相向地方和基層推卸責任?！盵38]為防止垂直管理部門濫用“責任狀”向?qū)俚毓芾頇C關(guān)轉(zhuǎn)嫁責任,一方面,各級黨委應(yīng)當對垂直管理部門發(fā)布的“責任狀”進行摸底、統(tǒng)計和分析,將“責任狀”清理工作納入黨內(nèi)規(guī)范性文件清理的總體部署之中,運用黨內(nèi)規(guī)范性文件清理中常用的合法性、合理性和有效性等清理指標和集中清理、定期清理等清理方法,對垂直管理部門發(fā)布的“責任狀”進行有效清理,廢除缺乏合法性和正當性的“責任狀”,以減少條塊關(guān)系中責任轉(zhuǎn)嫁的亂象。另一方面,各級黨委還應(yīng)將減少存量與遏制增量結(jié)合起來,在清理“責任狀”存量的同時,還要對垂直管理部門新擬定的“責任狀”開展程序要件和實質(zhì)要件的審查,要求垂直管理部門在缺乏法律依據(jù)、上級許可和充足理由的情況下,不得與屬地管理機關(guān)簽訂新的“責任狀”,嚴防“責任狀”濫用問題反復出現(xiàn)。

3. 個體與組織關(guān)系層面上黨內(nèi)問責對象不精準的治理對策

第一,在集體決策體制中清晰劃分個體責任與集體責任。在集體決策體制中清晰劃分個人責任與集體責任,要牢牢抓住決策集體和決策個體的職責范圍這個關(guān)鍵因素,使各級黨組織和黨的領(lǐng)導干部都在其職責范圍內(nèi)承擔責任。從決策理論和實際來看,公共決策的重要性程度是區(qū)分各類決策的決策主體的一個重要標準。《黨章》第十條第五款規(guī)定:“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則,由黨的委員會集體討論,作出決定?！痹摋l款以是否屬于“重大問題”為依據(jù)將黨委的集體決策與黨委領(lǐng)導班子成員的個人決策區(qū)分開來。基于此,各級黨組織可以采取正面列舉與反向排除相結(jié)合的方法,對黨委領(lǐng)導班子職責范圍內(nèi)的“重大問題”進行正面列舉,將重要性程度更低、影響范圍更小的“非重大問題”納入黨委領(lǐng)導班子成員的個人決策事項之中。鑒于清單管理制度具有的主體明確化、事項具體化和邊界清晰化等優(yōu)勢,各級黨委可以考慮制定“三重一大”集體決策事項清單,明晰重大事項和重要干部的具體范圍、重大項目投資的判斷標準以及大額資金的合理區(qū)間,以逐漸厘清“重大問題”與“非重大問題”的邊界。明確區(qū)分黨委領(lǐng)導班子職責范圍內(nèi)的集體決策事項和黨委領(lǐng)導班子成員職責范圍內(nèi)的個人決策事項,有助于使決策主體和決策事項對應(yīng)起來,提高黨內(nèi)問責主體在集體決策體制中認定問責對象的精準性,減少個體問責和集體問責相互代替。

第二,以集體問責與個體問責的配合使用抑制避責策略。黨員領(lǐng)導干部的相互推諉式避責策略之所以有效,在很大程度上是因為在集體決策體制中有的問責主體存在重集體問責輕個體問責的錯誤傾向。為消除黨員領(lǐng)導干部的相互推諉式避責策略對問責對象認定的消極影響,黨內(nèi)問責主體應(yīng)當樹立個體問責與集體問責分工協(xié)作的辯證思維,當集體決策出現(xiàn)決策嚴重失誤等問責情形時,黨內(nèi)問責主體不僅要追究通過該項決策的黨組織領(lǐng)導班子的集體責任,還要依據(jù)錯責相當原則精準追究對集體決策結(jié)果施加的不同程度的影響的黨組織領(lǐng)導班子成員的個人責任?！吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》第六條規(guī)定:“對黨組織問責的,應(yīng)當同時對該黨組織中負有責任的領(lǐng)導班子成員進行問責?！盵39]該條款將個體問責作為集體問責的附帶問責措施,通過集體問責和個體問責的配合使用,打破了黨員領(lǐng)導干部運用相互推諉式避責策略以集體責任掩蓋個人責任的企圖。除了由集體問責驅(qū)動個體問責之外,進一步完善集體問責與個體問責的配合使用機制還可以采取由個體問責驅(qū)動集體問責的路徑,在對濫用職權(quán)、賄選的黨員領(lǐng)導干部進行個體問責的基礎(chǔ)上,探索對存在“塌方式”腐敗或團體選舉舞弊等問責情形的黨組織領(lǐng)導班子進行集體問責,打破有的黨組織領(lǐng)導班子以個人失職失責行為掩蓋集體領(lǐng)導責任的企圖。

五、 結(jié) 語

黨內(nèi)問責對象的精準認定,是中國共產(chǎn)黨構(gòu)建精準問責機制的重點和難點。針對實踐中出現(xiàn)的問責對象不精準現(xiàn)象,本文借鑒系統(tǒng)論的整體性原理,從個體、組織、個體與組織互動關(guān)系三個層面構(gòu)建黨內(nèi)問責對象不精準的整體性分析框架,系統(tǒng)分析了黨內(nèi)問責對象不精準的表現(xiàn)、成因與對策,為學術(shù)界進一步深化精準問責研究奠定一定的基礎(chǔ)。囿于文章篇幅和分析框架等限制,本文并未系統(tǒng)論述選擇性問責這一各類問責對象不精準現(xiàn)象背后的共性原因及其治理對策。選擇性問責的產(chǎn)生除了與制度的可操作性和精細化水平有關(guān)以外,還與問責主體濫用自由裁量權(quán)力有關(guān)。鑒于此,為提升黨內(nèi)問責對象的精準性,還可以采取出臺《中國共產(chǎn)黨問責條例》的實施細則、加強對問責主體的監(jiān)督與問責、建立典型問責案例指導制度等多種舉措。對于問責對象不精準乃至問責泛化等相關(guān)議題,期待來自政治學、黨建、公共管理等學科的專家學者予以更加深入系統(tǒng)的探討,從而為消除構(gòu)建精準問責機制的現(xiàn)實障礙提供理論思考和對策建議。