鄭玉蓮，耿廣漢，張軼輝

（安徽科技學院農學院，安徽 滁州 233100）

鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，人才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的主體力量，農科類大學生作為農業(yè)領域的精英人才理應成為鄉(xiāng)村振興的重要力量。因此，有必要豐富和深化我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)領域的研究。通過查閱文獻資料，學界對農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的研究成果頗為豐碩，涵蓋了創(chuàng)業(yè)意愿與影響因素的調查研究［1-3］、創(chuàng)業(yè)困境與路徑（對策）研究［4-5］、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)激勵機制研究［6］，如鄭興明等采用調查研究方法，對農科類大學生服務基層意愿進行實證研究，得到“個人特征、家庭條件、社會資本、家鄉(xiāng)環(huán)境和三農認知狀況對大學生服務意愿產生顯著影響”的結論［2］；楊育智等提出建立激勵機制，采取激勵措施，完善制度管理和監(jiān)管機制，充分保障農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的合法權益［6］。

以上研究成果為進一步開展農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)研究提供了重要參考，但也存在不足，目前為止尚未發(fā)現(xiàn)有學者對我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策體系開展系統(tǒng)性研究?；诖?，本文對我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策的演進邏輯開展研究，厘清政策在助推農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)活動方面取得的成效及存在的問題，由此提出具體建議，豐富和完善我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策體系，推動政策福利與社會資源向鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的農科類大學生聚集，助力農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。

一 我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策的演進邏輯

我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策緣起于大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策和農村農業(yè)發(fā)展政策。1978年以前，在嚴格的計劃經濟體制下，我國大學畢業(yè)生完全由國家統(tǒng)一分配，指令性和計劃性特征非常鮮明，因此，不存在真正意義上的農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策。1978年以后，國家開始創(chuàng)新性地探索社會主義發(fā)展道路并確立發(fā)展社會主義市場經濟的方針政策，高校畢業(yè)生“就業(yè)包分配”制度也因此松動。20世紀90年代，社會主義市場經濟蓬勃發(fā)展，國家對高校畢業(yè)生就業(yè)政策進行了較大調整，倡導畢業(yè)生積極參與市場競爭、“自主擇業(yè)”，鼓勵畢業(yè)生與用人單位進行“雙向選擇”。由于當時曾連續(xù)幾年取得農業(yè)大豐收，農業(yè)人才在引進和使用上被忽視，倒逼農科類大學生在擇業(yè)觀念上開始從等待就業(yè)向自主創(chuàng)業(yè)轉變。自此，我國支持農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的相關政策出臺。本文將農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策大致劃分為四個階段。

（一）1978—1991年：農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策孕育階段

中共十一屆三中全會勝利召開后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、家族企業(yè)得到迅速發(fā)展。到1986年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值突破3 000億元，為鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)孕育了良好的生態(tài)環(huán)境。對于我國高校畢業(yè)生就業(yè)分配而言，1982年以前，國家一直堅持“學用一致”的分配原則，當時高校畢業(yè)生就業(yè)分配的指令性和計劃性特征很強。到1983年，高校畢業(yè)生分配政策略有調整，在“學用一致”基礎上提出“供需見面”分配制度試點，一種帶有明顯試驗性和探索性的畢業(yè)生分配辦法應運而生，高校畢業(yè)生就業(yè)分配的指令性和計劃性出現(xiàn)松動。1986年，國家教育委員會繼續(xù)加強教育改革，嘗試在畢業(yè)生分配上將宏觀指導與微觀搞活相結合，激發(fā)畢業(yè)生發(fā)揚艱苦創(chuàng)業(yè)精神，高校畢業(yè)生就業(yè)分配改革進一步深化。同時，國家決定“在沿海地帶和其他有條件的地區(qū)，建立一批新的農產品、特產品和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)小商品出口基地，發(fā)展創(chuàng)匯農業(yè)，先一步把農村產業(yè)引向高質量、高標準的新水平”①見《中共中央、國務院關于一九八六年農村工作的部署》（中發(fā)〔1986〕1號）。。這為農村發(fā)展市場經濟提供了政策支持。到1988年4月，憲法修正案規(guī)定“國家允許私營經濟在法律規(guī)定的范圍內存在和發(fā)展”②見《中華人民共和國憲法修正案（1988年）》。，為鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)提供了法律支持。到1991年，國家進一步明確了高校畢業(yè)生就業(yè)分配的指導思想，確立“在實踐中不斷完善‘供需見面’和‘雙向選擇’的辦法”③見《國務院辦公廳轉發(fā)國家教委關于一九九一年高等學校畢業(yè)生和畢業(yè)研究生分配問題報告的通知》（國辦發(fā)〔1990〕72號）。。圍繞畢業(yè)生就業(yè)分配問題，有學者對農科類大學生就業(yè)提出“靈活就業(yè)”設想，建議“允許農業(yè)科技人員創(chuàng)辦農場和農業(yè)聯(lián)合企業(yè)”［7］，改革農科類大學生就業(yè)分配方式。

這一階段，政府已經開始反思高校畢業(yè)生就業(yè)“包分配”政策的合理性和延續(xù)性，并提出新的舉措，為農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)孕育了政策種子。 該階段農科類大學生就業(yè)政策呈現(xiàn)以下特點： 一是農科類大學生就業(yè)分配的指令性和計劃性仍然很強，但開始有所松動；二是“供需見面”和“雙向選擇”的就業(yè)導向為農科類大學生在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)埋下了種子；三是政策內容比較籠統(tǒng)，缺乏針對性和具體性。

（二）1992—2002年：農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策萌芽階段

1992年，鄧小平發(fā)表具有代表性和指向性的南方講話，之后，不少體制內員工紛紛離職下海經商，一時間國內掀起“下海熱”。不久，全國大規(guī)模進行國企改制，許多經營不善的國有企業(yè)倒閉，大批國企職工下崗。國企改制的結果也必然輻射到高校，高校畢業(yè)生就業(yè)迎來寒冬，傳統(tǒng)的就業(yè)“包分配”模式遭遇挑戰(zhàn)。1996年，國家探索大學畢業(yè)生“雙向選擇”就業(yè)模式，鼓勵畢業(yè)生自主擇業(yè)，努力為高校畢業(yè)生尋找一條新的就業(yè)通道。1998年，國家繼續(xù)深化高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革，要求高校和畢業(yè)生轉變就業(yè)“包分配”觀念，“積極引導畢業(yè)生通過經高校畢業(yè)生就業(yè)主管部門批準或授權的畢業(yè)生就業(yè)市場，采取‘雙向選擇’和‘自主擇業(yè)’的辦法就業(yè)”④見《國務院關于做好1998年普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔1998〕16號）。。2000年，國家要求“盡快建立‘不包分配、競爭上崗、擇優(yōu)錄用’的機制”，“引導、鼓勵和教育畢業(yè)生面向基層、到國家最需要的地方去建功立業(yè)，走艱苦創(chuàng)業(yè)、科技創(chuàng)業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的成才之路”⑤見《教育部關于做好2000年全國普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》（教學〔2000〕1號）。。自此，大學生就業(yè)“包分配”制度被全面取消，而大學生自主創(chuàng)業(yè)則成為大學畢業(yè)生新的就業(yè)方式，且在中共十六大報告中得到確證。中共十六大報告提出“引導全社會轉變就業(yè)觀念，推行靈活多樣的就業(yè)形式，鼓勵自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)”［8］。為了推動大學畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，教育部遴選清華大學等9所高校作為創(chuàng)業(yè)教育試點院校。

相較于上一階段，農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策變化很明顯： 一是農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策受改革開放、市場經濟和國企改制等多重因素影響，政策帶有明顯目的性和創(chuàng)新性；二是國家初步將大學生基層就業(yè)和鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)結合在一起，鼓勵大學生以多種方式服務農村農業(yè)發(fā)展，政策具有指向性；三是高校教育功能發(fā)生變化，大學生創(chuàng)業(yè)教育成為高等教育的重要工作，政策體現(xiàn)出教育性。

（三）2003—2013年：農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策形成階段

2003年，國家制定“鼓勵高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)”①見《國務院辦公廳關于做好2003年普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》（國辦發(fā)〔2003〕49號）。政策，該政策受到國家相關部門的積極支持，國家工商行政管理總局要求“地方各級工商行政管理局機關要通過各種形式，積極宣傳高校畢業(yè)生從事個體經營有關收費優(yōu)惠政策，并不折不扣地落實有關收費優(yōu)惠政策，大力支持、促進高校畢業(yè)生自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)”②見《國家工商行政管理總局關于2003年普通高等學校畢業(yè)生從事個體經營有關收費優(yōu)惠政策的通知》（工商個字〔2003〕76號）。。2004年，國家為做好高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)工作，增加為畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)提供小額貸款及擔保的扶持政策。2007年中央一號文件提出“支持工商企業(yè)、大專院校和中等職業(yè)學校畢業(yè)生、鄉(xiāng)土人才創(chuàng)辦現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)”③見《中共中央國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發(fā)〔2007〕1號）。，為農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)擘畫了藍圖。在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策的號召下，不少農科類大學生積極轉變就業(yè)觀念，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并涌現(xiàn)出一批小有名氣的創(chuàng)業(yè)新農人，如安徽盛農農業(yè)集團總經理夏金林，把戶口遷入農村、種蘑菇的苗娟，他們都是學農踐農的創(chuàng)業(yè)典范。與此同時，許多農業(yè)院校也積極參與到農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)工作中來，探索專業(yè)教育與創(chuàng)業(yè)教育相結合的新型農科人才培養(yǎng)模式。安徽農業(yè)大學聯(lián)合安徽省共青團、安徽荃銀高科種業(yè)股份有限公司開辦“現(xiàn)代青年農場主”試驗班，培養(yǎng)農科類大學生到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)并帶動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了政府、高校、企業(yè)聯(lián)合推動農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的發(fā)展局面。

此時，農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策進入形成階段，一是政策內容較之前更加具體和有可操作性，出臺了為農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)提供小額貸款、創(chuàng)業(yè)擔保等扶持政策；二是形成了支持農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策共識，不僅國務院和教育部等幾個部委號召農科類大學生到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，而且國務院和教育部、人力資源和社會保障部、科技部、國家工商行政管理總局等更多部委積極推動農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)；三是政策參與主體更加多元化，形成了政府部門、高校、企業(yè)協(xié)同推進農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的良好局面。

（四）2014年至今：農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策豐富階段

2014年，李克強總理首次提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的發(fā)展理念，說明創(chuàng)業(yè)群體開始由精英群體向平民群體轉變。為了帶動更多農村青年能人創(chuàng)業(yè)致富，共青團中央決定實施農村青年創(chuàng)業(yè)致富“領頭雁”培養(yǎng)計劃，“以農村青年能人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年、大學生村官等為重點，推薦具有一定群眾基礎和創(chuàng)業(yè)經驗，有較強示范帶動能力的農村青年作為帶頭人培養(yǎng)對象”④見《共青團中央辦公廳關于實施農村青年創(chuàng)業(yè)致富“領頭雁”培養(yǎng)計劃的通知》（中青辦發(fā)〔2014〕11號）。。這為農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)并成為農村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人提供了難得的發(fā)展機遇。同年，團中央聯(lián)合農業(yè)部等主辦“郵儲銀行杯”中國青年涉農產業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富大賽，攜手支持涉農創(chuàng)業(yè)青年融資、融智和品牌傳播。2015年，安徽省第一屆“現(xiàn)代青年農場主”試驗班的30位學生順利畢業(yè)，其中有10位畢業(yè)生選擇繼續(xù)從事涉農行業(yè)，校企合作辦學模式初顯成效。2017年中共十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確要“培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍”［9］。這說明鄉(xiāng)村振興離不開懂農業(yè)、愛農村、愛農民的農科類大學生，因為他們是“三農”工作隊伍的重要力量。2017年的中央一號文件指出：“鼓勵高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農業(yè)科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，將現(xiàn)代科技、生產方式和經營模式引入農村?！保?0］之后，國家持續(xù)完善鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，鼓勵高校畢業(yè)生等各類人才到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，“支持建立多種形式的創(chuàng)業(yè)支撐服務平臺，完善鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持服務體系。落實好減稅降費政策，鼓勵地方設立鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)引導基金，加快解決用地、信貸等困難。”［11］

2014年以來，鼓勵農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策進入豐富階段，一是國家提出新的創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵高校畢業(yè)生到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)；二是農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策體系已相對完善，涵蓋了資金籌措、稅費減免、基建設施、組織保障、風險防控、平臺建設、項目孵化等方方面面；三是支持農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的政策出現(xiàn)在不同的政策譜系中且出現(xiàn)的頻率不斷提高。

二 我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策的問題與成因

隨著農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)活動不斷推進，政府針對農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)制定了方方面面的政策文件，這對于支持、鼓勵和促進農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)具有積極效果，但現(xiàn)有農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策在出臺時間、政策執(zhí)行力度等方面出現(xiàn)了一些問題。

（一）農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策供給與執(zhí)行存在滯后性

1.政策供給存在滯后性。為了更好地推進鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，政府在政策供給方面作出積極回應，制定出臺了一系列政策舉措，但是，這些政策多為“回應性”政策，表現(xiàn)為對已發(fā)生問題的解決，原因是政策制定主體在決策時缺少對可能問題轉化為現(xiàn)實問題的預見。現(xiàn)有政策模式下，一旦創(chuàng)業(yè)活動中的可能問題轉化為現(xiàn)實問題，政策便會出現(xiàn)明顯滯后性。政策供給滯后不僅會削弱政策權威，降低政策執(zhí)行時的價值含量，還會把許多有創(chuàng)業(yè)意愿的農科類大學生拒之門外，據(jù)統(tǒng)計，“回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的比例僅占大學畢業(yè)生的0.7%”［12］。

2.政策執(zhí)行存在滯后性。政策執(zhí)行是創(chuàng)業(yè)問題得以解決、創(chuàng)業(yè)目標得以實現(xiàn)、創(chuàng)業(yè)理想轉化為創(chuàng)業(yè)現(xiàn)實的關鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以后，政府不斷加大對農村創(chuàng)業(yè)者的支持力度，在技能培訓、稅費減免、基建設施、組織保障等各個方面給予支持和傾斜，幫助創(chuàng)業(yè)者在鄉(xiāng)村順利創(chuàng)業(yè)。但是，在政策執(zhí)行中，受政策宣傳不到位、政策主體對政策解讀存在偏差、政策執(zhí)行者人少事多等主客觀因素影響，政策執(zhí)行效果大打折扣，經常出現(xiàn)政策不落實、落實不到位或者延遲落實等現(xiàn)象。一項對河南省14所高校360位創(chuàng)業(yè)大學生的調查結果顯示：“83.3%的被調查者認為政府對創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行力度不夠?！保?3］

3.鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)配套政策供給存在滯后性。鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策的制定對吸引和鼓勵農科類大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)具有重要意義。但是，政府在進行鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策決策時，注意力主要集中在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)領域，屬于為鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)而制定政策舉措。政策決策者沒有對鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)之外的，如戶籍管理、子女就學、保險接續(xù)等方面的事項給予充分關注，鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)配套政策滯后，難以滿足農科類大學生在鄉(xiāng)村的發(fā)展需求，使許多已具備良好鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)條件的農科類大學生不愿回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（二）農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策運行缺乏實效性

隨著農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)進一步發(fā)展，農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策缺乏及時調整與改進，比如政策缺乏針對性，政策之間缺乏關聯(lián)性，部門之間缺乏聯(lián)動性。這些問題的存在導致農科類大學生在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)過程中享受不到理想的政策支持和社會保障，弱化了政策運行的實效性。

1.政策對象不明確，政策缺乏針對性。從現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)政策來看，有針對下崗職工創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，如國家對下崗失業(yè)人員從事個體經營的，除從事建筑、娛樂以及桑拿、按摩等行業(yè)外，自領取稅務登記證之日算起，3年內給予免征營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅等優(yōu)惠政策。有針對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的扶持政策，首次創(chuàng)業(yè)且經營6個月以上的返鄉(xiāng)農民工可以享受5 000元的一次性創(chuàng)業(yè)補貼。也有針對退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，《中華人民共和國退役軍人保障法》第四十五條規(guī)定：“政府投資建設或者與社會共建的創(chuàng)業(yè)孵化基地和創(chuàng)業(yè)園區(qū)，應當優(yōu)先為退役軍人創(chuàng)業(yè)提供服務。有條件的地區(qū)可以建立退役軍人創(chuàng)業(yè)孵化基地和創(chuàng)業(yè)園區(qū)，為退役軍人提供經營場地、投資融資等方面的優(yōu)惠服務?！雹僖姟吨腥A人民共和國退役軍人保障法》第四十五條。然而，未發(fā)現(xiàn)明確針對農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的政策意見，現(xiàn)有政策忽視了農科類大學生的主體性和差異性。

2.“政”出多門，政策之間缺乏關聯(lián)性。雖然國家相關部門均在各自管轄范圍內制定了促進鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的扶持政策，如人力資源和社會保障部、財政部和農業(yè)農村部聯(lián)合印發(fā)《關于進一步推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，以及《國務院辦公廳關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》《共青團中央辦公廳關于實施農村青年創(chuàng)業(yè)致富“領頭雁”培養(yǎng)計劃的通知》，但上述政策之間并不具有相互關聯(lián)性，政策部門化特征明顯。由于政策之間缺乏關聯(lián)性，嚴重影響到政策效力的發(fā)揮。據(jù)調查顯示，2019屆本科畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)比例為1.6%［14］，這一數(shù)據(jù)與國家鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)預期目標以及西方國家當前的創(chuàng)業(yè)水平存在較大差距。

3.各自為“政”，部門之間缺乏聯(lián)動性?！皠?chuàng)業(yè)活動作為涉及多個領域的綜合性工程，必然涉及政府多個機構和部門?！保?5］鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以后，各部門各機構均認識到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措，并積極制定落實促進鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的政策意見，支持、鼓勵大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。但是，至今尚未有專門部門（機構）統(tǒng)籌負責鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)活動，各部門（機構）在促進大學生創(chuàng)業(yè)活動上各自為“政”，部門之間無法形成內在統(tǒng)一的聯(lián)動機制，使得政策在支持農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的實效性上大打折扣。

（三）農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策激勵缺乏驅動性

從農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策的整體驅動來看，政策在經濟支持力度、風險防控強度、社會保障廣度和人文關懷溫度方面均存在不足，政策激勵沒有對農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)產生預期的驅動效應。

1.政策激勵缺乏經濟支持力度。農科類大學生是鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興的重要力量，然而，由于缺乏資金和社會資源等劣勢，許多有創(chuàng)業(yè)想法的農科類大學生并不能在鄉(xiāng)村大展拳腳。對此，如果政府能夠在資金和社會資源方面給予農科類大學生更多支持，將有利于更好地驅動他們回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。令人遺憾的是，一份對河南省部分高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)情況的調查報告顯示：“41.91% 的大學生表示曾經申請過大學生創(chuàng)業(yè)相關優(yōu)惠扶持政策，但申請成功的比例僅有16.83%?！保?6］在創(chuàng)業(yè)資金來源問題上，僅有2%的被調查者表示依靠政府支持。

2.政策激勵缺乏風險防控強度。創(chuàng)業(yè)與風險是一對孿生兄弟，根據(jù)公益組織YBC（中國青年創(chuàng)業(yè)國際計劃）的統(tǒng)計，目前我國青年首次創(chuàng)業(yè)的成功率不足10%［17］，這說明大學生創(chuàng)業(yè)失敗概率極高，也說明現(xiàn)行政策在防范和化解大學生創(chuàng)業(yè)風險的效能方面尚存在不足。

3.政策激勵缺乏社會保障廣度。與城市相對健全的社會保障體系相比，我國鄉(xiāng)村現(xiàn)有的社會保障體系還存在覆蓋面窄、保障能力弱、發(fā)展層次低、管理不到位等諸多問題，對于因鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)延伸出來的戶籍管理、子女就學、保險接續(xù)等相關問題，政府還沒有制定具體的政策，而這些問題都關涉到農科類大學生切身利益，也是影響農科類大學生是否到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的重要因素。在現(xiàn)行社會保障體系下，由于鄉(xiāng)村缺乏完善的社會保障機制，不少有創(chuàng)業(yè)想法的農科類大學生最終打消了鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)念頭。

4.政策激勵缺乏人文關懷溫度。農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)既是對“以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)”戰(zhàn)略的遵循，又是全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。因此，政府相關部門在制定鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策時應包含社會大眾對創(chuàng)新思維、創(chuàng)新品質、創(chuàng)業(yè)活動和創(chuàng)造新價值的鼓勵態(tài)度以及對創(chuàng)業(yè)失敗的包容精神?？上?，現(xiàn)有政策多為命令性、工具性、指令性任務、規(guī)范和要求，缺乏勸告性、靈活性和激勵性的鼓勵態(tài)度和人文精神，導致整個農村缺乏寬松包容的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，缺乏對在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的農科類大學生的充分理解、尊重和支持，打擊了農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的積極性。

三 豐富和完善我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策體系

針對上述問題，本文提出如下對策建議，以豐富和完善我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策體系。

（一）以鄉(xiāng)村振興為目標，推動更多激勵政策出臺和執(zhí)行前移，化解政策滯后性

1.政策供給前移。政策供給滯后容易使許多有創(chuàng)業(yè)想法的農科類大學生不敢創(chuàng)業(yè)或者在創(chuàng)業(yè)活動中以失敗而告終，削弱政策權威，降低政策執(zhí)行時的價值含量，造成資源浪費。為了防范和化解政策滯后帶來的不利后果，政府在政策供給上應樹立前瞻意識，把政策制定的出發(fā)點和落腳點放在鄉(xiāng)村振興長遠目標中去，全面考慮農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策的激勵效應，增加“前瞻性”政策供給，減少“回應性”政策供給，提升政策效力。

2.政策執(zhí)行前移。要創(chuàng)業(yè)首先得解決資金、場所、設備、人員、技術等基礎性問題，而資金是擋在農科類大學生面前的最大的“攔路虎”。為了趕走這只“攔路虎”，政府可嘗試將政策執(zhí)行前移，也就是為農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)提供“創(chuàng)業(yè)前”的政策支持，解決資金、場所、設備等基礎性問題。比如，在“創(chuàng)業(yè)前小額貸款擔?！闭邎?zhí)行過程中把“創(chuàng)業(yè)后”貸款擔保前移到“創(chuàng)業(yè)前”，對于趕走創(chuàng)業(yè)前的“攔路虎”非常有效。

3.鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)配套政策供給前移。農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅受到資金、場所、設備、人員、技術等基礎性問題的影響，還受到戶籍管理、子女就學、保險接續(xù)、創(chuàng)業(yè)失敗后最低生活保障等發(fā)展性問題的困擾。因此，政府不僅需要圍繞鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)制定方方面面的政策規(guī)定，還應考慮制定鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)相關配套政策規(guī)定，并把配套政策與鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策“打包”，形成“政策包”，全面保障農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。以西安市戶籍改革為例，西安市將享受創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策的大學生的戶籍范圍由原來的西安市擴大到陜西省，對吸引大學生到西安創(chuàng)業(yè)具有良好效果。該政策表面上看是戶籍政策改革，實質上是大學生自主創(chuàng)業(yè)政策的延伸。西安市的戶籍政策改革對制定農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)配套政策具有很強的啟發(fā)性。

（二）以農科類大學生為對象，加強政策關聯(lián)，實施部門聯(lián)動，提升政策實效性

農科類大學生是鄉(xiāng)村振興的重要力量，政府有必要針對農科類大學生群體制定具體的政策規(guī)定，同時，加強頂層設計，統(tǒng)一指揮，切實提升政策運行的實效性。

1.明確政策對象，提高政策針對性。通過梳理政策文件，發(fā)現(xiàn)并未有針對農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的具體政策，現(xiàn)有政策忽視了農科類大學生的主體性和差異性。為了激發(fā)更多農科類大學生到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，提高政策運行的針對性和實效性，政府應該就農科類大學生群體制定相關創(chuàng)業(yè)政策，幫助農科類大學生解決實際困難。比如，在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)經營6個月以上的農科類大學生可以享受大學期間的學費補償代償政策和不少于1萬元的一次性創(chuàng)業(yè)獎勵優(yōu)惠政策，具體獎勵額度視創(chuàng)業(yè)項目而定。

2.加強頂層設計，實現(xiàn)政策關聯(lián)。鑒于農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策“政”出多門問題，政府應加強政策的頂層設計，在進行政策決策時，關注到同一政策體系的連續(xù)性和不同政策之間的關聯(lián)性，可以成立隸屬國家農業(yè)農村部的專門負責鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)活動的部門（機構）——農科類大學生創(chuàng)業(yè)管理中心，由其統(tǒng)籌負責政策謀劃、政策修訂、政策管理、政策實施、政策監(jiān)督，確保形成緊密銜接的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策體系。

3.統(tǒng)一指揮，形成部門聯(lián)動。由于至今尚未有專門部門（機構）統(tǒng)籌負責鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)活動，各部門（機構）在解決農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)問題上雖然比較積極，但是部門之間缺乏聯(lián)動性。為了實現(xiàn)部門聯(lián)動，發(fā)揮部門聯(lián)動效應，建議政府給予農業(yè)農村部農科類大學生創(chuàng)業(yè)管理中心充分的決策權，授權其統(tǒng)一指揮鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，并牽頭其他部門（工商聯(lián)、財政部、市場監(jiān)督管理局、人力資源和社會保障部、團中央），以召開鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)聯(lián)席會議的方式，統(tǒng)籌政策供給、政策執(zhí)行、資源調配、資源使用，統(tǒng)籌處理政策滯后、政策“打架”等問題。

（三）以鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)為著力點，增強四種政策力，強化政策驅動

針對現(xiàn)有政策在經濟支持、風險防控、社會保障和人文關懷四個方面的問題，應增強四種政策力，強化政策驅動。

1.分類施策，增強經濟支持力。政府圍繞農科類大學生制定鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策時應堅持分類施策，打破傳統(tǒng)“上下一般高”的固定模式，即政府對在不同行業(yè)（農業(yè)、教育、批發(fā)零售）創(chuàng)業(yè)的農科類大學生提供不同的政策支持。對從事農業(yè)創(chuàng)業(yè)項目的農科類大學生，鑒于農業(yè)項目投入大、周期長、見效慢等特點，政府不但可為農科類大學生提供“創(chuàng)業(yè)前”大額貸款政策，而且還可延長還貸周期。對于從事培訓、教育等短平快創(chuàng)業(yè)項目的農科類大學生，政府可為農科類大學生提供“創(chuàng)業(yè)前”小額貸款政策。

2.多“策”并舉，提升風險防控力。為了更有效地防范和化解風險，幫助更多農科類大學生走上創(chuàng)業(yè)成功之路，政府應該為農科類大學生提供鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)“政策包”。針對農業(yè)項目周期長、風險大問題，有條件的地方，政府可以成立創(chuàng)業(yè)風險（風投）基金，幫助農科類大學生順利進入/退出創(chuàng)業(yè)，消除農科類大學生因擔心創(chuàng)業(yè)失敗和無能力償貸而不愿創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實顧慮。政府應多“策”并舉，不斷提升鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)風險防控強度，驅動農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)目標順利實現(xiàn)。

3.全面覆蓋，提升保障力。政府對扎根鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的農科類大學生應給予全覆蓋式的保障，如政府對在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的農科類大學生子女提供“自由擇?！闭?，消除農科類大學生因自己扎根鄉(xiāng)村而擔心子女輸在教育起跑線上的顧慮。政府免費為在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的農科類大學生推銷產品，以幫助解決產品無銷路、積壓等現(xiàn)實難題?？傊?，政府應盡可能為農科類大學生提供具體、可行、全覆蓋的保障，保障農科類大學生在鄉(xiāng)村安心創(chuàng)業(yè)。

4.開放包容，體現(xiàn)人文關懷力?！叭魏问聵I(yè)的成就與發(fā)展，都離不開文化的驅動和思想的引領，少不了精神的鼓舞與意念的支撐。”［18］所以，僅考慮經濟效益和工具理性，純粹依靠命令性、工具性、指令性的政策是不能有效激勵農科類大學生到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的。政府在制定政策時應該考慮到倫理道德、人文關懷和社會文化等精神因素。政策應體現(xiàn)出靈活性、激勵性和鼓勵性特征。如通過開展“鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)年度先進人物”評選活動，增強農科類大學生對鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的認同感；通過宣傳創(chuàng)業(yè)典型事跡，改變部分農科類大學生家人等對鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)認同度低的問題。總而言之，帶有人文關懷特征的政策能夠幫助農科類大學生增強創(chuàng)業(yè)信心，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)夢想。

四 結語

我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策大致經歷了四個階段，分別為鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策孕育階段、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策萌芽階段、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策形成階段和鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策豐富階段。從鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)整體發(fā)展情況來看，政策成為支持和引導農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的重要引擎。但是，隨著鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)不斷發(fā)展，政策在支持和激勵農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)方面出現(xiàn)了不少問題，如政策供給、政策執(zhí)行存在滯后性，政策運行缺乏實效性，政策激勵缺乏驅動性。針對這些問題，本文從多個方面提出舉措，意在為豐富和完善我國農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策體系，切實提高農科類大學生鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的實效性提供有價值的建議。