莫嘯北

（武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院 湖北武漢 430072）

在落實教育公平發(fā)展時，其前提條件就是要實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，這也是教育發(fā)展中的必然要求。在各個區(qū)域教育的均衡發(fā)展中，推動義務(wù)教育前提條件就是要求師資均衡的配置，這也是較為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，也是充分保障學(xué)生能夠接受同等教育、公平教育的重要因素。而城鄉(xiāng)師資分配的不均衡問題是一個世界性的難題，日本進(jìn)行了近100年的探索，推行實行了定期流動制度。即通過教師定期的城鄉(xiāng)流動使城市與鄉(xiāng)村的教師資源得到均衡化配置，有效地組織了因城鄉(xiāng)師資的巨大差異而引起的城鄉(xiāng)教育的不平衡，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育的公平性。日本的這一成功經(jīng)驗，對我國解決城鄉(xiāng)教育資源不均衡問題，有較大的啟示。

日本中小學(xué)教師的定期流動制度

1949年日本頒布《教育公務(wù)員特例法》，該法案明確將義務(wù)教育學(xué)校的教員定義為公務(wù)員，并提出了中小學(xué)教師的定期流動制度。對目前的日本教師流動形式進(jìn)行總結(jié)，其主要有兩種：其一是教師在同級、同類學(xué)校之間進(jìn)行流動。其二是老師在公立基礎(chǔ)教育類學(xué)校之間進(jìn)行流動。結(jié)合日本的具體制度實施進(jìn)行分析，公立基礎(chǔ)教育學(xué)校的教師流動頻率為6年一次。不過一些縣的中小學(xué)校長一般3——5年會換一所學(xué)校。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)每年都相差不大，沒有大起大落現(xiàn)象，說明日本的教師定期流動制已十分成熟、穩(wěn)定。本文將從日本定期流動制度的負(fù)責(zé)主體、流動對象確定、實施程序以及保障體系這四個方面進(jìn)行具體的分析。

定期流動制度的負(fù)責(zé)主體

從身份屬性上來看，一本公立中小學(xué)的老師具有公務(wù)員身份，所以老師的定期流動是由政府來主導(dǎo)和調(diào)控的。對日本中小學(xué)老師的定期流動進(jìn)行分析可知其屬于公務(wù)員的“人事變動”范疇，而就公務(wù)員的人事變動來看，其具體指公務(wù)人員的變動，包括了升遷、調(diào)離等諸多內(nèi)容。在公立中小學(xué)老師的流動過程中，為了實現(xiàn)對老師的人事管理，日本各級政府不僅制定了相應(yīng)的法律法規(guī)和完善的程序，還會對教師流動的具體方針和細(xì)則進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。就流動工作的具體開展來看，流動方針的制定與實施必須要強(qiáng)調(diào)兩個原則：1）雙向流動原則，即教師的流動需要保證城市與鄉(xiāng)村、偏僻地區(qū)與非偏僻地區(qū)的教師雙向流動。2）教師隊伍合理性原則，即教師流動需要保證區(qū)域教師隊伍男女比例、資格以及年齡等方面具有合理性。

定期流動對象的確定

在定期流動的具體實施中，流動對象的確定是非常重要的。就日本教師流動制度的具體實施來看，流動對象的確定有多方面的規(guī)定，不過各級規(guī)定的核心內(nèi)容是沒有變化的。從相應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行分析，定期流動對象的確定有明確的標(biāo)準(zhǔn)，比如教師在某所學(xué)校當(dāng)中的教學(xué)年限等，也就是說在達(dá)到某個條件之后老師必須要參與流動，這是具有強(qiáng)制性的。當(dāng)然，在特殊情況下，老師的流動是無法強(qiáng)制執(zhí)行的。在實踐中，教師流動還可以通過自主申請的方式。

定期流動制度的實施程序

對日本定期流動制度的具體實施進(jìn)行分析，其調(diào)控是由中央負(fù)責(zé)的，組織實施則是有地方來進(jìn)行。就目前的日本教師定期流動制度具體實施來看，每年的11月上旬，縣一級的教育委員對政府相關(guān)文件進(jìn)行解讀，比如流動制度實施的工作方針以及細(xì)則等。在方針解讀和細(xì)則明確的情況下，縣一級的教育委員會會確定參與輪崗的教師人員。在經(jīng)過教育委員會教育長批準(zhǔn)之后，教師輪崗工作順利實施。對日本教師流動制度的具體實施來看，為了保證參與教師的流動具有公平性，在具體的制度實施過程中需要保證工作開展的透明性，而且具體的工作實施要接受監(jiān)督。

定期流動制度的保障體系

定期流動制度的具體實施需要有完善的保障體系，這樣，制度的實施效果以及穩(wěn)定性才會更加的突出。對日本定期流動制度的具體實施進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)法律保障和經(jīng)濟(jì)保障是該制度穩(wěn)定實施的重要基礎(chǔ)。

第一是法律保障體系。對日本教師定期流動制度的具體實施進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)在二戰(zhàn)后初期，該制度便已經(jīng)出臺，但是該制度的真正推行卻到了20世紀(jì)50年代中期。在60年代初的時候，該制度得到了完善，并且一直沿用到了今天。就日本的教師定期流動制度實施來看，其從出臺到最終推廣，法律使其堅強(qiáng)后盾，比如《關(guān)于地方教育行政組織及營運(yùn)法律》《國家公務(wù)員法》等都會該制度的實施提供了重要保障。結(jié)合目前的實踐，日本實施教師定期流動制度，主要的目的有3個：1）提高教師的工作熱情，促進(jìn)其經(jīng)驗積累。2）實現(xiàn)教師資源的合理配置，保證教育的發(fā)展均衡。3）打破教育長時間的封閉狀態(tài)，保證教學(xué)活力。

第二是經(jīng)濟(jì)保障制度。對日本教育進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)其存在的一個顯著特點是“高薪養(yǎng)教”。正是因為日本的“高薪養(yǎng)教”，教師在日本具有比較高的經(jīng)濟(jì)地位、政治地位和社會地位。對日本中小學(xué)教師和一般的公務(wù)員的月薪酬進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)中小學(xué)教師的平均月薪酬要比一般公務(wù)員高出1萬日元左右。對目前的日本教師的津貼進(jìn)行分析會發(fā)現(xiàn)其津貼種類是比較多的，而且具有比較廣的覆蓋面。從具體的總結(jié)來看，目前日本教師的津貼主要分為三大類：1）基本津貼，其指的是一般情況下所有教師都能享受到的津貼。2）普通津貼。指在完成了特定考核或者執(zhí)行了特別任務(wù)的部分教師才能享受到的津貼，此類津貼有嚴(yán)格的范圍限定和對應(yīng)級別限制。3）特殊津貼指在特別地區(qū)才可以享受到的津貼，比如寒冷地津貼、偏僻地津貼。

日本教師定期流動制度特點

對日本教師定期流動制度的特點進(jìn)行分析與思考，這對于借鑒制度運(yùn)行經(jīng)驗有顯著的現(xiàn)實意義。結(jié)合目前的實踐進(jìn)行分析，日本教師定期流動制度的特點主要表現(xiàn)在如下幾個方面。

健全的政策法規(guī)保障體系。對日本教師流動制度的具體實施進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)其存在著非常健全的政策法規(guī)保障體系。自二十世紀(jì)五十年代之后，日本為了推動教師流動制度的實施，頒布了相關(guān)的法律法規(guī)，比如《國家公務(wù)員法》《教育公務(wù)員特例法案》等，這些法律法規(guī)對教師流動制度的具體運(yùn)行做了規(guī)定、正是因為有了詳細(xì)的法律法規(guī)規(guī)定，所以日本教師流動制度的實施更具穩(wěn)定性，這也是此項制度自上世紀(jì)五十年代一直運(yùn)行至今的一個重要原因。

以參與流動教師的待遇提升為吸引力鼓勵流動發(fā)展。在剛開始實施教師流動制度的時候，制度的推行遇到了阻力，主要的原因是一些教師不愿意到基礎(chǔ)不完善或者是環(huán)境不理想的區(qū)域從教。為了改變這種情況，日本在相應(yīng)的法律當(dāng)中規(guī)定教師流動到偏遠(yuǎn)區(qū)域會提供“偏僻地區(qū)津貼”，而且其他的津貼也會在工資基礎(chǔ)上進(jìn)行上浮，這種情況使得偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師可以拿到更多的薪酬。因為整體的收入水平有了顯著的增加，所以越來越多的老師愿意加入到流動教師隊伍當(dāng)中來。隨著教師流動制度的越來越完善，相應(yīng)的教師津貼發(fā)放也越來越規(guī)范，流動制度的整體實施公平性表現(xiàn)的越來越突出，所以有更多的老師參與到了流動制度當(dāng)中?？偟膩碇v，日本政府以提升流動教師的待遇為立足點鼓勵教師進(jìn)入流動體系，以此保證了流動制度的持續(xù)性運(yùn)行與發(fā)展。

尊重老師的意愿。對日本教師流動制度的具體運(yùn)行做分析會發(fā)現(xiàn)其顯著的特點體現(xiàn)在尊重老師意愿方面。就尊重老師意愿的具體表現(xiàn)來看，其主要體現(xiàn)在如下方面：1）在教師流向安排方面，學(xué)校會主動與教師進(jìn)行商談，在取得老師的同意之后流向才會確定。2）對不適合流動的老師，日本的法律做出了相應(yīng)的規(guī)定，著充分的體現(xiàn)了人道主義關(guān)懷，所以為不少老師解決了后顧之憂?？偟膩碇v，日本教師流動制度在具體的實施中因為充分尊重老師的意愿，也考慮到了各地區(qū)的差異，所以在教師流動的過程中對其比較照顧，這使得越來越多的老師愿意加入到流動隊伍當(dāng)中來。

日本中小學(xué)教師定期流動制度對我國的啟示

教育均衡發(fā)是我國目前教育推進(jìn)的一個重要目標(biāo)。在該目標(biāo)的具體實施中，我國投入了大量的人力、物力和財力，但是整體效果并不如意。結(jié)合日本的教師流動制度對我國的教育實踐進(jìn)行分析會發(fā)現(xiàn)我國目前要實施該制度的阻力比較大，一方面是缺少完善的法律支撐，另一方面是整個制度的實施透明度差，教師的實際參與意愿比較低，而且教師的待遇差異比較的顯著。積極的借鑒日本教師流動制度，這對于我國的教育均衡化發(fā)展有突出現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

建立健全配套法律法規(guī)，促進(jìn)教師輪崗制度規(guī)范化、常態(tài)化。就法律來講，其具有強(qiáng)制性和規(guī)范性，能過對社會活動等進(jìn)行約束。結(jié)合日本的教師流動制度發(fā)展進(jìn)行分析會發(fā)現(xiàn)日本的制度在出臺之后進(jìn)行推廣受到了比較大的阻力，但是在相應(yīng)的法律出臺之后，制度的推廣精度明顯加快。由此可見在實踐中要推動我國教師輪崗制度的規(guī)范化和常態(tài)化發(fā)展，必須要積極的進(jìn)行法律法規(guī)的健全，以此來為制度推動保駕護(hù)航。

充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在日本教師的“定期交流制度”中，政府無疑發(fā)揮了巨大的作用。對于中國來說，教育行政部門首先對所在區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)教師進(jìn)行統(tǒng)籌安排，實行輪崗。除此之外，政府部門應(yīng)加大邊遠(yuǎn)地區(qū)教育的投入，著力解決農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的工資待遇和住房問題，使農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校成為吸引優(yōu)秀大學(xué)生去那里工作和生活的場所，探索城鄉(xiāng)綜合改革的策略和措施。同時加大對教師流動制度的宣傳力度，使全社會了解教師流動換崗的意義并從輿論和行動上予以支持為國家徹底解決城鄉(xiāng)差異問題探索出一條新路。

建立符合我國特色的教師流動制度。改革是一個長期的過程，任何改革都不是一蹴而就的，尤其是教育改革，不僅涉及不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還涉及不斷發(fā)展的師生等人文因素。日本的正規(guī)教師調(diào)動制度雖然從1940年代后期開始，但直到現(xiàn)在還沒有發(fā)展成為完善成熟的教育制度，可見其長期性和復(fù)雜性。與日本不同的是，中國還面臨著幅員遼闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大、教育基礎(chǔ)薄弱等國情。因此，在推行教師定期更替制度的過程中，必須摒棄功利主義的錯誤觀念，奮發(fā)有為。應(yīng)結(jié)合我國具體實際，從小試點地區(qū)入手，逐步擴(kuò)大輪換范圍。針對實踐中的具體問題，精心調(diào)整，因地制宜地推進(jìn)具有中國特色的教師流動體系的建立和完善。