朱勇

（海南政法職業(yè)學院，海南 海口 570100）

近年來，我國人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的社會矛盾糾紛預防化解機制不斷健全，大調(diào)解機制在國家層面推動下，在不同的地方得到推廣和實踐。大格局的調(diào)解模式，既體現(xiàn)了黨政推動的鮮明特點，又體現(xiàn)了調(diào)解機構(gòu)的綜合性，形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的多種調(diào)解資源的整合，通過銜接機制充分發(fā)揮調(diào)解效能，達到徹底解決社會矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定、創(chuàng)新社會治理、促進社會和諧的目的。

一、調(diào)解的概念和特征

（一）調(diào)解的概念

調(diào)解是人類社會發(fā)展過程中解決糾紛的實踐活動。調(diào)解在中國有著悠久的歷史，被西方法學界稱為“東方之花”。調(diào)解是指通過第三人的調(diào)解、說服、教育，促使雙方當事人依法自愿達成協(xié)議，解決糾紛、平息矛盾的一種實踐活動。我國傳統(tǒng)文化和道德主張以和為貴，因此，在發(fā)生民事權(quán)利糾紛時，雙方習慣于邀請同鄉(xiāng)長輩進行調(diào)解和核實。

（二）調(diào)解的類型

1.人民調(diào)解

是指人民調(diào)解委員會通過勸導教育，對民事糾紛當事人進行勸導說服，促進相互理解和通融，平等協(xié)商、自愿協(xié)議消除糾紛的一種群從性糾紛解決活動。人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自主行為，屬于訴訟外調(diào)解。

2.仲裁調(diào)解

仲裁調(diào)解是指爭議當事人根據(jù)爭議發(fā)生前、后達成的仲裁協(xié)議，約定將爭議提交非司法機構(gòu)的第三方仲裁機構(gòu)進行仲裁，仲裁機構(gòu)通過調(diào)解解決爭議的活動。仲裁調(diào)解是仲裁機構(gòu)解決糾紛的一種方式，如果調(diào)解不成，將做出裁決。這種調(diào)解屬于訴訟外調(diào)解。

3.行政調(diào)解

行政調(diào)解，是指在國家行政機關(guān)的主持下，根據(jù)國家政策和法律，按照自愿原則，在分清責任和是非的基礎(chǔ)上，通過說服教育，促進雙方相互理解和通融，以達成解決爭端的協(xié)議。它分為兩種：一種是基層人民政府對普通民事糾紛的調(diào)解；二是國家行政機關(guān)依法對特定民事糾紛、經(jīng)濟糾紛或者勞動爭議的調(diào)解。行政調(diào)解屬于訴訟外調(diào)解。

4.司法調(diào)解

司法調(diào)解是人民法院受理的民事案件、經(jīng)濟糾紛和輕微刑事案件的調(diào)解，是訴訟范圍內(nèi)的調(diào)解。對婚姻案件而言，訴訟調(diào)解是必要的程序。對于其他民事案件，調(diào)解不是必要的程序。法院的調(diào)解書與判決書具有同等效力。

（三）人民解調(diào)的優(yōu)勢

人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、勸導等方法，促成當事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，從而解決民間糾紛的活動。人民調(diào)解相較其他糾紛解決方式具有以下優(yōu)點

1.人民調(diào)解具有主動性

調(diào)解的主動性有利于及時化解矛盾糾紛，防止矛盾糾紛激化升級，有效防止民事案件升級為治安案件或者刑事案件。

2.人民調(diào)解簡便、及時、經(jīng)濟

當事人在調(diào)解委員會主持下就近及時解決民事糾紛，在最短時間內(nèi)完成矛盾糾紛處理，降低糾紛解決成本，減輕當事人和國家財政負擔。

3.人民調(diào)解方式廣泛，有利于方便群眾

我國調(diào)解組織設(shè)置講究便民原則，調(diào)解組織分布在全國各地，任何社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、居等地都有調(diào)解組織，甚至工礦企業(yè)都有調(diào)解組織或調(diào)解員。對調(diào)解組織受理糾紛、調(diào)解沒有嚴格的程序規(guī)定，調(diào)解組織和調(diào)解員可以不受地點限制，隨時隨地進行調(diào)解。

4.人民調(diào)解有利于當事人和諧共處

人民調(diào)解解決糾紛比訴訟解決糾紛溫和得多，這樣可以減輕雙方的心理負擔，在群眾眼里，人民調(diào)解和訴訟是兩種完全不同的方式。因此，調(diào)解從始至終不損害和平，從而達到維護團結(jié)穩(wěn)定的目的。

5.人民調(diào)解可以實現(xiàn)道德與法律的融合

處理糾紛是否合法、是否合理給行政官員和司法人員的工作帶來了極大的困惑。人民調(diào)解的性質(zhì)可以使調(diào)解避免這方面的混亂，在調(diào)解過程中融法于情，實現(xiàn)法與情的統(tǒng)一，使法律的實施更容易為群眾所接受。

人民調(diào)解是預防和化解社會矛盾的簡單快捷手段，被稱為維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”，但是其他調(diào)解手段同樣具有優(yōu)勢，行政調(diào)解專業(yè)、全面、高效，對預防和化解社會矛盾發(fā)揮著不可或缺的作用。仲裁調(diào)解在解決合同糾紛和財產(chǎn)權(quán)益糾紛中發(fā)揮著重要作用。司法調(diào)解是解決社會矛盾糾紛的最后保障。因此，在構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機制的過程中，有必要整合基層資源，建立大調(diào)解機制，發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補。

二、大調(diào)解背景下我國多元調(diào)解模式分析

隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和生活方式的重大變化，新型社會矛盾日益增多，社會矛盾糾紛類型復雜化、多樣化、專業(yè)化，公民的法律意識和維權(quán)意識不斷提高，單純依靠人民調(diào)解委員會開展人民調(diào)解工作，遠遠不能適應新形勢下解決民事糾紛的要求，對大調(diào)解格局的需求日益突出，調(diào)解多元化成為大調(diào)解工作格局建設(shè)的必然要求。我國調(diào)解工作由人民調(diào)解委員會單一調(diào)解向調(diào)解多元化轉(zhuǎn)變，多種調(diào)解手段融合發(fā)展，大調(diào)解格局不斷成型。

（一）當事人申請調(diào)解

爭議雙方當事人或者一方當事人提出申請，對方當事人表示愿意接受調(diào)解，同時屬于人民調(diào)解委員會工作范圍的，人民調(diào)解委員會應當及時受理。根據(jù)法律規(guī)定，當事人可以口頭或者書面申請人民調(diào)解。

（二）人民調(diào)解委員會主動調(diào)解

主動受理，是指人民調(diào)解組織根據(jù)群眾反映、有關(guān)部門和單位的轉(zhuǎn)告、糾紛信息員報告和人民調(diào)解委員會在民事糾紛調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的矛盾糾紛，主動進行調(diào)查和調(diào)解。這種受理方式快速、及時，適用于初始階段的糾紛和容易激化的突發(fā)性糾紛。人民調(diào)解的任務是調(diào)解民事糾紛，防止民事糾紛激化。不主動解決糾紛，就無法防止矛盾激化，人民調(diào)解就失去了維護社會穩(wěn)定的第一道防線的作用。

主動受理與自愿調(diào)解并不矛盾。前者是工作的態(tài)度和方式，后者是工作的原則和根本要求。只有兩者有機結(jié)合，才能順利完成人民調(diào)解任務，避免民間糾紛激化。人民調(diào)解委員會通常通過以下幾種渠道發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛：人民調(diào)解委員會通過定期排查，發(fā)現(xiàn)群眾間存在的矛盾糾紛，主動介入，及時調(diào)解解決；基層人民法院、公安部門或者政府有關(guān)部門等，發(fā)現(xiàn)適于通過人民調(diào)解解決的矛盾糾紛，告知人民調(diào)解委員會；人民調(diào)解員在調(diào)解矛盾糾紛時，可能會發(fā)現(xiàn)相關(guān)聯(lián)的其他矛盾糾紛；群眾發(fā)現(xiàn)了矛盾糾紛，向人民調(diào)解委員會反映。

（三）訴訟調(diào)解對接

訴訟調(diào)解對接是指法院訴訟系統(tǒng)與人民調(diào)解系統(tǒng)的對接，即法院與司法所共同設(shè)立對接機構(gòu)——聯(lián)合調(diào)解室，通過法院將部分糾紛分流到聯(lián)合調(diào)解室進行訴前人民調(diào)解。近年來，司法機關(guān)積極發(fā)揮人民調(diào)解作用，將人民調(diào)解機制引入司法工作，在法院設(shè)立“聯(lián)合調(diào)解室”，搭建訴訟與調(diào)解對接平臺。法院辦案人員發(fā)現(xiàn)有調(diào)解的可能，便委托“聯(lián)合調(diào)解室”進行調(diào)解，力求使原告與被告握手言和。這不僅拓展了人民調(diào)解的工作領(lǐng)域，迅速解決了民間糾紛，而且緩解了法院案多人少的矛盾，實現(xiàn)了人民調(diào)解與司法審判的“雙贏”。在“訴訟調(diào)解對接”中，人民調(diào)解組織既可以與法官參與案件調(diào)解，也可以在雙方當事人同意的情況下，獨立調(diào)解。法院依法確認調(diào)解協(xié)議，使當事人在心平氣和的情況下解決糾紛，實現(xiàn)矛盾糾紛的有效解決。

現(xiàn)代社會價值的多元化和對當事人程序主體地位和程序選擇的尊重，需要“訴訟調(diào)解對接”機制的存在，“訴訟調(diào)解對接”使案件處理一步到位，減輕當事人的訴訟負擔，而解決執(zhí)行問題的“訴訟調(diào)解對接”機制的出現(xiàn)，是應對國家司法資源有限與社會糾紛多元化矛盾的有效舉措。訴訟和調(diào)解對接可以達到以下效果：

1.化解矛盾

在社會轉(zhuǎn)型期，利益沖突呈現(xiàn)多元化。目前，勞動關(guān)系糾紛、房地產(chǎn)糾紛、道路交通事故糾紛、醫(yī)患糾紛、農(nóng)村土地承包糾紛等呈高發(fā)態(tài)勢，如果只是通過訴訟解決，就可能出現(xiàn)“案結(jié)事不了”的情況。訴訟調(diào)解對接可以避免調(diào)解和訴訟分離的弊端，有利于化解矛盾，消除隔閡。

2.促進和諧

人們的維權(quán)意識越來越強，與此同時，“不愿意打官司”的傳統(tǒng)觀念仍然存在。訴調(diào)對接的便利性和非對抗性，可以緩解情感、理性和法律之間的沖突，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。實踐證明，訴訟調(diào)解對接是化解矛盾糾紛、促進社會和諧的有效手段。

3.緩解法院案多人少的矛盾

實踐表明，案件的增多是經(jīng)濟增長的產(chǎn)物，案件數(shù)量增加是社會發(fā)展的一個長期現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟的增長，我國法院受理的民事案件數(shù)量也迅速增長，法院承審判任務十分艱巨。訴訟與調(diào)解的對接，將部分適合調(diào)解的糾紛分流出去，在一定程度上緩解了法院的審判壓力，節(jié)約了司法資源，有利于法官集中精力審理重大疑難復雜案件。

4.推進審判工作提升審理質(zhì)量

由于加強調(diào)解與訴訟對接，當事人起訴案件減少，進入強制執(zhí)行的案件下降。實踐證明，實行“訴訟調(diào)對接”工作的法院能夠集中精神辦理手中訴訟案件，案件審理質(zhì)量和效率有了很大提高。

（四）警民聯(lián)合調(diào)解

長期以來，大量的非警務糾紛困擾基層公安工作。這在一定程度上影響了公安機關(guān)對違法犯罪行為的打擊成效，增加了公安人員的工作量。但是，很多糾紛如果處理不當或者不及時處理，很容易演變成治安案件、刑事案件。

因此，公安機關(guān)越來越認識到通過多元化解決民事糾紛的必要性，建立了“警民聯(lián)合調(diào)解”的機制，即派出所與人民調(diào)解委員會聯(lián)合設(shè)立人民調(diào)解工作室，解決接警中分流出適用調(diào)解的民事糾紛，實現(xiàn)人民調(diào)解與公安調(diào)解的有機結(jié)合?！熬衤?lián)合調(diào)解”是解決民間糾紛的有效手段。

“警民聯(lián)合調(diào)解”通常采取以下三種運作模式：公安機關(guān)將簡單的民事糾紛交由調(diào)解員獨立主持、獨立調(diào)解，調(diào)解后簽訂人民調(diào)解協(xié)議；針對內(nèi)容復雜、矛盾尖銳、可能升級的民事糾紛，調(diào)解員與警方共同調(diào)解、共同主持糾紛的解決；對于治安案件，警方和調(diào)解員就賠償部分進行調(diào)解，當事人不接受調(diào)解，或者調(diào)解不成功的，警方對治安部分再進行處罰。

“警民聯(lián)合調(diào)解”貼近群眾、低成本、高效率，滿足了群眾解決糾紛的需要。這種方式增加了社會和諧因素，密切了警民關(guān)系，實現(xiàn)了人民調(diào)解和公安機關(guān)各司其職，相互合作，共同化解矛盾糾紛的共贏局面。

（五）信訪調(diào)解

由于信訪部分登記了大理的糾紛，傳統(tǒng)處理方式是將這些糾紛登記下來，反饋給職能部分處理，時間長，任務重，群眾滿意度不高，現(xiàn)在很多地方把信訪工作與人民調(diào)解工作結(jié)合起來，形成信訪調(diào)解。在信訪部分設(shè)立調(diào)解室，充分發(fā)揮人民調(diào)解作用，變被動應訴為主動調(diào)解，一方面疏導教育，一方面解決問題，及時把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，改善政府與群眾的關(guān)系，維護社會穩(wěn)定。

（六）多部門聯(lián)合調(diào)解

對于群體性糾紛、突發(fā)性糾紛和涉及面廣、危害性大、后果嚴重的重大復雜事糾紛，人民調(diào)解委員會可以集中多部門進行聯(lián)合調(diào)解，與城建、房管、國土、交通等職能部門的行政調(diào)解相結(jié)合進行調(diào)解。如因土地、森林、公墓、宗教信仰等原因引發(fā)的大規(guī)模糾紛等，人民調(diào)解委員會與政府部門、群眾團體和有關(guān)職能部門進行多部門聯(lián)合調(diào)解。聯(lián)合調(diào)解主要適用于跨地區(qū)、跨單位、跨行業(yè)的糾紛和長期未解決且可能加劇的糾紛，以及單一部門無法解決當事人合理要求的糾紛。

傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織已經(jīng)無法化解各種專業(yè)性、行業(yè)性的矛盾糾紛，為適應人民調(diào)解發(fā)展的需要，大調(diào)解機制建設(shè)成為人民調(diào)解組織的重點工作。大調(diào)解機制的建設(shè)，對及時有效化解特定行業(yè)、特殊專業(yè)領(lǐng)域疑難、復雜、熱點矛盾糾紛，促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

三、結(jié)語

隨著社會的不斷發(fā)展，矛盾糾紛的類型越來越復雜多樣，化解社會矛盾糾紛的渠道也日新月異，解決糾紛的方法不斷完善，調(diào)解的方式越來越多樣化，不同類型的糾紛一般需要各部門共同努力解決。人民調(diào)解委員會應適應新時代的制度變革，構(gòu)建大調(diào)解工作格局，應對最新出現(xiàn)的各類新型糾紛。以調(diào)解為中心的多元糾紛解決模式，強調(diào)資源的整合利用，揚長避短，形成合力，共同維護社會穩(wěn)定。