葛培林

（常州市住房和城鄉(xiāng)建行政設(shè)執(zhí)法大隊，江蘇 常州 213022）

一、關(guān)于城管監(jiān)察執(zhí)法工作的探索

城管監(jiān)察是指城市管理監(jiān)察機關(guān)對城市規(guī)劃、建設(shè)運行全過程的監(jiān)督檢查、制約糾察機制，雖然以城市規(guī)劃、建設(shè)、運行管理法律法規(guī)為行為依據(jù)，但是服務(wù)管理、行政審批、行政處罰、監(jiān)督檢查之間的界限模糊不清，行政執(zhí)法的深度發(fā)展空間受到制約。“城管監(jiān)察”屬于廣義范疇的城管執(zhí)法，較之“城建監(jiān)察”，在工作內(nèi)容上呈現(xiàn)“專業(yè)分治”向“綜合治理”的轉(zhuǎn)變趨勢，卻無法解決行政執(zhí)法統(tǒng)一化、規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展問題。在“城管執(zhí)法”探索初期，地方人民政府的機構(gòu)改革與職能劃轉(zhuǎn)也面臨著歷史積累矛盾和現(xiàn)實改革阻力，為了解決“職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法”問題，將部分“不想管、管不好”的職權(quán)劃歸城管執(zhí)法機構(gòu)，客觀上加劇了執(zhí)法沖突，甚至出現(xiàn)城管“兜底”的現(xiàn)象。（只要沒有明確執(zhí)法部門管理的事務(wù)，都交給城管執(zhí)法機構(gòu)）

另外，“城管執(zhí)法”作為地方各級人民政府的改革嘗試，屬于一支自下而上的城市治理力量，必然在發(fā)展程度、水平存在差異。由于“城管執(zhí)法”往往直屬各級地方政府（各級政府直屬的執(zhí)法力量），地方黨委和政府需要利用執(zhí)法強制力廣泛介入城市治理的前端和細節(jié)，也造成行政執(zhí)法權(quán)力濫用等問題。部分地方政府“重管理，輕服務(wù)”，企圖以執(zhí)法為中心，彌補管理與服務(wù)供給不足，減少行政成本投入，短期內(nèi)取得政績，提高城市社會治理效率。城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察制度發(fā)展二十余年，可以說“成績很好，問題不少”，甚至有人“叫囂”取消城管，也是情理之中。筆者認為，除了城管執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)不高、執(zhí)法不規(guī)范等淺顯原因，更應(yīng)該結(jié)合轉(zhuǎn)型期城市快速發(fā)展的背景，深入挖掘城管“污名化”“妖魔化”的本質(zhì)。

二、大數(shù)據(jù)時代下的執(zhí)法工作進行

現(xiàn)在大數(shù)據(jù)在社會中的應(yīng)用已經(jīng)越來越廣泛了，醫(yī)療系統(tǒng)的建立、淘寶等電商平臺、各類租房平臺等等。可以說，大數(shù)據(jù)應(yīng)用已經(jīng)涵蓋了我們的衣食住行等各方面。不知道大家發(fā)現(xiàn)沒有，大數(shù)據(jù)在應(yīng)用類型方面，已經(jīng)逐漸開始向城市化邁進，因此在未來，新型智慧城市的概念將會是一個必然性。大數(shù)據(jù)時代下，與人民群眾工作和生活密切聯(lián)系的公安執(zhí)法活動面臨著以往不同的挑戰(zhàn)。好在挑戰(zhàn)的同時，現(xiàn)代信息技術(shù)也為基層民警執(zhí)法工作帶來了機遇。當(dāng)前，國內(nèi)不少公安機關(guān)已經(jīng)不同程度的引入了相關(guān)的執(zhí)法輔助系統(tǒng)?？梢钥闯觯滦椭腔鄢鞘械慕ㄔO(shè)，離不開大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持。因為城市實體數(shù)據(jù)和居民行為數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)體量是非常龐大的，并且虛擬城市的建設(shè)和后續(xù)反作用于現(xiàn)實實體城市的行為，也和大數(shù)據(jù)的處理和分析技術(shù)相匹配。

三、大數(shù)據(jù)技術(shù)在城建監(jiān)察執(zhí)法中的應(yīng)用

大數(shù)據(jù)可以預(yù)測違法行為的時空分布，既有關(guān)于犯罪熱點空間分布的研究表明犯罪行為在空間上呈現(xiàn)聚集分布，在相應(yīng)的時間段內(nèi)也保持相對穩(wěn)定。這對于預(yù)防犯罪和充分利用警務(wù)資源具有重要的意義。大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起將進一步提升對于違法行為空間分布特征分析的精細化水平。

大數(shù)據(jù)可以對個體行為的監(jiān)控與危險評估，在個體危險評估層面，大數(shù)據(jù)分析軟件可以依據(jù)與個人相關(guān)的交易數(shù)據(jù)、公共行為紀(jì)錄、犯罪記錄和社交媒體信息等數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過對每個人進行危險評估并劃分為不同的等級。故執(zhí)法者能夠以此為依據(jù)對相關(guān)的嫌疑人員展開進一步的調(diào)查。

以網(wǎng)格化城市管理為代表的數(shù)字城管，以“城管通”為載體，綜合運用數(shù)字城市技術(shù)創(chuàng)新城市管理模式，開啟了對城管巡查監(jiān)察數(shù)字化的開創(chuàng)性探索。隨著數(shù)字城管向智慧城管的演進，伴隨智慧城市發(fā)展及綜合執(zhí)法改革等國家治理與市域治理現(xiàn)代化舉措的推進，數(shù)字化城管綜合巡查監(jiān)察體系正在逐步完善，推動形塑了面向精治、共治、法治的橄欖型城市治理新模式。

數(shù)字城管，利用計算機網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)和無線移動技術(shù)等多種數(shù)字城市技術(shù)，基于移動數(shù)據(jù)采集終端，即“城管通”的研發(fā)，實現(xiàn)了萬米單元網(wǎng)格管理和城市部件管理，創(chuàng)新了萬米單元網(wǎng)格的城市管理模式。移動技術(shù)及智能終端應(yīng)用是觸發(fā)這輪數(shù)字城管模式創(chuàng)新的引擎，依托城管通的研發(fā)和技術(shù)支撐，強化城市管理監(jiān)督，將城管執(zhí)法監(jiān)察的綜合巡查監(jiān)察職能獨立出來組建了專門的城管監(jiān)督員隊伍，開設(shè)了城市管理熱線，建設(shè)了城管監(jiān)督中心，構(gòu)建了“監(jiān)管分離”的城市管理監(jiān)督中心與城市管理指揮中心“兩軸管理體制”，是對城管巡查監(jiān)察數(shù)字化的開創(chuàng)性探索，也開啟了從傳統(tǒng)城市管理向數(shù)字城市、智慧城市演進的新路徑。《從數(shù)字城管到智慧城管：系統(tǒng)建模與實現(xiàn)路徑》、《從數(shù)字城管到智慧城管：平臺實現(xiàn)與關(guān)鍵技術(shù)》等系列文章對基于城管通的數(shù)字化城管巡查監(jiān)察系統(tǒng)創(chuàng)新與發(fā)展進行了介紹，《城市管理三維結(jié)構(gòu)視野下的城管綜合執(zhí)法與監(jiān)察》則進一步闡釋了綜合執(zhí)法改革背景下數(shù)字化城管巡查監(jiān)察體系演進。數(shù)字城管時代對城管綜合巡查監(jiān)察數(shù)字化探索主要以城管通為載體，基于網(wǎng)格化城市管理的監(jiān)督中心與指揮中心“兩軸管理體制”，以城市政府組建的城管網(wǎng)格監(jiān)督員隊伍為主體，初步形成了以城管監(jiān)督員隊伍為核心，匯聚城管熱線社會訴求的城管巡查監(jiān)察體系。

四、大力發(fā)展大數(shù)據(jù)系統(tǒng)效力于城建監(jiān)察

隨著數(shù)字城管向智慧城管的演進，“云到端”智慧城管技術(shù)支撐平臺得以構(gòu)建，執(zhí)法城管通、市民城管通等研發(fā)對“城管通”內(nèi)涵與外延的進一步拓展，特別是隨著綜合執(zhí)法改革的深入推進，城市政府相關(guān)執(zhí)法和管理部門力量得到整合優(yōu)化，在巡查監(jiān)察中的主力軍作用得到充分發(fā)揮，社會各界也通過“市民城管”、“全民城管”等方式參與到城市眾創(chuàng)共治中，進一步支撐了大數(shù)據(jù)條件下專兼結(jié)合、政府與社會協(xié)同的綜合巡查監(jiān)察體系（該體系全面整合完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城管綜合執(zhí)法及相關(guān)專業(yè)執(zhí)法巡查監(jiān)察力量、網(wǎng)格城管監(jiān)督員（網(wǎng)格巡查員）、社管員及各類協(xié)管員等輔助巡查監(jiān)察力量、各類市場、社會巡查力量以及市民熱線、媒體等廣大的社會監(jiān)督力量）。綜合執(zhí)法改革背景下智慧城管的綜合巡查監(jiān)察數(shù)字化體系以執(zhí)法城管通、市民城管通等為載體，以綜合執(zhí)法監(jiān)察隊伍為主體，基于橄欖型城市治理結(jié)構(gòu)的綜合規(guī)劃決策與綜合執(zhí)法監(jiān)察“兩軸”架構(gòu)，整合專兼結(jié)合、政府與社會協(xié)同的巡查監(jiān)察力量，并匯聚市民熱線和各類社會監(jiān)督力量，形成以綜合執(zhí)法監(jiān)察為軸心的整合各方巡查監(jiān)察力量、專業(yè)巡查力量、匯聚市民熱線社會訴求及社會各方監(jiān)督資源的數(shù)字化城管綜合巡查監(jiān)察體系，推動了面向智慧城管精治、共治、法治的橄欖型城市治理模式形成。

以北京市為例，基于城市大數(shù)據(jù)的綜合執(zhí)法改革與“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”改革、整合市民服務(wù)熱線的“接訴即辦”改革一起共同創(chuàng)新了市域治理的橄欖型結(jié)構(gòu)，完善了專兼結(jié)合、政府與社會協(xié)同的數(shù)字化城管綜合巡查監(jiān)察體系，推動了感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”智慧城管的深入發(fā)展，推動了城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)變，是北京城市基層治理創(chuàng)新的重要探索，也是城市治理和市域社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。

五、啟發(fā)與總結(jié)

基于城市建設(shè)管理、社會管理、網(wǎng)絡(luò)管理與數(shù)據(jù)共享的融合趨勢，城管執(zhí)法致力于構(gòu)建“五位一體”城管物聯(lián)網(wǎng)平臺，推動數(shù)字化、智能化的智慧城管大規(guī)模協(xié)作體系構(gòu)建?！皩I(yè)分治”到“綜合治理”理念的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在，城市（尤其是大城市）已經(jīng)發(fā)展成為開放復(fù)雜的巨系統(tǒng)，物理空間、社會空間、網(wǎng)絡(luò)空間不斷融合與重構(gòu)，城市管理的三維結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。將“專業(yè)管理分散執(zhí)法容易割裂城市發(fā)展中“服務(wù)、管理、執(zhí)法”的融合關(guān)系。在城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域，“綜合治理”就是要實現(xiàn)“管理”、“服務(wù)”與“執(zhí)法”的適當(dāng)分離，為構(gòu)筑事權(quán)明晰的“大城管”治理協(xié)作體系創(chuàng)造條件。