張雄慶

（中國(guó)機(jī)械設(shè)備工程股份有限公司，北京 100055）

深入分析我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度當(dāng)中存在的問(wèn)題，并針對(duì)其提出具體的改革路徑成了一項(xiàng)重要的社會(huì)性工作。這里所提到的政策性糧食收儲(chǔ)下，如果是市場(chǎng)價(jià)比最低收購(gòu)價(jià)格高，那么農(nóng)民可以選擇按照市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行售賣(mài)，如果比其低，政府也不實(shí)施直接管控，而是按照最低收購(gòu)價(jià)格到市場(chǎng)上進(jìn)行收購(gòu)，使得市場(chǎng)需求得以增加，促進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格回升。由糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)發(fā)展到糧食收儲(chǔ)制度深化改革是我國(guó)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的表現(xiàn)。

一、我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度存在的問(wèn)題

（一）政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)契合程度較低

政府采用政策性糧食收儲(chǔ)進(jìn)行價(jià)格干預(yù)，最初的目標(biāo)為僅僅考慮糧食的有效供給，后來(lái)發(fā)展為兼顧糧食產(chǎn)量與農(nóng)民種糧利益，發(fā)揮“保供給”與“保增收”的功能，其本質(zhì)為托市制度。從2008 年到2014 年間，國(guó)家對(duì)于稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)予以較大幅度調(diào)整，累計(jì)分別已經(jīng)提升97%與67%，使得糧食的市場(chǎng)價(jià)格逐年提高，彈性減弱，使得糧食在市場(chǎng)中的供求關(guān)系被扭曲，難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。而托市收購(gòu)的價(jià)格帶給農(nóng)民的信號(hào)為號(hào)召增產(chǎn)，造成糧食庫(kù)存積壓?jiǎn)栴}，出現(xiàn)“三高”問(wèn)題。

（二）糧食過(guò)剩體現(xiàn)出階段性與結(jié)構(gòu)性失調(diào)

近幾年，我國(guó)糧食在供需方面已經(jīng)表現(xiàn)為由總量不足變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾。從全國(guó)糧食產(chǎn)量的角度來(lái)看，從2013 年以來(lái)連續(xù)5 年均保持在1.2 萬(wàn)億斤以上，至2018 年，已經(jīng)達(dá)到13158 億斤，產(chǎn)需總量幾乎實(shí)現(xiàn)平衡，但是品種與品質(zhì)之間卻出現(xiàn)較為突出的結(jié)構(gòu)性矛盾。由于當(dāng)下的糧食收儲(chǔ)制度過(guò)度重視提升糧食產(chǎn)量，卻并未對(duì)于其品質(zhì)與結(jié)構(gòu)予以足夠重視，盡管能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)量缺口的短期彌補(bǔ)，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，卻使得供給較為低效，高端供給不夠充足，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾。農(nóng)民的強(qiáng)烈預(yù)期主要放在稻谷和小麥上，即使產(chǎn)出大于需求，但是由于種植這些政策性品種并不涉及面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)偏好繼續(xù)種植，弱化了供求匹配度，與城鄉(xiāng)居民由“吃得飽”向“吃得好”的需求過(guò)渡的目標(biāo)不符。另外，市場(chǎng)空間被擠占也是一個(gè)較為突出的問(wèn)題[1]。由于托市收購(gòu)的糧食規(guī)模較大，中央與地方的儲(chǔ)量單位發(fā)揮主導(dǎo)作用，使得“專(zhuān)營(yíng)”現(xiàn)象出現(xiàn)，使得市場(chǎng)活力較弱，擠占了大量的市場(chǎng)空間。

（三）糧價(jià)處于長(zhǎng)期倒掛狀態(tài)且競(jìng)爭(zhēng)力不足

在我國(guó)，一些主要的糧食品種的價(jià)格受到政策性收儲(chǔ)價(jià)格的保障，一直處于高位水平，但是當(dāng)前國(guó)際糧食的價(jià)格卻在低位運(yùn)行，出現(xiàn)較大的國(guó)內(nèi)外價(jià)差，就算完稅也出現(xiàn)價(jià)格倒掛，企業(yè)更加傾向于進(jìn)口糧食，使得我國(guó)的糧食市場(chǎng)中，外國(guó)糧食占據(jù)較大的份額，使得市場(chǎng)上大多是進(jìn)口糧食，而國(guó)內(nèi)糧食則入庫(kù)。這種局面較為尷尬[2]。另外，在國(guó)際市場(chǎng)上，我國(guó)主要糧食品種的競(jìng)爭(zhēng)力不足，并沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，使得進(jìn)口途徑單一且受到國(guó)際規(guī)則制約的問(wèn)題出現(xiàn)，尤其是在中美發(fā)生貿(mào)易戰(zhàn)時(shí)所出現(xiàn)的大豆供給問(wèn)題給予我國(guó)提醒。

二、我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度的改革路徑

（一）落實(shí)“價(jià)補(bǔ)分離”，由市場(chǎng)決定價(jià)格、政府決定補(bǔ)貼

價(jià)格形成機(jī)制改革是收購(gòu)糧食的關(guān)鍵，針對(duì)其所形成的破解方法為實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”，也就是將市場(chǎng)在價(jià)格形成方面的作用充分發(fā)揮出來(lái)，并建立完善化的生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革作為抓手，使得“保收入”功能從政策性糧食收儲(chǔ)制度當(dāng)中分離出來(lái)，形成以市場(chǎng)價(jià)格作為主導(dǎo)的糧食價(jià)格機(jī)制，使得政策的彈性能夠增加，向生產(chǎn)者釋放出明確的信號(hào)。這樣才能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)優(yōu)糧優(yōu)價(jià)的目標(biāo)，使得在糧食的供求關(guān)系中，價(jià)格作為主要的調(diào)節(jié)工具[3]。另外，從政府的角度來(lái)看，應(yīng)該對(duì)于糧食的供求狀況、成本和收益、宏觀調(diào)控以及市場(chǎng)價(jià)格等因素進(jìn)行綜合性和全面性的考量，以制定生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的方式為農(nóng)民的合理化收入給予保障，將其對(duì)于糧食種植的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，使我國(guó)的糧食補(bǔ)貼能夠“由黃箱變藍(lán)箱，再變綠箱”，對(duì)種植糧食的農(nóng)民發(fā)揮引導(dǎo)作用，使其能夠發(fā)展生產(chǎn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得綠色且優(yōu)質(zhì)的糧食產(chǎn)品能夠供給到社會(huì)當(dāng)中，保證國(guó)家的糧食安全。

（二）落實(shí)“量能分治”，由市場(chǎng)決定產(chǎn)量、政府決定產(chǎn)能

從糧食儲(chǔ)備的角度來(lái)看，應(yīng)該以確保糧食安全與質(zhì)量作為基礎(chǔ)和關(guān)鍵點(diǎn)，使得“去庫(kù)存”的問(wèn)題能夠得以解決，具體的方法為“量能分治”。這種方法也就是分離糧食產(chǎn)量的供求與產(chǎn)能的功能，是使得糧食的可持續(xù)生產(chǎn)能力與儲(chǔ)備能力建設(shè)作為保障糧食安全的發(fā)力點(diǎn)，而不是僅僅追求糧食產(chǎn)量是否能夠連年升高或者儲(chǔ)備規(guī)模是否擴(kuò)張。從政府的角度來(lái)看，其需要掌握的應(yīng)該是如果發(fā)生糧食供求關(guān)系的變化或者出現(xiàn)苗頭，能夠使產(chǎn)能得以恢復(fù)或者是增加，為糧食安全提供保障。所以，應(yīng)該盡量為從增產(chǎn)導(dǎo)向變?yōu)樘豳|(zhì)導(dǎo)向提供堅(jiān)實(shí)的推動(dòng)力，致力于大規(guī)模建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的農(nóng)田，為土地的有序流轉(zhuǎn)與發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供引導(dǎo)，使得土地輪作休耕能夠得以穩(wěn)步推行，發(fā)展機(jī)械化的糧食生產(chǎn)方式，使得良種良法能夠以更快的速度得以普及等。這樣才能夠?qū)ⅰ安丶Z于地”以及“科技興糧”的戰(zhàn)略得以有效落實(shí)，使得糧食生產(chǎn)力能夠得到大幅度提升，將糧食的飯碗一直端在自己的手中。

（三）落實(shí)“內(nèi)外統(tǒng)籌”，合理規(guī)劃國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)

以“谷物實(shí)現(xiàn)基本自給，保證口糧絕對(duì)安全”為前提，應(yīng)該對(duì)于國(guó)內(nèi)與國(guó)際這兩個(gè)市場(chǎng)與資源進(jìn)行合理利用，從更加深入化的角度研究國(guó)內(nèi)與國(guó)外的糧食市場(chǎng)與價(jià)格變動(dòng)方向。以對(duì)于進(jìn)口實(shí)施管控，促進(jìn)糧食出口作為解決糧食供求矛盾的主要策略。將“一帶一路”作為背景，盡量做好對(duì)外開(kāi)放的部署，不僅能夠推動(dòng)糧食出口與農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，還能夠與糧食資源較為豐富的國(guó)家建立多元化合作關(guān)系，強(qiáng)化我國(guó)在面對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的能力。

從配套政策的角度來(lái)看，應(yīng)該結(jié)合法律、科技以及經(jīng)濟(jì)等方式使得糧食改革的整體性、協(xié)同性與系統(tǒng)性得以提升。首先，設(shè)立相關(guān)法律，使得頂層設(shè)計(jì)與規(guī)范能夠得以完善。在世界上，我國(guó)屬于糧食大國(guó)，但是我國(guó)卻還沒(méi)有形成針對(duì)糧食管理的完備法律法規(guī)體系，缺少基本法[4]。從這個(gè)角度來(lái)看，應(yīng)該加快立法的速度，根據(jù)我國(guó)國(guó)情制定《糧食法》，從法律層面對(duì)于糧食工作體制、職責(zé)與機(jī)制予以明確，使得糧食的生產(chǎn)者、消費(fèi)者等相關(guān)主體的權(quán)益得以保護(hù)，保持正常的糧食市場(chǎng)秩序；其次，發(fā)揮品牌的帶動(dòng)作用，建立糧油加工全產(chǎn)業(yè)鏈條。促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠使得糧食收儲(chǔ)制度改革更加順利，解決糧食庫(kù)存問(wèn)題。充分發(fā)揮糧食深精加工轉(zhuǎn)化的引擎作用，使得產(chǎn)業(yè)鏈能夠延伸與創(chuàng)新，為一、二、三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)融合提供推動(dòng)力，發(fā)揮糧食資源優(yōu)勢(shì)，使我國(guó)能夠逐漸邁入糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)的行列，不再僅僅是糧食產(chǎn)量大國(guó)；最后，為糧食市場(chǎng)發(fā)展提供金融保障，使得銀行與保險(xiǎn)行業(yè)成為其支持力。加大對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類(lèi)與覆蓋范圍的引導(dǎo)，并鼓勵(lì)商業(yè)銀行針對(duì)糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)貸款品種予以開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新，為訂單農(nóng)業(yè)給予更大的信貸支持。以這樣的方式實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新，穩(wěn)定農(nóng)民的預(yù)期收益，使得糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)得到防范和化解。

結(jié)論：綜上所述，以逐步完善我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度作為目標(biāo)，在具體分析所存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，應(yīng)該做好“三個(gè)落實(shí)”，即落實(shí)“價(jià)補(bǔ)分離”，由市場(chǎng)決定價(jià)格、政府決定補(bǔ)貼；落實(shí)“量能分治”，由市場(chǎng)決定產(chǎn)量、政府決定產(chǎn)能；落實(shí)“內(nèi)外統(tǒng)籌”，合理規(guī)劃國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)。通過(guò)本文對(duì)我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度的問(wèn)題與改革路徑展開(kāi)的一系列淺析，希望能為促進(jìn)我國(guó)糧食收儲(chǔ)工作發(fā)展提供一些參考。