付開萍，吳道能，周 芳，王曉霞

(1.畢節(jié)市應(yīng)急管理服務(wù)中心，貴州 畢節(jié) 517100；2.畢節(jié)市林業(yè)局，貴州 畢節(jié) 517100)

1 引言

以確權(quán)勘界為目的集體林權(quán)制度主體改革結(jié)束后，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)成為了深化林業(yè)改革的重要方式之一，畢節(jié)市立足實(shí)際，以豐富的森林資源為基礎(chǔ)，大力發(fā)展林下種植、林下養(yǎng)殖、林產(chǎn)品采集加工和森林景觀綜合利用等產(chǎn)業(yè)，在實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)變的道路上探索出了很多好的做法。

2 基本情況

2.1 自然資源條件

畢節(jié)市位于貴州省西北部，地勢西高東低[1]。西部為高原、高山地貌，屬高原的延伸部分，海拔多在2000～2400 m，地勢平坦緩和；中部為高中山、中山地勢，由于區(qū)內(nèi)西部和中部各有一個(gè)隆起區(qū)，地勢向四周逐漸降低，水系呈放射狀分布，且受河流強(qiáng)烈切割，表現(xiàn)為地面破碎，海拔在1600～1800 m之間；東部為中山、低山丘陵，地勢起伏輕微，海拔1000～1400 m，相對(duì)高差2443.6 m，平均海拔1600 m[2]。境內(nèi)大部分區(qū)域?qū)賮啛釒駶櫄夂?，立體氣候明顯，適宜若干種不同生物特性的植物繁衍、生長，是發(fā)展林下種植業(yè)的理想之地。

2.2 森林資源狀況

根據(jù)畢節(jié)市第四次森林資源二類調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全市國土面積268.53萬hm2，其中，林地面積126.4931萬hm2，占國土面積的47.11%[3]。經(jīng)過近幾年新一輪綠化畢節(jié)行動(dòng)，全市自2014年到2019年各類項(xiàng)目工程新增人工造林面積41.34萬hm2，至新增人工造林面積能夠納入森林面積統(tǒng)計(jì)后，全市森林面積可達(dá)186.8564萬hm2。其中，全市可用于發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的資源面積達(dá)82.57萬hm2。

2.3 林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，畢節(jié)市目前共發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)24.85萬hm2，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值433476.94萬元，其中，林下種植利用林地4.76萬hm2，產(chǎn)值195293.89萬元；林下養(yǎng)殖利用林地面積8.08萬hm2，產(chǎn)值85657.85萬元；林產(chǎn)品采集加工利用林地面積6.96萬hm2，產(chǎn)值46085.2萬元；森林景觀利用林地面積5.06萬hm2，產(chǎn)值106440萬元[4]。利益聯(lián)結(jié)367179人，其中，建檔立卡貧困人口122292人，涉及農(nóng)村集體林業(yè)經(jīng)濟(jì)組織819個(gè)。輻射帶動(dòng)作用較為明顯的貴州省七星關(guān)區(qū)放珠鎮(zhèn)森茂林業(yè)專業(yè)合作社，發(fā)展林下種植仿野生天麻133.3 hm2，年產(chǎn)鮮天麻80 t，產(chǎn)值達(dá)800萬元；田坎百誠養(yǎng)雞專業(yè)合作社從事林下土雞養(yǎng)殖及加工，年出欄土雞40000羽，產(chǎn)值360萬元，解決長期就業(yè)6人，人均年收入30000元；大方縣鼎新鄉(xiāng)新場村民族組68戶農(nóng)戶自發(fā)種植前胡300余畝，年產(chǎn)前胡100余t，產(chǎn)值150萬元以上，是該村的主要經(jīng)濟(jì)來源之一[4,5]；金沙縣軍鳳養(yǎng)殖專業(yè)合作社，在縣內(nèi)6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置養(yǎng)殖點(diǎn)，年出欄優(yōu)質(zhì)雞37萬余羽，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值近3000萬元，長期解決農(nóng)戶就業(yè)60戶200人，戶均年增收2萬余元。

3 發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的主要做法

3.1 科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃

2012年，市林業(yè)局委托貴州省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院編制了《貴州省畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020)》，根據(jù)規(guī)劃，市林業(yè)局編制了《貴州省畢節(jié)市國家林下經(jīng)濟(jì)示范基地建設(shè)方案(2013～2020年)》。《方案》對(duì)全市發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的建設(shè)規(guī)模、分區(qū)布局、產(chǎn)業(yè)布局、市場體系建設(shè)等進(jìn)行了細(xì)化[6]。一是結(jié)合本市各地生產(chǎn)現(xiàn)狀、區(qū)域優(yōu)勢、氣候因素等條件，將全市發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)分為，西部黨參、半夏種植和森林景觀利用、中部天麻種植和森林景觀利用、南部竹蓀種植和森林景觀利用、東部林下養(yǎng)殖和森林景觀利用4個(gè)布局分區(qū)；二是按照林下種植中藥材、食用菌、蔬菜、茶葉，林下養(yǎng)殖禽類、畜類和蜜蜂等；三是利用森林公園、自然保護(hù)區(qū)、國有林場、濕地公園、休閑果園、城郊農(nóng)家樂等開發(fā)利用森林景觀，促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.2 建立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制

市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展山地高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的實(shí)施意見》，對(duì)利用森林資源發(fā)展林下種植、林下養(yǎng)殖，或者從事林產(chǎn)品采集加工、組建家庭林場等，集中連片，達(dá)到規(guī)?；?、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化要求，示范帶動(dòng)效應(yīng)明顯的，財(cái)政一次性給予不同額度的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助[7]。對(duì)利用森林資源2 hm2以上，新建森林人家，固定資產(chǎn)投資30萬元以上的，財(cái)政給予一次性5萬元獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的扶持。截至2019年，市縣財(cái)政共兌現(xiàn)合作社林下經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金3000余萬元。

3.3 推進(jìn)示范基地建設(shè)

2013年，畢節(jié)市被列為“首批國家林下經(jīng)濟(jì)示范基地”。按照要求，2014、2015兩個(gè)年度，市林業(yè)局對(duì)全市51個(gè)林業(yè)經(jīng)濟(jì)組織授予“畢節(jié)市林下經(jīng)濟(jì)示范基地”稱號(hào)，并安排700萬元市級(jí)財(cái)政資金，對(duì)51個(gè)示范基地給予5～30萬元不等的項(xiàng)目補(bǔ)助。其中，貴州省七星關(guān)區(qū)放珠鎮(zhèn)森茂林業(yè)專業(yè)合作社、貴州烏蒙騰菌業(yè)有限公司和貴州省威寧縣哲覺鎮(zhèn)興茂種養(yǎng)殖專業(yè)合作社因經(jīng)營成效顯著，輻射帶動(dòng)明顯，2019年被國家林業(yè)局認(rèn)定為“國家級(jí)林下經(jīng)濟(jì)示范基地”[8]。截至目前，全市51個(gè)林下經(jīng)濟(jì)示范基地中[8]，有22家經(jīng)營正常，每年有2萬～1300萬元不等的盈利。較為典型的是七星關(guān)區(qū)建設(shè)的林下種植仿野生天麻、重樓、草烏、白茶示范基地，利用林地500 hm2，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值3430萬元，帶動(dòng)農(nóng)戶170戶690人，其中建檔立卡貧困農(nóng)戶92戶441人，人均增收1400～3000元不等。

3.4 積極爭取上級(jí)扶持

2019年，納雍、威寧和赫章3個(gè)深度貧困縣共爭取到省級(jí)林業(yè)改革發(fā)展(林下經(jīng)濟(jì)類)專項(xiàng)補(bǔ)助資金1100余萬元，其中，納雍430萬元、威寧300萬元、赫章400萬元。2020年，全市獲批省級(jí)林業(yè)改革發(fā)展(林下經(jīng)濟(jì)類)專項(xiàng)資金項(xiàng)目11個(gè)，獲批資金5000余萬元。其中，全省深度貧困縣納雍、威寧、赫章和貧困人口超萬人的七星關(guān)區(qū)和織金縣獲批項(xiàng)目5個(gè)，下達(dá)資金4766萬元；其余各縣獲批項(xiàng)目6個(gè)，獲批資金330萬元。

3.5 積極引入民間資本

2016年，按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，圍繞“創(chuàng)百佳林場、帶動(dòng)千戶萬人”的改革發(fā)展思路，七星關(guān)區(qū)吸引了在外做生意的十余名老板返鄉(xiāng)，投資發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，在10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個(gè)村開展家庭林場創(chuàng)建工作,帶動(dòng)了當(dāng)?shù)乩习傩站蜆I(yè)，弄鼓了老板的腰包。最為典型的有七星關(guān)區(qū)朱昌鎮(zhèn)發(fā)啟兄弟家庭林場流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包林地110 hm2，投入資金1800萬，種植特色水果10多hm2，年出欄林下養(yǎng)殖生態(tài)土雞2萬余只，養(yǎng)殖生豬年出欄3000余頭，養(yǎng)魚3萬余尾，年收入上千萬元。七星關(guān)區(qū)放珠鎮(zhèn)惠澤生態(tài)家庭林場流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包林地73.33 hm2，籌資2800萬元，經(jīng)營生態(tài)農(nóng)莊1個(gè)，占地26.67 hm2，種植特色水果53.33 hm2，林下養(yǎng)殖土雞3萬余羽，養(yǎng)魚5萬余尾，年收入500萬元。七星關(guān)區(qū)野角鄉(xiāng)鄧家灣村泓豐家庭林場由野角鄉(xiāng)鄧家灣村96戶農(nóng)戶用自己的460 hm2林地承包經(jīng)營權(quán)入股，林下種植仿野生天麻140 hm2，白芨133.33 hm2，年收入400萬元。

4 影響林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要困難和問題

4.1 認(rèn)識(shí)不足，重視不夠

畢節(jié)市轄區(qū)內(nèi)有豐富的森林資源，有得天獨(dú)厚的氣候優(yōu)勢，有“中草藥育盆”之稱的林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。但是沒有引起部分地方領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門的足夠重視。部分縣級(jí)林業(yè)主管部門沒有專門負(fù)責(zé)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的同志和分管領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)上級(jí)下達(dá)的文件精神領(lǐng)會(huì)不到位，具體工作無人抓落實(shí)，更沒有主動(dòng)謀劃、超前思考。

4.2 機(jī)構(gòu)不健全，服務(wù)不完善

當(dāng)前，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)缺不健全，特別是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，相關(guān)體制機(jī)制銜接不暢，導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)、林地承包經(jīng)營合同管理等工作無具體人員抓落實(shí)，對(duì)林業(yè)專業(yè)合作組織建設(shè)缺乏業(yè)務(wù)指導(dǎo)。當(dāng)前，畢節(jié)市林業(yè)專業(yè)合作組織大多是村干部牽頭、專業(yè)大戶牽頭、技術(shù)能手牽頭、農(nóng)村能人牽頭和依托龍頭企業(yè)等形式組建。但規(guī)范不運(yùn)行。有的履行了注冊(cè)登記了合作組織手續(xù)，但缺乏理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)；有的無財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)、無專業(yè)的財(cái)務(wù)人員、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等等[9]。

4.3 流轉(zhuǎn)不順暢，規(guī)模發(fā)展難

隨著改革的進(jìn)一步深入，林業(yè)經(jīng)營呈現(xiàn)主體多元化、形式多樣化、結(jié)構(gòu)分散化的態(tài)勢，要盤活森林資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)增效、林農(nóng)增收，需要走林業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒐?jié)約化的發(fā)展之路，將林地資源流轉(zhuǎn)、歸并、集中給擅于經(jīng)營、管理的經(jīng)濟(jì)組織。2015年，畢節(jié)市被國家林業(yè)局確定為“集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)”，主要任務(wù)是開展‘三權(quán)分置’試點(diǎn)，盤活林地資源，在賦予經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保、貸款權(quán)能后，實(shí)現(xiàn)林地的規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營[10]。七星關(guān)區(qū)探索出了“塔式”分林到戶、“抓鬮”明確權(quán)屬的“三權(quán)分置”方式，后因不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，原林權(quán)管理服務(wù)中心機(jī)構(gòu)和人員基本成建制劃轉(zhuǎn)到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中心，職能職責(zé)劃轉(zhuǎn)導(dǎo)致工作銜接不暢，全市集體林地“三權(quán)分置”工作隨之停滯。林地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)未分置導(dǎo)致的直接結(jié)果，是林地經(jīng)營權(quán)不能正常流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約了林權(quán)抵押融資、林權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)模化經(jīng)營等工作的正常開展。

4.4 融資難度大，發(fā)展后勁不足

大多數(shù)林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者都是看到這個(gè)綠色產(chǎn)業(yè)前景的，又或者是從事過相關(guān)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)的人，但大部分缺乏啟動(dòng)資金，或是項(xiàng)目啟動(dòng)后，缺乏流動(dòng)資金，融資又困難，導(dǎo)致許多在發(fā)展初期就受到資金方面的限制，致使林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)行緩慢，發(fā)展后勁不足，比如金沙縣青山釗銘?zhàn)B殖專業(yè)合作社帶頭人張銘釗，合作社養(yǎng)殖了20000羽本地土雞，可在養(yǎng)殖的雞苗快要出欄時(shí)，受疫情影響，無法按期銷售，多飼養(yǎng)了兩個(gè)多月，導(dǎo)致合作社幾乎倒閉。

4.5 管理水平低，技術(shù)缺口大

當(dāng)前，全市大多數(shù)林業(yè)經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)頭人都是頭腦比較靈活，在外學(xué)到一定專長和技術(shù)，有一定啟動(dòng)資金的返鄉(xiāng)民工，或者是在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懥Φ拇甯刹俊４蟛糠志鞯婚_明，發(fā)展思路不清晰。一是缺乏經(jīng)營管理知識(shí)。管理水平低下，組織化程度不高，部分林業(yè)經(jīng)濟(jì)組織甚至沒有相應(yīng)的工作機(jī)制和管理制度；二是缺乏市場供求信息。在種養(yǎng)品種選擇、經(jīng)營規(guī)模上存在盲目性，不能適應(yīng)市場需求，產(chǎn)品生產(chǎn)出來后，不能與大型商超建立供求合作關(guān)系，沒有合理的銷售渠道，有的甚至等待收購者上門收購或零售；三是缺乏先進(jìn)的種養(yǎng)技術(shù)，大部分林業(yè)經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)頭人因知識(shí)水平低，多少懂一點(diǎn)種養(yǎng)技術(shù)，但不精，學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，手頭微薄的資金又不足以支撐聘請(qǐng)專家服務(wù)團(tuán)隊(duì)的需要和后期技術(shù)水平的提升，主要靠一腔熱血便開始發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

5 建議

5.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

市、縣兩級(jí)政府要切實(shí)將發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)納入議事日程，成立發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各單位目標(biāo)責(zé)任及責(zé)任人，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)林下經(jīng)濟(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。此外，將林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入各級(jí)年度目標(biāo)考核內(nèi)容，實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)成效顯著、帶動(dòng)力強(qiáng)的經(jīng)營主體給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)公職人員在發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)各環(huán)節(jié)工作懈怠、不作為、亂作為的，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

5.2 完善服務(wù)體系

一是加強(qiáng)市、縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，落實(shí)機(jī)構(gòu)和人員編制，明確人員指導(dǎo)森林、林木、林地承包經(jīng)營及有關(guān)合同管理，監(jiān)督林權(quán)流轉(zhuǎn)交易等工作，為廣大林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供林業(yè)政策、法律咨詢等服務(wù)；二是加強(qiáng)市場流通體系建設(shè)。建立林地經(jīng)營權(quán)，林木所有權(quán)、使用權(quán)、相關(guān)林產(chǎn)品流通交易市場，為廣大林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供森林資源資產(chǎn)評(píng)估、交易、融資、相關(guān)產(chǎn)品供求信息、交易價(jià)格等服務(wù)[11]。

5.3 細(xì)化發(fā)展方案

要認(rèn)真謀劃，廣泛開展調(diào)查研究，按照“一鎮(zhèn)一業(yè)，一村一品”的發(fā)展思路，選定一個(gè)或多個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制定細(xì)化符合本縣(區(qū))實(shí)際的林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施方案并組織實(shí)施。

5.4 創(chuàng)新財(cái)政扶持政策

當(dāng)前，財(cái)政扶持的方式主要是經(jīng)營主體編制項(xiàng)目可行性報(bào)告或制定項(xiàng)目實(shí)施方案，通過以項(xiàng)目申報(bào)的方式，由各級(jí)主管部門對(duì)項(xiàng)目可行性報(bào)告或?qū)嵤┓桨高M(jìn)行初步審查，組織專家評(píng)審?fù)ㄟ^后，以無償劃撥補(bǔ)貼資金的方式扶持林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營者。這種方式的弊端是國家財(cái)政扶持資金有限，扶持面狹窄、受益經(jīng)營者群體不多。創(chuàng)新財(cái)政扶持政策后，各級(jí)財(cái)政每年穩(wěn)定安排一定資金，需要項(xiàng)目資金扶持的經(jīng)營者，以經(jīng)營該項(xiàng)目的集體經(jīng)濟(jì)組織或法人為征信主體，提供征信證明及所需項(xiàng)目資金申請(qǐng)，由主管部門(或綜合部門)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性審查后→簽署還款合同(還款期可分期分批，最好不超過3期)→劃撥補(bǔ)助資金→經(jīng)營申報(bào)項(xiàng)目→產(chǎn)生效益→還款→還款進(jìn)入財(cái)政專戶→滾動(dòng)使用。采取這種扶持方式，可使受益群體增加、輻射面增大。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效益好，帶動(dòng)農(nóng)戶多的集體經(jīng)濟(jì)組織，可進(jìn)行綜合評(píng)估，給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)項(xiàng)目實(shí)施不好，甚至造成資產(chǎn)損失的，可根據(jù)綜合評(píng)估結(jié)果，該減免扶持資金的減免扶持資金，該追究法律責(zé)任的追究法律責(zé)任。

5.5 加大培訓(xùn)力度

一是各縣(區(qū))每年定期、不定期組織現(xiàn)有林業(yè)經(jīng)濟(jì)致富帶頭人進(jìn)行經(jīng)營管理培訓(xùn)，提高農(nóng)村致富帶頭人的經(jīng)營管理水平；二是通過與農(nóng)林專業(yè)職業(yè)技術(shù)院校開展廣泛合作，開設(shè)林下經(jīng)濟(jì)相關(guān)課程，面向農(nóng)戶開展林下種養(yǎng)殖等方面的技術(shù)培訓(xùn)，以提高新型農(nóng)民的專業(yè)技能。