蒙勁光，張信春

(1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.蘇州市供銷合作總社，江蘇 蘇州 215000)

1 引言

根據(jù)《再生資源回收管理辦法》中的定義，再生資源是指在社會(huì)生產(chǎn)和生活消費(fèi)過程中產(chǎn)生的，已經(jīng)失去原有全部或部分使用價(jià)值，經(jīng)過回收、加工處理，能夠使其重新獲得使用價(jià)值的各種廢棄物[1]。再生資源回收利用對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)垃圾減量，提升城市管理，構(gòu)建生態(tài)文明有著重要意義。在全國大力推進(jìn)垃圾分類的背景下，再生資源回收的重要性更加凸顯。

隨著中國的城市化，城市產(chǎn)生固體廢棄物量非常巨大，每年新增100億t左右，歷史堆存總量高達(dá)600～700億t[2]，相當(dāng)部分城市陷入“垃圾圍城”的困境[3]。為緩解生態(tài)環(huán)境壓力，當(dāng)前我國正以空前的力度推行垃圾分類制度。2017年3月，國家發(fā)改委、住建部發(fā)布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，提出到2020年底,在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率要達(dá)到35%以上。

生活垃圾分類與再生資源回收利用密不可分，再生資源的增量就是垃圾的減量，更好地實(shí)現(xiàn)回收再利用是垃圾分類工作的重要目標(biāo)。

2 再生資源回收工作中存在的主要問題

2.1 對(duì)再生資源工作的性質(zhì)定位認(rèn)識(shí)不到位

在政府部門中，再生資源一直不是一個(gè)為人熟知的概念，這也就導(dǎo)致政策的制定者、執(zhí)行者對(duì)這項(xiàng)工作的性質(zhì)、定位的認(rèn)識(shí)時(shí)常不到位。對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度不一，政策供給不足，執(zhí)行不理想，工作邊緣化。鄭梁珠[4]認(rèn)為，許多大城市管理者存在較嚴(yán)重的重生活垃圾、輕再生資源的思想。筆者認(rèn)為，再生資源雖然具有一定交易價(jià)值，但無論是再生資源的回收還是處理，都有相當(dāng)?shù)耐獠啃蕴卣?，與市容環(huán)境和城市垃圾減量密切相關(guān)，其根本宗旨應(yīng)該是服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)和城市管理。具體而言，是為了節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)垃圾減量，提升城市綜合承載能力。也是為了杜絕亂堆亂放、衛(wèi)生臟亂、消防隱患等問題，提升城市精細(xì)化管理水平。

2.2 管理體制機(jī)制未理順

在再生資源回收領(lǐng)域，各地管理體制機(jī)制不一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，供銷社是廢舊物資回收的主管部門和經(jīng)營者，普遍成立了廢舊物資回收公司，改革開放后，其中部分公司仍從事該行業(yè)的經(jīng)營，供銷社也繼續(xù)承擔(dān)該職能。在政府系統(tǒng)中將再生資源歸類為商品，其行政主管部門為商務(wù)部門，我國的《再生資源回收管理辦法》即是商務(wù)部牽頭制定出臺(tái)的。而垃圾分類清運(yùn)和處理的部門為城管部門，也有少數(shù)地方城管部門直接管理再生資源回收。這樣的體制時(shí)常出現(xiàn)多頭管理，或各自為政，或看似誰都能管，其實(shí)誰都不管的現(xiàn)象，上下級(jí)政府之間難以協(xié)調(diào)。垃圾分類與再生資源回收兩項(xiàng)緊密相關(guān)的工作，因?yàn)闅w口部門不同，導(dǎo)致銜接和融合不足，行政效率不甚理想。

2.3 再生資源政策供給不足

自2006年起，商務(wù)部開展了三批再生資源回收體系建設(shè)試點(diǎn)工作，推動(dòng)了各地再生資源回收政策制度的建立。上海、廣州、杭州等地均完成了再生資源地方立法。但從整體看，全國大中城市的再生資源政策供給仍明顯不足。

(1)缺乏一套有效的政策體系。缺乏政策的定調(diào)、指導(dǎo)和支持，再生資源工作的方向和力度隨領(lǐng)導(dǎo)而變，缺乏持續(xù)性。各級(jí)政府對(duì)待該項(xiàng)工作認(rèn)識(shí)不深入、不全面，工作缺乏統(tǒng)籌、乏章可循，尤其是基層普遍存在“不知如何干，不能安心干”的現(xiàn)象。

(2)普遍缺乏用地規(guī)劃的支撐。這是規(guī)范化再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施難以落地及穩(wěn)定運(yùn)行的主要原因。再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施用地難、建設(shè)難的問題長(zhǎng)期無法解決。運(yùn)行過程中，因居民投訴、主管人員變動(dòng)而導(dǎo)致的反復(fù)拆建現(xiàn)象突出。商務(wù)部自開展回收體系建設(shè)試點(diǎn)以來，累計(jì)安排中央財(cái)政資金30億元，支持試點(diǎn)城市構(gòu)建“回收網(wǎng)點(diǎn)→分揀中心→集散市場(chǎng)”的“三位一體”回收體系模式。如今回收體系建設(shè)嚴(yán)重受挫，51550個(gè)社區(qū)回收站(點(diǎn))陸續(xù)被街道、社區(qū)、城管以不符用地規(guī)劃、影響市容市貌為由拆除，拆除率達(dá)80%以上。作為重要樞紐的341個(gè)分揀中心和 160多個(gè)集散市場(chǎng)，60%以上也被拆除[5]。沒有穩(wěn)定再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施體系的支撐，持續(xù)高效的回收無從談起，再生資源行業(yè)吸引社會(huì)投資的能力也大大降低，極大制約了行業(yè)發(fā)展。

(3)再生資源回收利用科技政策支撐較弱。廢舊織物、廢玻璃等低值可回收物因自身價(jià)值低、缺乏加工再利用技術(shù)，又缺乏政策支持，回收十分困難。

3 對(duì)設(shè)區(qū)市再生資源回收政策制定的建議

3.1 構(gòu)建系統(tǒng)完善的再生資源回收政策體系

建議構(gòu)建以市級(jí)實(shí)施意見為統(tǒng)領(lǐng)，各縣市(區(qū))實(shí)施方案為主干，以運(yùn)行管理、監(jiān)督考核等制度為重要組成部分的再生資源回收政策體系。市級(jí)實(shí)施意見旨在定調(diào)管總、布局統(tǒng)籌。區(qū)縣根據(jù)市級(jí)文件精神，因地制宜制定出臺(tái)實(shí)施方案，注重執(zhí)行落實(shí)。

堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則。明確政府在再生資源回收工作中定政策、定標(biāo)準(zhǔn)、抓基建、抓監(jiān)管，及引導(dǎo)支持市場(chǎng)失靈品種回收等基本工作方向。以企業(yè)為主體，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。理順體制機(jī)制，建議有條件的地區(qū)通過機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，明確由一個(gè)部門負(fù)責(zé)再生資源回收工作，或通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組(委員會(huì))等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌推進(jìn)該項(xiàng)工作。逐步打破阻礙垃圾分類清運(yùn)與再生資源回收工作銜接融合的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)形成垃圾分類清運(yùn)與再生資源回收一體化發(fā)展的新格局。

根據(jù)屬地負(fù)責(zé)的原則，區(qū)縣級(jí)實(shí)施方案明確職責(zé)分工，對(duì)本區(qū)域再生資源回收體系建設(shè)規(guī)劃的編制和實(shí)施，回收體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資金保障、管理措施、配套監(jiān)督考核等做出具體安排。

3.2 形成科學(xué)合理的再生資源回收規(guī)劃體系

將再生資源規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，與總體規(guī)劃相銜接，從根本上解決用地難、建設(shè)難、穩(wěn)定運(yùn)行難的問題。把握城鄉(xiāng)公共設(shè)施定位，以規(guī)劃的形式確定再生資源分揀中心、中轉(zhuǎn)站、回收服務(wù)點(diǎn)三大基礎(chǔ)設(shè)施布局。

再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的基本要點(diǎn)有：①用地性質(zhì)建議定為環(huán)境設(shè)施用地；②明確再生資源分揀中心布局、數(shù)量、面積、用地地塊；③明確城區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生資源回收服務(wù)點(diǎn)基本布局和數(shù)量；④再生資源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

規(guī)劃須充分考慮新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，為再生資源回收體系基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)留建設(shè)和拓展空間。逐步將再生資源回收?qǐng)稣驹O(shè)施用地納入新建大型公共場(chǎng)所、住宅小區(qū)的設(shè)計(jì)規(guī)范中。

3.3 構(gòu)建完善的再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施體系

再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)在再生資源工作中具有極其重要的地位。構(gòu)建以城鄉(xiāng)再生資源回收點(diǎn)為基礎(chǔ)，分揀中心為紐帶，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))中轉(zhuǎn)站為銜接補(bǔ)充的再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施體系。推進(jìn)再生資源回收綜合信息平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+資源回收”，以平臺(tái)促回收，以平臺(tái)促監(jiān)管，探索發(fā)展智能回收。再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施體系以政府投資建設(shè)為主，規(guī)范整合符合法律法規(guī)規(guī)定，符合市容環(huán)境和安全生產(chǎn)要求的社會(huì)個(gè)體戶、企業(yè)自建的廢品收購站和分揀打包站，統(tǒng)一納入規(guī)范監(jiān)管。探索推進(jìn)回收服務(wù)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站與垃圾歸集點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站合并設(shè)立?；厥阵w系配備專用回收、轉(zhuǎn)運(yùn)車輛。

3.4 構(gòu)建完善的再生資源回收運(yùn)行管理體系

對(duì)政府投資建設(shè)的再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施可以公開招標(biāo)的方式引入社會(huì)承包經(jīng)營。招標(biāo)合同中應(yīng)明確市容環(huán)境、安全生產(chǎn)、信息管理等運(yùn)行規(guī)范，有明確的監(jiān)管細(xì)則、違約罰則、退出機(jī)制。中標(biāo)方按照合約規(guī)范運(yùn)行、自負(fù)盈虧。訂立制度確保再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施建成投入長(zhǎng)期使用，不得隨意變動(dòng)、閑置、拆除。建立配套再生資源回收轉(zhuǎn)運(yùn)車輛管理制度確保車輛有序高效運(yùn)行。逐步出臺(tái)回收體系運(yùn)行監(jiān)管細(xì)則，各部門按照既有職責(zé)履行監(jiān)管責(zé)任。

3.5 加大綠色科技投入推動(dòng)再生資源行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

3.5.1 促進(jìn)再生資源基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備信息化、智能化

運(yùn)用車聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，用一個(gè)集信息采集、后臺(tái)調(diào)度、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等功能于一體的信息化平臺(tái)將再生資源回收體系有機(jī)連接起來，實(shí)現(xiàn)調(diào)度和回收效率雙提升。積極推進(jìn)再生資源回收點(diǎn)以智能回收箱(站)的形式設(shè)立，有效避免傳統(tǒng)回收點(diǎn)在人員管理、環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、鄰避效應(yīng)等方面的劣勢(shì)，通過技術(shù)創(chuàng)新、功能完善、機(jī)制優(yōu)化，讓居民更便捷、更有獲得感的交廢售廢。在此方面，寧波自2018 年起探索“垃圾分類+智能化+互聯(lián)網(wǎng)”新路，構(gòu)建“搭把手”再生資源回收體系，有效促進(jìn)了垃圾減量化資源化，形成了一個(gè)典型的范例[6]。

3.5.2 推動(dòng)再生資源后端處理再利用技術(shù)發(fā)展

就當(dāng)前回收利用較為困難的廢舊織物、廢玻璃等低值可回收物，以及品種多樣、成分復(fù)雜的廢塑料制品，需對(duì)其后端處理再利用技術(shù)發(fā)展給予更多政策支持。綜合運(yùn)用補(bǔ)貼、信貸、稅收等政策工具扶持發(fā)展此類技術(shù)的科技企業(yè)和加工廠?？稍O(shè)立循環(huán)利用科技專項(xiàng)，對(duì)取得實(shí)用科研成果的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)成分復(fù)雜的廢塑料制品，需改變對(duì)所有塑料一概而論的粗放做法，進(jìn)一步分門別類，對(duì)不同類型塑料的回收處理給予精細(xì)化指導(dǎo)。

4 結(jié)語和展望

我國再生資源回收利用工作的開展并不順利。如今，隨著垃圾分類制度的大力推行，政府、社會(huì)、民眾對(duì)再生資源回收有了新的更深的認(rèn)識(shí)。再生資源回收利用是城市管理和生態(tài)文明建設(shè)的剛性需要，經(jīng)過商務(wù)部試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)積累和各城市多年的探索，可以預(yù)見，再生資源和垃圾分類工作將實(shí)現(xiàn)更充分地互動(dòng)和融合，再生資源政策供給將更充分、更科學(xué)。